Wyrok NSA z dnia 27 maja 2025, sygn. II GSK 2407/21

Odnosząc się do powoływanego przez skarżącą wyroku z dnia 29 września 2017 r., sygn. II GSK 3556/15, w którym NSA stanął na stanowisku, że pojęcie "daniny publicznej" należy interpretować szerzej niż jego definicja w ustawie o finansach publicznych i obejmuje ono wszystkie obowiązki ciążące na przedsiębiorcy, które mają charakter publiczny i nie są ekwiwalentne – WSA stwierdził, że art. 86a u.p.f. nie tyle nakłada obowiązki na przedsiębiorców, ale wprost ustanawia zakaz określonego zachowania się. Zakaz to nie jest nałożenie obowiązku, tym bardziej obowiązku w postaci zapłaty lub przeniesienia własności rzeczy, a zatem argumentacja strony w tym zakresie jest chybiona. Rację ma zatem Minister Zdrowia, że przedstawiony w powyższym wyroku NSA wywód prawny nie jest adekwatny dla rozpatrywanej sprawy.

Reasumując WSA stwierdził, że przepis, którego interpretacja była przedmiotem wniosku strony, tj. 86a u.p.f. nie podlega interpretacji w trybie Prawa przedsiębiorców. Brak jest więc materialnoprawnej podstawy do wydania rozstrzygnięcia na podstawie wniosku strony, co skutkowało koniecznością odmowy wszczęcia postępowania.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca wnosząc o jego uchylenie oraz rozpoznanie skargi, a także uchylenie zaskarżonego postanowienia ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zakazy zachowania się jednostki wynikające z odrębnych przepisów prawa są osobistymi świadczeniami publicznymi i tym samym nie zawierają się w pojęciu danin publicznych podczas, gdy przy prawidłowej wykładni przepisu ww. ograniczenia stanowią daniny publiczne, uzasadniające merytoryczne rozpoznanie wniosku o wydanie interpretacji przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd II instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.

Rozpoznając sprawę z uwzględnieniem zasad postępowania kasacyjnego skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga kasacyjna - z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw - nie mogła zostać uwzględniona.

Na wstępie zaznaczyć należy, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie interpretacji indywidualnej wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zarzutu naruszenia tego przepisu w skardze kasacyjnej nie postawiono.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej zauważyć należy, że zagadnienie odnoszące się do wzajemnych relacji pomiędzy treścią art. 86a u.p.f. a treścią art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko i argumentację przedstawioną m.in. w wyrokach NSA z dnia: 3 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2266/21; 14 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2332/21; 19 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2279/21; 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2542/21, CBOSA.

Poza sporem pozostaje okoliczność, że w petitum skargi kasacyjnej wskazano wyłącznie na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców przez błędną wykładnię ostatniego z powołanych przepisów, polegającą na przyjęciu, że zakazy zachowania się jednostki, wynikające z odrębnych przepisów prawa, są osobistymi świadczeniami publicznymi i tym samym nie zawierają się w pojęciu danin publicznych, podczas gdy - według skarżącej kasacyjnie spółki - przy prawidłowej wykładni przepisu ww. ograniczenia stanowią daniny publiczne, uzasadniające merytoryczne rozpoznanie wniosku o wydanie interpretacji przepisów prawa.

Ponadto zauważyć należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie spółka wskazała też art. 86a u.p.f., z treści którego wywodziła, że regulacja w nim zawarta dotyczy niepieniężnego obowiązku wynikającego z ustawy, wiążącego się z ograniczeniem swobody w korzystaniu z przysługujących praw ze względu na potrzebę ochrony interesu publicznego dla przedsiębiorcy, który to obowiązek powinien być uznany za daninę publiczną. W tym zakresie skarżąca kasacyjnie spółka odwołała się do wyroku NSA z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3556/15, podzielając wyrażony w nim pogląd, że pojęcie daniny publicznej obejmuje nie tylko daniny o charakterze pieniężnym, ale także wszelkie obowiązki niepieniężne, jeżeli ich ponoszenie wynika z ustawy i wiąże się z ograniczeniem swobody w korzystaniu z przysługujących podmiotowi praw ze względu na potrzebę ochrony interesu publicznego.

Przypomnieć więc należy, że w świetle powołanego na wstępie art. 183 § 1 p.p.s.a. - jak już wskazano - wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej Sąd ten nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Z tego względu wady konstrukcyjne podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia mogą uniemożliwić bądź zasadniczo ograniczyć możliwość ich oceny. Jednakże w sytuacji, gdy z całokształtu skargi kasacyjnej wynikają wystarczająco wyraźnie zarówno podstawy, na których ją oparto, jak i to na czym naruszenie powołanych przepisów polega, merytoryczna ocena zaskarżonego wyroku jest możliwa, mimo że podstawy kasacyjne nie w pełni odpowiadają wymogom z art. 174 i 176 p.p.s.a., biorąc pod uwagę postanowienia uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, CBOSA. Taki stan rzeczy ma miejsce w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze sformułowany w petitum skargi kasacyjnej zarzut, w zestawieniu z treścią uzasadnienia wniesionego środka zaskarżenia, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy nie tylko wykładni art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, w szczególności co do prawidłowości rozumienia użytego w nim pojęcia daniny publicznej, ale także oceny, czy art. 86a u.p.f. jest przepisem, z którego wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej.

Zgodnie z art. 34 ust. 1 Prawo przedsiębiorców, przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu lub właściwej państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (interpretacja indywidualna).

Co do znaczenia zawartego w przepisie zwrotu "danina publiczna" należy przede wszystkim podnieść, że niewątpliwie co do zasady interpretowanym zwrotom należy przypisywać znaczenia, jakie prawodawca nadał im za pomocą definicji legalnej. Użyte w przytoczonym przepisie pojęcie daniny publicznej nie zostało jednak w ustawie - Prawo przedsiębiorców zdefiniowane.

W myśl reguły wykładni językowej interpretowanym zwrotom przypisuje się takie znaczenie, jakie posiadają one w języku potocznym. Pod pojęciem daniny - według Słownika języka polskiego PWN - rozumie się obowiązkowe świadczenie nie tylko w pieniądzach, ale też w naturze (danina osobista, rzeczowa). Należy jednak mieć na względzie, że uzasadnieniem do odstąpienia od znaczenia potocznego jest interpretacyjna reguła domniemania języka prawnego, według której chodzi o poszukiwanie znaczenia zwrotów językowych ustalonych w języku prawniczym. Reguły wykładni systemowej nakazują przy tym uwzględniać, że przepisy prawne tworzą system i terminom języka prawnego należy przypisywać znaczenia pozostające w zgodzie z zasadami określonej gałęzi prawa lub systemu prawa.

W doktrynie zauważa się, że występujące w porządku prawnym pojęcie danin publicznych nie zostało w żadnym z aktów prawnych zdefiniowane w sposób uniwersalny i jednoznaczny - za pomocą definicji klasycznej. Ustalenie cech danin publicznych - jako świadczeń o określonym charakterze - można dokonywać na podstawie tytułu aktu prawnego, w którym pojawia się to pojęcie oraz jego miejsca w systemie prawa. Pojęcie danin publicznych funkcjonuje w przepisach różnych aktów prawnych i obejmuje różnego rodzaju świadczenia (np. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska) i niewątpliwie stanowi kategorię języka prawnego.

Mając na uwadze wskazaną już interpretacyjną regułę domniemania języka prawnego należy wskazać na pogląd, że wśród danin publicznych w pierwszej kolejności - obok powszechności - wymienia się funkcje fiskalną, a w doktrynie formułowane są definicje o charakterze opisowym, zgodnie z którymi daniną publiczną w rozumieniu konstytucyjnym jest świadczenie pieniężne pobierane na rzecz podmiotów publicznych. Akcentowana jest zatem forma pieniężna danin. Stanowisko to uzasadniane jest umiejscowieniem przepisu dotyczącego danin publicznych w rozdziale Konstytucji zatytułowanym "Finanse publiczne", co pozwala na klasyfikację daniny publicznej jako instytucji przynależnej do finansów publicznych (v. B.M. Antonów - Cechy danin publicznych w polskim systemie prawa; Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska, Lublin 2016).

W obrębie danej gałęzi prawa tym sam zwrotom nie należy przypisywać odmiennego znaczenia. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych dochodami publicznymi są: daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa oraz banków państwowych, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw.

Z tych względów za trafne uznać należy stanowisko, że znaczenie pojęcia daniny publicznej, o którym mowa w art. 34 ust. 1 Prawo przedsiębiorców, jest tożsame z definicją zakresową tego zwrotu, zawartą w art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych.

W konsekwencji chybiony jest zarzut błędnej wykładni art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, polegającej na przyjęciu, że zakazy zachowania się jednostki wynikające z odrębnych przepisów prawa są osobistymi świadczeniami publicznymi i tym samym nie zawierają się w pojęciu danin publicznych.

Skład orzekający w niniejszej sprawie - wobec argumentacji przedstawionej w powołanych orzeczeniach NSA, a przytoczonych powyżej - nie podziela tym samym poglądu prezentowanego w uzasadnieniu powoływanego w skardze kasacyjnej wyroku NSA z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3556/15, wyrażonego na gruncie analogicznej do art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców regulacji zawartej w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2005 r. o swobodzie działalności gospodarczej, że daniną publiczną, w rozumieniu powołanego przepisu, jest nie tylko danina o charakterze pieniężnym, ale także wszelkie obowiązki niepieniężne, jeżeli ich ponoszenie wynika z ustawy i wiąże się z ograniczeniem swobody w korzystaniu z przysługujących podmiotowi praw ze względu na potrzebę ochrony interesu publicznego.

Podkreślenia wymaga, że skoro w treści art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, ustawodawca wskazał, że przedsiębiorca może złożyć wniosek o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie - to znaczy, że wyraźnie ograniczył prawo przedsiębiorcy do wnioskowania o indywidualną interpretację tylko do regulacji określonych powołanym przepisem. W grupie tych przepisów nie mieszczą się zatem wszelkie regulacje dotyczące obowiązków przedsiębiorców (nakazów, zakazów), szczególnie jeśli mieć na uwadze, że cechą norm powszechnie obowiązującego materialnego prawa administracyjnego jest to, że normy te określają bezpośrednio treść praw i obowiązków (zachowanie się) ich adresatów.

W związku z powyższym, wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, art. 86a u.p.f. nie jest przepisem, z którego wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne. Przepis ten bowiem regulował i reguluje zakaz dystrybucji leków w innym kierunku niż do pacjenta. Fakt, że - jak wskazała strona skarżąca kasacyjnie - przepis wprowadzał ograniczenia przedmiotowe (dostępny asortyment) oraz podmiotowe (kategorie nabywców, na rzecz których można zbywać produkty lecznicze) w zakresie zbywania produktów leczniczych z apteki, a ograniczenia te są odstępstwem od zasady swobody działalności gospodarczej nie znaczy, że jest on przepisem, który podlega interpretacji indywidualnej na podstawie art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców.

Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).