Reasumując WSA stwierdził, że przepis –art. 86a Pr.farm., którego interpretacja była przedmiotem wniosku strony, nie podlega interpretacji w trybie Prawa przedsiębiorców. Brak jest więc materialnoprawnej podstawy do wydania rozstrzygnięcia na podstawie wniosku Spółki, co skutkowało koniecznością odmowy wszczęcia postępowania.
W związku z niezasadnością skargi oraz brakiem stwierdzenia z urzędu innych naruszeń prawa, skutkujących uchyleniem skarżonego aktu, Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), skargę oddalił.
Z wyrokiem nie zgodziła się Spółka i wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego; zaskarżyła orzeczenie w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną oparła na naruszeniu prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy—Prawo przedsiębiorców - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zakazy zachowania się jednostki wynikające z odrębnych przepisów prawa są osobistymi świadczeniami publicznymi i tym samym nie zawierają się w pojęciu danin publicznych podczas, gdy przy prawidłowej wykładni przepisu ww. ograniczenia stanowią daniny publiczne, uzasadniające merytoryczne rozpoznanie wniosku o wydanie interpretacji przepisów prawa.
W oparciu o powołane zarzuty, w oparciu o art. 188 p.p.s.a. wnosiła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi; uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Zdrowia z 28 września 2020 r. zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. wnosiła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; pozostawienie Sądowi I instancji rozstrzygnięcie w zakresie zasądzenia na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W piśmie uzupełniającym skargę kasacyjną z 23 września 2021 r. oświadczyła, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Strona przedstawiła argumentację na poparcie wniesionych zarzutów.
Organ- Minister Zdrowia w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Obecni na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnicy Ministra podtrzymali dotychczasowe stanowisko i wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd II instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.
Rozpoznając sprawę z uwzględnieniem zasad postępowania kasacyjnego skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga kasacyjna - z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw - nie mogła zostać uwzględniona.
Na wstępie zaznaczyć należy, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie interpretacji indywidualnej wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zarzutu naruszenia tego przepisu w skardze kasacyjnej nie postawiono.
Przystępując do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, zauważyć należy, że zagadnienie odnoszące się do wzajemnych relacji pomiędzy treścią art. 86a Pr.farm. a treścią art. 34 ust. 1 Pr.przeds. było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko i argumentację przedstawioną m.in. w wyrokach NSA z: 3 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2266/21; 14 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2332/21; 19 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2279/21; 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2542/21 (opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Poza sporem pozostaje okoliczność, że w petitum skargi kasacyjnej wskazano wyłącznie na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 34 ust. 1 Pr.przeds. przez błędną wykładnię ostatniego z powołanych przepisów, polegającą na przyjęciu, że zakazy zachowania się jednostki, wynikające z odrębnych przepisów prawa, są osobistymi świadczeniami publicznymi i tym samym nie zawierają się w pojęciu danin publicznych, podczas gdy - według Spółki - przy prawidłowej wykładni przepisu ww. ograniczenia stanowią daniny publiczne, uzasadniające merytoryczne rozpoznanie wniosku o wydanie interpretacji przepisów prawa.
Ponadto zauważyć należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca wskazała też art. 86a Pr.farm., z treści którego wywodziła, że regulacja nim objęta dotyczy niepieniężnego obowiązku wynikającego z ustawy, wiążącego się z ograniczeniem swobody w korzystaniu z przysługujących praw ze względu na potrzebę ochrony interesu publicznego dla przedsiębiorcy, który to obowiązek powinien być uznany za daninę publiczną. W tym zakresie Skarżąca odwołała się do wyroku NSA z 29 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3556/15, podzielając wyrażony w nim pogląd, że pojęcie daniny publicznej obejmuje nie tylko daniny o charakterze pieniężnym, ale także wszelkie obowiązki niepieniężne, jeżeli ich ponoszenie wynika z ustawy i wiąże się z ograniczeniem swobody w korzystaniu z przysługujących podmiotowi praw ze względu na potrzebę ochrony interesu publicznego.
Przypomnieć więc należy, że w świetle powołanego na wstępie art. 183 § 1 p.p.s.a., wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, Sąd ten nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Z tego względu wady konstrukcyjne podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia mogą uniemożliwić bądź zasadniczo ograniczyć możliwość ich oceny. Jednakże w sytuacji, gdy z całokształtu skargi kasacyjnej wynikają wystarczająco wyraźnie zarówno podstawy, na których ją oparto, jak i to na czym naruszenie powołanych przepisów polega, merytoryczna ocena zaskarżonego wyroku jest możliwa, mimo że podstawy kasacyjne nie w pełni odpowiadają wymogom z art. 174 i 176 p.p.s.a., biorąc pod uwagę postanowienia uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09. Taki stan rzeczy ma miejsce w niniejszej sprawie.
Mając na uwadze sformułowany w petitum skargi kasacyjnej zarzut, w zestawieniu z treścią uzasadnienia środka zaskarżenia, Sąd odwoławczy uznał, że spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy nie tylko wykładni art. 34 ust. 1 Pr.przeds., w szczególności co do prawidłowości rozumienia użytego w nim pojęcia daniny publicznej, ale także oceny, czy art. 86a Pr.farm. jest przepisem, z którego wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej.
Zgodnie z art. 34 ust. 1 Pr.przeds., przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu lub właściwej państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (interpretacja indywidualna).
Co do znaczenia zawartego w przepisie zwrotu "danina publiczna" należy przede wszystkim podnieść, że niewątpliwie co do zasady interpretowanym zwrotom należy przypisywać znaczenia, jakie prawodawca nadał im za pomocą definicji legalnej. Użyte w przytoczonym przepisie pojęcie daniny publicznej nie zostało jednak w ustawie - Prawo przedsiębiorców zdefiniowane.
W myśl reguły wykładni językowej interpretowanym zwrotom przypisuje się takie znaczenie, jakie posiadają one w języku potocznym. Pod pojęciem daniny - według Słownika języka polskiego PWN - rozumie się obowiązkowe świadczenie nie tylko w pieniądzach, ale też w naturze (danina osobista, rzeczowa). Należy jednak mieć na względzie, że uzasadnieniem do odstąpienia od znaczenia potocznego jest interpretacyjna reguła domniemania języka prawnego, według której chodzi o poszukiwanie znaczenia zwrotów językowych ustalonych w języku prawniczym. Reguły wykładni systemowej nakazują przy tym uwzględniać, że przepisy prawne tworzą system i terminom języka prawnego należy przypisywać znaczenia pozostające w zgodzie z zasadami określonej gałęzi prawa lub systemu prawa.
W doktrynie zauważa się, że występujące w porządku prawnym pojęcie danin publicznych nie zostało w żadnym z aktów prawnych zdefiniowane w sposób uniwersalny i jednoznaczny - za pomocą definicji klasycznej. Ustalenie cech danin publicznych - jako świadczeń o określonym charakterze - można dokonywać na podstawie tytułu aktu prawnego, w którym pojawia się to pojęcie oraz jego miejsca w systemie prawa. Pojęcie danin publicznych funkcjonuje w przepisach różnych aktów prawnych i obejmuje różnego rodzaju świadczenia (np. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, ustawa o finansach publicznych, ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska) i niewątpliwie stanowi kategorię języka prawnego.
Mając na uwadze wskazaną już interpretacyjną regułę domniemania języka prawnego należy wskazać na pogląd, że wśród cech danin publicznych w pierwszej kolejności - obok powszechności - wymienia się funkcję fiskalną, a w doktrynie formułowane są definicje o charakterze opisowym, zgodnie z którymi daniną publiczną w rozumieniu konstytucyjnym jest świadczenie pieniężne służące do finansowania państwa i jego zadań publicznych. Akcentowana jest zatem forma pieniężna danin. Stanowisko to uzasadniane jest umiejscowieniem przepisu dotyczącego danin publicznych w rozdziale Konstytucji zatytułowanym "Finanse publiczne", co pozwala na klasyfikację daniny publicznej jako instytucji przynależnej do finansów publicznych (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 lipca 2013 r., opubl.: OTK-A z 2013 r., z. 6, poz. 76, pkt 5.3.; B.M. Antonów - Cechy danin publicznych w polskim systemie prawa; Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska, Lublin 2016).
W obrębie danej gałęzi prawa tym sam zwrotom nie należy przypisywać odmiennego znaczenia. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych dochodami publicznymi są: daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa oraz banków państwowych, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw.
Z tych względów za trafne uznać należy stanowisko, że znaczenie pojęcia daniny publicznej, o którym mowa w art. 34 ust. 1 Pr.przeds., jest tożsame z definicją zakresową tego zwrotu, zawartą w art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych.
W konsekwencji chybiony jest zarzut błędnej wykładni art. 34 ust. 1 Pr.przeds., polegającej na przyjęciu, że zakazy zachowania się jednostki wynikające z odrębnych przepisów prawa są osobistymi świadczeniami publicznymi i tym samym nie zawierają się w pojęciu danin publicznych.
Skład orzekający w niniejszej sprawie - wobec argumentacji przedstawionej w powołanych orzeczeniach NSA, a przytoczonych powyżej - nie podziela tym samym poglądu prezentowanego w uzasadnieniu powoływanego w skardze kasacyjnej wyroku NSA z 29 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3556/15. Opinię tę wyrażono na gruncie analogicznej do art. 34 ust. 1 Pr.przeds. regulacji zawartej w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2005 r. o swobodzie działalności gospodarczej, że daniną publiczną, w rozumieniu powołanego przepisu, jest nie tylko danina o charakterze pieniężnym, ale także wszelkie obowiązki niepieniężne, jeżeli ich ponoszenie wynika z ustawy i wiąże się z ograniczeniem swobody w korzystaniu z przysługujących podmiotowi praw ze względu na potrzebę ochrony interesu publicznego. Jednakże wyrok ten został wydany na tle zupełnie innego stanu – obowiązku tworzenia zapasów obowiązkowych paliwa lotniczego bez uwzględnienia ilości paliwa wywożonego.
Podkreślenia wymaga, że skoro w treści art. 34 ust. 1 Pr.przeds., ustawodawca wskazał, że przedsiębiorca może złożyć wniosek o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie - to znaczy, że wyraźnie ograniczył prawo przedsiębiorcy do wnioskowania o indywidualną interpretację tylko do regulacji określonych powołanym przepisem. W grupie tych przepisów nie mieszczą się więc wszelkie regulacje dotyczące obowiązków przedsiębiorców (nakazów, zakazów), szczególnie jeśli mieć na uwadze, że cechą norm powszechnie obowiązującego materialnego prawa administracyjnego jest to, że normy te określają bezpośrednio treść praw i obowiązków (zachowanie się) ich adresatów.
W związku z powyższym, wbrew stanowisku Skarżącej, art. 86a Pr.farm. nie jest przepisem, z którego wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne. Przepis ten bowiem regulował i reguluje zakaz dystrybucji leków w innym kierunku niż do pacjenta. Fakt, że - jak wskazała Skarżąca kasacyjnie - przepis wprowadzał ograniczenia przedmiotowe (dostępny asortyment) oraz podmiotowe (kategorie nabywców, na rzecz których można zbywać produkty lecznicze) w zakresie zbywania produktów leczniczych z apteki, a ograniczenia te są odstępstwem od zasady swobody działalności gospodarczej nie znaczy, że jest on przepisem, który podlega interpretacji indywidualnej na podstawie art. 34 ust. 1 Pr.przeds.
Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).