Uzasadnienie
I. Przedmiot kontroli kasacyjnej.
Wyrokiem z dnia 12 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 971/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. (strona, przedsiębiorca, skarżący, strona skarżąca) na decyzję Ministra Klimatu (Minister, organ II instancji, organ) z dnia 5 lutego 2020 r., nr DGK-VII.4781.78.2019.KPT, w przedmiocie ustalenie opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny.
II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku.
W dniu 24 stycznia 2017 r. do Marszałka Województwa Pomorskiego (organ I instancji) został złożony przez stronę druk informacji dotyczącej opłaty za wydobywaną kopalinę główną za II półrocze 2016 r. ze złoża "[...]". Według przedłożonej informacji wydobyto 250.523 t kopaliny głównej – piasku ze żwirem, natomiast należna opłata eksploatacyjna w II półroczu 2016 r. wyniosła 145 303 zł. Wysokość opłaty przypadająca gminie K. wynosiła 87.181,80 zł. i została wniesiona w dniu 19 stycznia 2017 r., natomiast wysokość opłaty przypadająca Narodowemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW) wynosiła 58.121,20 zł. i została wniesiona w dniu 19 stycznia 2017 r. Przedsiębiorca nie przedłożył informacji dotyczącej opłaty za wydobywaną z tego złoża kopalinę współwystępującą za II półrocze 2016 r. W dniu 10 marca 2017 r. skarżący przedłożył organowi I instancji zestawienie zmian zasobów za rok 2016 r. dla wspomnianego złoża. W dniu 29 czerwca 2018 r. na złożu "[...]" została przeprowadzona kontrola, podczas której strona przedłożyła "Operat ewidencyjny zasobów złoża kruszywa naturalnego [...] na podstawie obmiaru geodezyjnego 2015.01.01 - 2015.12.31", "Operat ewidencyjny zasobów złoża kruszywa naturalnego [...] na podstawie obmiaru geodezyjnego 2016.01.01 - 2016.12.31" (Operat), "Operat ewidencyjny zasobów złoża kruszywa naturalnego [...] na podstawie obmiaru geodezyjnego 2017.01.01 - 2017.12.31" oraz złożyła pisemne oświadczenie, że nie zgadza się z treścią przedkładanych operatów. W związku z przeprowadzoną kontrolą na złożu "[...]" i nieścisłościami w przedłożonych dokumentach, tj. rozbieżnościami pomiędzy podaną ilością wydobytej kopaliny głównej i towarzyszącej ze złoża [...] w 2016 r. podawanymi w druku informacji dotyczącej opłaty za wydobywaną kopalinę, zestawieniu zmian zasobów na druku Z1 i w Operacie, organ I instancji pismem z dnia 11 lipca 2018 r. zawiadomił stronę o terminie planowanej rozprawy administracyjnej, jednocześnie wzywając do wzięcia w niej udziału w charakterze świadka. W dniu 9 sierpnia 2018 r. w siedzibie organu I instancji odbyła się rozprawa administracyjna. Organ przedstawił zestawienie różnic wynikających z przedkładanych informacji w celu ustalenia opłat eksploatacyjnych a wyliczeniami zawartymi w zestawieniu zmian zasobów Z1 za rok 2016 i Operacie. Przedsiębiorca przedłożył korektę Operatu. Jednocześnie strona złożyła oświadczenie, że nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w Operacie oraz zobowiązała się do przedłożenia dokumentacji fotograficznej do 31 sierpnia 2018 r. celem uzasadnienia swojego stanowiska. Dokumentacja ta nie została jednak przedłożona. W złożonym Operacie zawarto informacje o wydobyciu w I i II półroczu 2016 r. ze złoża [...] 579.620 t kopaliny głównej (w tym 22.380 t z tytułu lepszego rozpoznania złoża) i 860.800 t kopaliny współwystępującej (w tym 43.300 t z tytułu lepszego rozpoznania złoża). W przedłożonej korekcie Operatu zawarto informacje o wydobyciu w I i II półroczu 2016 r. ze złoża [...] 596.710 t kopaliny głównej (w tym 19.460 t z tytułu lepszego rozpoznania złoża) i 717.100 t kopaliny współwystępującej (w tym 43.300 t z tytułu lepszego rozpoznania złoża). W dniu 22 października 2018 r. skarżący złożył zestawienie zmian zasobów za rok 2016 (korektę) dla złoża [...]. Z przedłożonego dokumentu wynikało, iż w l i II półroczu 2016 r. wydobył ze złoża 596.710 t kopaliny głównej oraz 717.100 t kopaliny towarzyszącej. Po przedłożeniu przez stronę zestawienia zmian w zasobach (Z-1) za 2016 r. (korekta) oraz Operatu i analizie dokumentów wraz z informacjami o wydobytej kopalinie za lI półrocze 2016 r., organ I instancji stwierdził różnicę w ilości wydobytej kopaliny, a następnie wezwał przedsiębiorcę pismem z dnia 8 lipca 2019 r. do złożenia wyjaśnień i poinformował, że biorąc pod uwagę obliczoną w Operacie zmianę w zasobach za 2016 r. oraz wielkość wydobytej kopaliny 1.313.810 t ze złoża [...], wykazane wydobycie rozdzieli równomiernie na oba półrocza w następujący sposób, że za I i II półrocze wielkość wydobytej kopaliny wyniesie po 656.905 t. Skarżący nie wypowiedział się w powyższej kwestii. W związku z nieuzyskaniem wyjaśnień skarżącego, organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji dotyczącej opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny ze złoża "[...]" w II półroczu 2016 r. o czym poinformował skarżącego pismem z 8 sierpnia 2019 r., jednocześnie wzywając go do przedłożenia informacji dotyczącej opłaty za wydobywaną kopalinę współwystępującą za II półrocze 2016 r. ze złoża [...], korektę druku informacji dotyczącej opłaty za wydobywaną kopalinę główną za II półrocze 2016 r. wraz z dowodami wpłaty na rzecz gminy K. i NFOŚiGW, w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego pisma. Przedsiębiorca nie przedłożył dokumentów, o których dostarczenie był wzywany.
Organ I instancji decyzją z dnia 5 listopada 2019 r. ustalił dla skarżącego opłatę eksploatacyjną w wysokości 381.005,00 zł za wydobycie kopaliny w II półroczu 2016 r. ze złoża "[...]" w miejscowości P., gmina K., powiat g., województwo [...]. Od decyzji I instancji skarżący złożył odwołanie.
Decyzją z 5 lutego 2020 r. Minister Klimatu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ wskazał, zgodnie z art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (p.g.g.) przedsiębiorca, który uzyskał koncesję na wydobywanie kopaliny ze złoża, samodzielnie ustala wysokość opłaty eksploatacyjnej należnej za okres rozliczeniowy i przed upływem miesiąca następującego po tym okresie wnosi ją bez wezwania, na rachunki bankowe gminy, na terenie której prowadzi działalność wydobywczą oraz NFOŚiGW. Informacja z wydobycia kopaliny w II półroczu 2016 r. przysłana przez przedsiębiorcę do organu w dniu 24 stycznia 2017r. nie budziła wątpliwości. Organ podkreślił, że na podstawie art. 101 p.g.g. przedsiębiorca w ramach prowadzonej ewidencji zasobów złoża kopaliny sporządza corocznie według stanu na dzień 31 grudnia poprzedniego roku operat ewidencyjny zasobów złoża kopaliny. Na jego podstawie sporządza informację o zmianach zasobów złoża kopaliny i corocznie do dnia 15 marca przekazuje ją właściwemu organowi koncesyjnemu oraz państwowej służbie geologicznej. Kontrola przeprowadzona na złożu "[...]" w dniu 29 czerwca 2018 r. wykazała rozbieżności w dokumentach tj. pomiędzy informacjami zawartymi w Operacie a danymi przedstawionymi przez Stronę w półrocznych informacjach z wydobycia kopaliny. W ocenie organu dowody zebrane w sprawie przez organ I instancji są wystarczające i zostały prawidłowo ocenione. Ocena ta w szczególności dotyczy Operatu, sporządzonego przez uprawnionego geologa górniczego W. H. Operat został wykonany na zlecenie strony i zdaniem organu nie budzi wątpliwości. Przedsiębiorca, nie zgadzając się z ustaleniami przedstawionymi w Operacie, miał możliwość złożenia dodatkowych dokumentów i wyjaśnień do dnia 31 sierpnia 2018 r., ale tego nie uczynił. Odnosząc się do argumentu strony, iż praktycznie nie wykonano żadnych czynności dowodowych w sprawie Minister stwierdził, że właśnie w tym celu organ I instancji przeprowadził kontrolę złoża "[...]" w dniu 29 czerwca 2018 r. W celu wyjaśnienia różnic w wydobyciu kopaliny przedstawionych w aktach sprawy odbyła się ponadto rozprawa administracyjna w dniu 9 sierpnia 2018 r. w siedzibie organu, na której skarżący miał okazję się wypowiedzieć. Efektem powyższej rozprawy było przysłanie przez przedsiębiorcę korekty zestawienia zmian zasobów złoża [...] za 2016 rok (Z-1) w dniu 22 października 2018 r. Przedsiębiorca w toku postępowania był ponadto informowany o podejmowanych przez organy czynnościach w ramach postępowania wyjaśniającego i stosownie do art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) zapewniono mu dostęp do akt sprawy oraz możliwość wypowiedzenia się w sprawie (pisma z 8 sierpnia 2019 r. oraz z 9 września 2019 r.). Przedsiębiorca z tej możliwości nie skorzystał.
Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.
III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.
Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem oceny organów przed wszczęciem postępowania, jak i w jego toku, było to czy strona dokonała wpłaty należnej opłaty eksploatacyjnej i czy została ona wpłacona w należnej wysokości. Organy rozstrzygające w sprawie były zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) i dokonania wnikliwej, rzetelnej oceny na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność faktyczna, istotna z punktu widzenia mającego w sprawie zapaść rozstrzygnięcia została należycie udowodniona (art.80 k.p.a.). Czyniąc zadość tym zasadom prowadzone przez nie postępowanie służyło realizacji ogólnych zasad postępowania administracyjnego: zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasady pogłębiana zaufania (art. 8 k.p.a.). Sąd Wojewódzki podniósł, że organ nie uchybił wskazanym przepisom postępowania administracyjnego, przyjmując, że skarżący nie dokonał wpłaty opłaty eksploatacyjnej za II półrocze 2016 r. w należnej wysokości. WSA w Warszawie wskazał, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego także i ustalenie wysokości tej opłaty przez organ nie może budzić wątpliwości. Organ zasadnie doszedł do wniosku, mając na uwadze pozyskaną od strony informację dotyczącą należnej opłaty eksploatacyjnej za II półrocze 2016 r., zestawienie zmian zasobów za rok 2016 dla złoża [...] oraz Operat, że zachodzi niezgodność co do ilości wydobytej kopaliny głównej, jak i kopaliny współwystępującej. Z zestawienia zmian wynikało, że strona wydobyła 448.640 t kopaliny głównej, podczas gdy z przedłożonej korekty wynikało, że wydobyto 596.710 t (tak jak następnie określono w Operacie). W odniesieniu do wysokości wydobycia kopaliny współwystępującej także występowały różnice (początkowo nie została wskazana w zestawieniu, a ostatecznie została wskazana na poziomie 717.100 t - tak jak następnie określono w Operacie). Sąd I instancji podkreślił, że wielkość wydobycia kopaliny współwystępującej przyjęta w Operacie i wynikająca z przedłożonej przez skarżącego korekty zestawienia zmian zasobów za rok 2016 była na tym samym poziomie i taka też została przyjęta na potrzeby mającego w sprawie zapaść rozstrzygnięcia. Także określenie przez organ wielkości wydobycia kopaliny głównej opierało się na danych z Operatu. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organy prawidłowo ustalając okoliczności faktyczne istotne w sprawie, tj. wielkość wydobycia kopaliny głównej i kopaliny współwystępującej, oparły się na ustaleniach zawartych w przedłożonym Operacie. WSA w Warszawie wskazał, że jest to dokument podpisany zgodnie z wymogami przewidzianymi w p.g.g. przez uprawnionego geologa i jako taki stanowił dokument przygotowany przez osobę posiadającą odpowiednie wiadomości specjalne dla ustalenia wynikających z jego treści faktów. Sąd wskazał, że zasadnie organy uznały, że nie było potrzeby przeprowadzania dowodów z przesłuchania osób wskazanych przez stronę na okoliczności stwierdzone Operatem. Sąd I instancji podniósł, że z tego względu nie może być postrzegany za zasadny wniosek o naruszeniu przez organ art. 84 § 1 k.p.a., gdyż okoliczności, jakie organ przyjął za podstawę faktyczną podejmowanego rozstrzygnięcia, zostały ustalone z wykorzystaniem wiadomości specjalnych osoby przygotowującej Operat, na zlecenie strony. Z Operatu tego wynikało rzeczywiste wydobycie kopaliny głównej i kopaliny współwystępującej, a zatem te okoliczności, które w świetle postanowienia p.g.g. nakładającego na organy obowiązek ustalenia należnej wysokości opłaty eksploatacyjnej, determinowały jej wysokość i w konsekwencji treść zapadłego rozstrzygnięcia. Sąd Wojewódzki wskazał, że dla poczynionych w tym zakresie ustaleń pozostaje bez znaczenia, czy i jakiego rodzaju dokumentacja uzyskana przez stronę wraz z nabyciem kopalni była dotknięta nieprawidłowościami. Powoływana na tę okoliczność potrzeba zasięgnięcia w tym zakresie opinii od organów Inspekcji Ochrony Środowiska (IOŚ) została przez nie należycie rozważona. Zdaniem Sądu I instancji, organ przy tym prawidłowo ustalił, że podnoszone przez stronę w związku z jej wydaniem okoliczności nie mają znaczenia w tej sprawie. Postępowanie przed IOŚ dotyczyło prowadzonej przez stronę, bez stosownego zezwolenia, działalności naruszającej wymagania ochrony środowiska a związanej z gospodarowaniem odpadami w postaci zanieczyszczanych mas ziemnych. WSA w Warszawie podniósł, że jak wynika z jej treści postępowanie nie dotyczyło natomiast mas ziemnych znajdujących się na terenie zakładu górniczego strony wydobytych w trakcie eksploatacji złoża i przemieszczanych w ramach tego zakładu. Nadto ustalenia faktyczne w ramach prowadzonego przez IOŚ postępowania dotyczą późniejszego okresu (od 2017 r.). Sąd I instancji wskazał, że nie zasługują także na uznanie zarzuty skargi o naruszeniu przez organ art. 138 oraz art. 161 ust. 1 p.g.g. Decyzje zostały wydane przez organy właściwe w sprawie, a wysokość należnej opłaty eksploatacyjnej została prawidłowo ustalona zarówno co do wielkości wydobytej kopaliny głównej oraz kopaliny współwystępującej, jak i zastosowanej stawki tej opłaty (0,58 zł. – pkt 4, L.p.33 załącznika do Obwieszczenia). Sąd Wojewódzki stwierdził, że zakres prowadzenia postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym podlega ścisłej reglamentacji prawnej, zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Nie mogły zatem zostać uwzględnione wnioski o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony, autora Operatu czy pracowników kopalni. Sąd I instancji wskazał, że organy w niniejszej sprawie nie naruszyły również art. 8 k.p.a., gdyż nie prowadziły postępowania w sposób przeczący zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W ocenie WSA, organ w zaskarżonej decyzji dał wyrazem należytej ocenie dowodowej, w pełni oddającej rzeczywisty stan rzeczy i zawarł przekonywującą argumentację, właściwie ustalając stan faktyczny sprawy i następnie donosząc go do mających zastosowanie przepisów prawa. Sąd Wojewódzki podniósł, że Minister odniósł się do zarzutów odwołania i dokonał w tym zakresie właściwej oceny co do ich niezasadności. Zaskarżona decyzja spełnia zatem wymogi, jakie dla treści jej uzasadnienia zostały sformułowane w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd wskazał, że z tych względów nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 11 k.p.a. Stronie został także zapewniony należyty udział w prowadzonym. Odrębną zaś kwestią pozostaje to, że strona nie korzystała w pełni z przysługujących jej w powyższym zakresie uprawnień. WSA w Warszawie wskazał, że w konsekwencji nie można też uznać, aby postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją było prowadzone z naruszeniem art. 9 k.p.a. Z uwagi na powyższe Sąd Wojewódzki uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, a wniesiona skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.