Niezależnie od powyższego WSA podniósł, że art. 86a Pf określa zasady wykonywania reglamentowanej działalności gospodarczej, a mianowicie wprowadza bezwzględny zakaz sprzedaży leków przez apteki ogólnodostępne i punkty apteczne innym aptekom ogólnodostępnym lub innym punktom aptecznym, jak również hurtowniom farmaceutycznym. Jednakże regulacji tej nie można przypisać charakteru daniny publicznej, której istotą jest obowiązek świadczenia na rzecz państwa lub innego podmiotu publicznoprawnego w celu realizacji zadań o charakterze publicznym, ustalanego jednostronnie na mocy określonego aktu prawnego, którego realizacja jest zabezpieczona możliwością zastosowania przymusu państwowego.
II.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła spółka, kwestionując go w całości i zarzucając:
1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy - Prawo przedsiębiorców - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zakazy zachowania się jednostki wynikające z odrębnych przepisów prawa są osobistymi świadczeniami publicznymi i tym samym nie zawierają się w pojęciu danin publicznych podczas, gdy przy prawidłowej wykładni przepisu ww. ograniczenia stanowią daniny publiczne, uzasadniające merytoryczne rozpoznanie wniosku o wydanie interpretacji przepisów prawa.
Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Zdrowia z 28 września 2020 r. oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.
Ewentualnie strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA wraz z pozostawieniem temu Sądowi rozstrzygnięcia w zakresie zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
III.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
IV.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa. W niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania pierwszoinstancyjnego, zakończonego zaskarżonym wyrokiem.
V.
Porządkowo należy wskazać, że przedmiotem kontroli WSA w Warszawie było postanowienie organu o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie interpretacji indywidualnej, wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zarzutu naruszenia tego przepisu prawa w skardze kasacyjnej jednak nie postawiono.
Oceniając zasadności zarzutu zgłoszonego w skardze kasacyjnej zauważyć należy, że zagadnienie odnoszące się do wzajemnych relacji pomiędzy treścią art. 86a Pf, a treścią art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko i argumentację przedstawioną m.in. w wyrokach NSA z 3 grudnia 2021 r. sygn. akt II GSK 2266/21; 14 grudnia 2021 r. sygn. akt II GSK 2332/21; 19 grudnia 2021 r. sygn. akt II GSK 2279/21; 19 stycznia 2022 r. sygn. akt II GSK 2542/21.
Poza sporem pozostaje okoliczność, że w petitum skargi kasacyjnej wskazano wyłącznie na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców przez błędną wykładnię ostatniego z powołanych przepisów, polegającą na przyjęciu, że zakazy zachowania się jednostki, wynikające z odrębnych przepisów prawa, są osobistymi świadczeniami publicznymi i tym samym nie zawierają się w pojęciu danin publicznych, podczas gdy - według skarżącej kasacyjnie spółki - przy prawidłowej wykładni przepisu ww. ograniczenia stanowią daniny publiczne, uzasadniające merytoryczne rozpoznanie wniosku o wydanie interpretacji przepisów prawa.
Ponadto zauważyć należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie spółka wskazała też art. 86a Pf, z treści którego wywodziła, że regulacja w nim zawarta dotyczy niepieniężnego obowiązku wynikającego z ustawy, wiążącego się z ograniczeniem swobody w korzystaniu z przysługujących praw ze względu na potrzebę ochrony interesu publicznego dla przedsiębiorcy, który to obowiązek powinien być uznany za daninę publiczną. W tym zakresie skarżąca kasacyjnie spółka odwołała się do wyroku NSA z 29 września 2017 r. sygn. akt II GSK 3556/15, podzielając wyrażony w nim pogląd, że pojęcie daniny publicznej obejmuje nie tylko daniny o charakterze pieniężnym, ale także wszelkie obowiązki niepieniężne, jeżeli ich ponoszenie wynika z ustawy i wiąże się z ograniczeniem swobody w korzystaniu z przysługujących podmiotowi praw ze względu na potrzebę ochrony interesu publicznego.
Przypomnieć więc należy, że w świetle powołanego na wstępie art. 183 § 1 p.p.s.a. - jak już wskazano - wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej Sąd ten nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Z tego względu wady konstrukcyjne podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia mogą uniemożliwić bądź zasadniczo ograniczyć możliwość oceny instancyjnej. Jednakże w sytuacji, gdy z całokształtu skargi kasacyjnej wynikają wystarczająco wyraźnie zarówno podstawy, na których ją oparto, jak i to na czym naruszenie powołanych przepisów polega, merytoryczna ocena zaskarżonego wyroku jest możliwa, mimo że podstawy kasacyjne nie w pełni odpowiadają wymogom z art. 174 i art. 176 p.p.s.a., biorąc pod uwagę postanowienia uchwały NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, CBOSA. Taki stan rzeczy ma miejsce w niniejszej sprawie.
Mając na uwadze sformułowany w petitum skargi kasacyjnej zarzut, w zestawieniu z treścią uzasadnienia wniesionego środka zaskarżenia, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy nie tylko wykładni art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, w szczególności co do prawidłowości rozumienia użytego w nim pojęcia daniny publicznej, ale także oceny, czy art. 86a Pf jest przepisem, z którego wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej.
Zgodnie z art. 34 ust. 1 Prawo przedsiębiorców, przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu lub właściwej państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (interpretacja indywidualna).
Co do znaczenia zawartego w przepisie zwrotu "danina publiczna" należy przede wszystkim podnieść, że niewątpliwie co do zasady interpretowanym zwrotom należy przypisywać znaczenia, jakie prawodawca nadał im za pomocą definicji legalnej. Użyte w przytoczonym przepisie pojęcie daniny publicznej nie zostało jednak w ustawie - Prawo przedsiębiorców zdefiniowane.
W myśl reguły wykładni językowej, interpretowanym zwrotom przypisuje się takie znaczenie, jakie posiadają one w języku potocznym. Pod pojęciem daniny - według Słownika języka polskiego PWN - rozumie się obowiązkowe świadczenie nie tylko w pieniądzach, ale też w naturze (danina osobista, rzeczowa). Należy jednak mieć na względzie, że uzasadnieniem do odstąpienia od znaczenia potocznego jest interpretacyjna reguła domniemania języka prawnego, według której chodzi o poszukiwanie znaczenia zwrotów językowych ustalonych w języku prawniczym. Reguły wykładni systemowej nakazują przy tym uwzględniać, że przepisy prawne tworzą system i terminom języka prawnego należy przypisywać znaczenia pozostające w zgodzie z zasadami określonej gałęzi prawa lub systemu prawa.
W doktrynie zauważa się, że występujące w porządku prawnym pojęcie danin publicznych nie zostało w żadnym z aktów prawnych zdefiniowane w sposób uniwersalny i jednoznaczny - za pomocą definicji klasycznej. Ustalenie cech danin publicznych - jako świadczeń o określonym charakterze - można dokonywać na podstawie tytułu aktu prawnego, w którym pojawia się to pojęcie oraz jego miejsca w systemie prawa. Pojęcie danin publicznych funkcjonuje w przepisach różnych aktów prawnych i obejmuje różnego rodzaju świadczenia (np. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska) i niewątpliwie stanowi kategorię języka prawnego.
Mając na uwadze wskazaną już interpretacyjną regułę domniemania języka prawnego należy wskazać na pogląd, że wśród danin publicznych w pierwszej kolejności - obok powszechności - wymienia się funkcje fiskalną, a w doktrynie formułowane są definicje o charakterze opisowym, zgodnie z którymi daniną publiczną w rozumieniu konstytucyjnym jest świadczenie pieniężne pobierane na rzecz podmiotów publicznych. Akcentowana jest zatem forma pieniężna danin. Stanowisko to uzasadniane jest umiejscowieniem przepisu dotyczącego danin publicznych w rozdziale Konstytucji zatytułowanym "Finanse publiczne", co pozwala na klasyfikację daniny publicznej jako instytucji przynależnej do finansów publicznych (vide B.M. Antonów - Cechy danin publicznych w polskim systemie prawa; Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska, Lublin 2016).
W obrębie danej gałęzi prawa tym sam zwrotom nie należy przypisywać odmiennego znaczenia. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych dochodami publicznymi są daniny publiczne, do których zalicza się podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa oraz banków państwowych, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw.
Z tych względów za trafne uznać należy stanowisko, że znaczenie pojęcia daniny publicznej, o którym mowa w art. 34 ust. 1 Prawo przedsiębiorców, jest tożsame z definicją zakresową tego zwrotu, zawartą w art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych.
W konsekwencji chybiony jest zarzut błędnej wykładni art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, polegającej na przyjęciu, że zakazy zachowania się jednostki wynikające z odrębnych przepisów prawa są osobistymi świadczeniami publicznymi i tym samym nie zawierają się w pojęciu danin publicznych.
Skład orzekający w niniejszej sprawie - wobec argumentacji przedstawionej w powołanych orzeczeniach NSA, a przytoczonych powyżej - nie podziela tym samym poglądu prezentowanego w uzasadnieniu powoływanego w skardze kasacyjnej wyroku NSA z 29 września 2017 r. sygn. akt II GSK 3556/15, wyrażonego na gruncie analogicznej do art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców regulacji zawartej w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2005 r. o swobodzie działalności gospodarczej, że daniną publiczną, w rozumieniu powołanego przepisu, jest nie tylko danina o charakterze pieniężnym, ale także wszelkie obowiązki niepieniężne, jeżeli ich ponoszenie wynika z ustawy i wiąże się z ograniczeniem swobody w korzystaniu z przysługujących podmiotowi praw ze względu na potrzebę ochrony interesu publicznego.
Podkreślenia wymaga, że skoro w treści art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, ustawodawca wskazał, że przedsiębiorca może złożyć wniosek o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie - to znaczy, że wyraźnie ograniczył prawo przedsiębiorcy do wnioskowania o indywidualną interpretację tylko do regulacji określonych powołanym przepisem. W grupie tych przepisów nie mieszczą się zatem wszelkie regulacje dotyczące obowiązków przedsiębiorców (nakazów, zakazów), szczególnie jeśli mieć na uwadze, że cechą norm powszechnie obowiązującego materialnego prawa administracyjnego jest to, że normy te określają bezpośrednio treść praw i obowiązków (zachowanie się) ich adresatów.
W związku z powyższym, wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, art. 86a Pf nie jest przepisem, z którego wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne. Przepis ten bowiem regulował i reguluje zakaz dystrybucji leków w innym kierunku niż do pacjenta. Fakt, że - jak wskazała strona skarżąca kasacyjnie - przepis wprowadzał ograniczenia przedmiotowe (dostępny asortyment) oraz podmiotowe (kategorie nabywców, na rzecz których można zbywać produkty lecznicze) w zakresie zbywania produktów leczniczych z apteki, a ograniczenia te są odstępstwem od zasady swobody działalności gospodarczej nie znaczy, że jest on przepisem, który podlega interpretacji indywidualnej na podstawie art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców.
Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).