Uzasadnienie
I. Przedmiot kontroli kasacyjnej.
Wyrokiem z dnia 12 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 970/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. (strona, skarżący, strona skarżąca, przedsiębiorca) na decyzję Ministra Klimatu (Minister, organ II instancji, organ) z dnia 5 lutego 2020 r., nr DGK-VII.4781.77.2019.KPT, w przedmiocie ustalenie opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny.
II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku.
W dniu 26 lipca 2016 r. do Marszałka Województwa Pomorskiego (organ I instancji) został złożony przez stronę druk informacji dotyczącej opłaty za wydobywaną kopalinę główną za I półrocze 2016 r. ze złoża [...]. Według przedłożonej informacji wydobyto 198 112 ton kopaliny głównej – piasku ze żwirem, natomiast należna opłata eksploatacyjna w I półroczu 2016 r. wyniosła 114 905 zł. Wysokość opłaty przypadająca gminie K. wynosiła 68 943 zł. i została wniesiona w dniu 21 lipca 2016 r., natomiast wysokość opłaty przypadająca Narodowemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW) wynosiła 45 962 zł. i została wniesiona w dniu 21 lipca 2016 r. Przedsiębiorca nie przedłożył informacji dotyczącej opłaty za wydobywaną z tego złoża kopalinę współwystępującą za I półrocze 2016 r. W dniu 10 marca 2017r. skarżący przedłożył organowi I instancji zestawienie zmian zasobów za rok 2016r. dla wspomnianego złoża. W dniu 29 czerwca 2018 r. na złożu "[...]" została przeprowadzona kontrola podczas, której strona przedłożyła: "Operat ewidencyjny zasobów złoża kruszywa naturalnego [...] na podstawie obmiaru geodezyjnego 2015.01.01 - 2015.12.31", "Operat ewidencyjny zasobów złoża kruszywa naturalnego [...] na podstawie obmiaru geodezyjnego 2016.01.01 - 2016.12.31" (Operat), "Operat ewidencyjny zasobów złoża kruszywa naturalnego [...] na podstawie obmiaru geodezyjnego 2017.01.01 - 2017.12.31" oraz złożyła pisemne oświadczenie o niezgadzaniu się z treścią przedkładanych operatów. W związku z przeprowadzoną kontrolą na złożu "[...]" i nieścisłościami w przedłożonych dokumentach, tj. rozbieżnościami pomiędzy podaną ilością wydobytej kopaliny głównej i towarzyszącej ze złoża [...] w 2016 r. podawanymi w druku informacji dotyczącej opłaty za wydobywaną kopalinę, zestawieniu zmian zasobów na druku Z1 i w Operacie, organ I instancji, pismem z 11 lipca 2018 r., zawiadomił stronę o terminie planowanej rozprawy administracyjnej, jednocześnie wzywając do wzięcia udziału w charakterze świadka. W dniu 9 sierpnia 2018 r. w siedzibie organu I instancji odbyła się rozprawa administracyjna. Organ przedstawił zestawienie różnic wynikające z przedkładanych informacji do opłat eksploatacyjnych a wyliczeniami zawartymi w zestawieniu zmian zasobów Z1 za rok 2016 i Operacie. Przedsiębiorca przedłożył korektę operatu. Jednocześnie Strona złożyła oświadczenie, że nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w Operacie oraz zobowiązała się do przedłożenia dokumentacji fotograficznej do 31 sierpnia 2018 r. celem uzasadnienia swojego stanowiska. Dokumentacja ta nie została jednak przedłożona. W złożonym Operacie zawarto informacje o wydobyciu w I i II półroczu 2016 r. ze złoża [...] 579 620 ton kopaliny głównej (w tym 22 380 ton z tytułu lepszego rozpoznania złoża) i 860 800 ton kopaliny współwystępującej (w tym 43 300 ton z tytułu lepszego rozpoznania złoża). W przedłożonej korekcie Operatu zawarto informacje o wydobyciu w I i II półroczu 2016 r. ze złoża [...] 596 710 ton kopaliny głównej (w tym 19 460 ton z tytułu lepszego rozpoznania złoża) i 717 100 ton kopaliny współwystępującej (w tym 43 300 ton z tytułu lepszego rozpoznania złoża). W dniu 22 października 2018 r. skarżący złożył zestawienie zmian zasobów za rok 2016 (korektę) dla złoża [...]. Z przedłożonego dokumentu wynikało, iż w l i II półroczu 2016 r. wydobył ze złoża 596 710 ton kopaliny głównej oraz 717 100 ton kopaliny towarzyszącej. Wartość wydobycia kopaliny współwystępującej ze złoża [...] w przedłożonym zestawieniu zmian zasobów za rok 2016 jest zgodna z wartościami przedstawionymi w Operacie. Po przedłożeniu przez stronę zestawienia zmian w zasobach (Z-1) za 2016 r. (korekta) oraz Operatu i analizie dokumentów wraz z informacjami o wydobytej kopalinie za l półrocze 2016 r. Organ I instancji stwierdził różnicę w ilości wydobytej kopaliny. W związku z powyższym wezwał przedsiębiorcę pismem z dnia 8 lipca 2019 r. do złożenia wyjaśnień i poinformował, że biorąc pod uwagę obliczoną w Operacie zmianę w zasobach za 2016r., wielkość wydobytej kopaliny 1 313 810 ton ze złoża [...], wykazane wydobycie rozdzieli równomiernie na oba półrocza w następujący sposób, że za I i II półrocze będzie to po 656 905 ton, co da łącznie 1 313 810 ton, tak jak to wynika z Operatu. Skarżący nie wypowiedział się w powyższej kwestii. W związku z nieuzyskaniem wyjaśnień, organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji dotyczącej opłaty eksploatacyjnej dla strony, za wydobywanie kopaliny ze złoża "[...]" w I półroczu 2016 r. o czym poinformował skarżącego pismem z 8 sierpnia 2019 r., jednocześnie wzywając go do przedłożenia informacji dotyczącej opłaty za wydobywaną kopalinę współwystępującą za I półrocze 2016 r. ze złoża [...], korektę druku informacji dotyczącej opłaty za wydobywaną kopalinę główną za I półrocze 2016 r. wraz z dowodami wpłaty na rzecz gminy K. i NFOŚiGW, w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego pisma. Przedsiębiorca nie przedłożył dokumentów, o których dostarczenie był wzywany. Realizując obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, organ I instancji pismem z 9 września 2019 r. zawiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami i materiałami.
Organ I instancji decyzją z 5 listopada 2019 r. ustalił dla skarżącego opłatę eksploatacyjną w wysokości 381 005,00 zł za wydobycie kopaliny w I półroczu 2016 r. ze złoża "[...]" w miejscowości [...], gmina K., powiat g., województwo p. Od decyzji I instancji skarżący złożył odwołanie.
Decyzją z 5 lutego 2020 r. Minister Klimatu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. - Prawo geologiczne i górnicze (p.g.g.) przedsiębiorca, który uzyskał koncesję na wydobywanie kopaliny ze złoża, samodzielnie ustala wysokość opłaty eksploatacyjnej należnej za okres rozliczeniowy i przed upływem miesiąca następującego po tym okresie wnosi ją bez wezwania, na rachunki bankowe gminy, na terenie której prowadzi działalność wydobywczą oraz NFOŚiGW. Informacja z wydobycia kopaliny w I półroczu 2016 r. przysłana przez przedsiębiorcę do organu w dniu 26 lipca 2016r. nie budziła wątpliwości. Organ podkreślił, że na podstawie art. 101 p.g.g. przedsiębiorca w ramach prowadzonej ewidencji zasobów złoża kopaliny sporządza corocznie według stanu na dzień 31 grudnia poprzedniego roku operat ewidencyjny zasobów złoża kopaliny. Na jego podstawie sporządza się informację o zmianach zasobów złoża kopaliny i corocznie do dnia 15 marca przekazuje ją właściwemu organowi koncesyjnemu oraz państwowej służbie geologicznej. Kontrola przeprowadzona na złożu "[...]" w dniu 29 czerwca 2018 r. wykazała rozbieżności w dokumentach tj. pomiędzy informacjami zawartymi w Operacie a danymi przedstawionymi przez Stronę w półrocznych informacjach z wydobycia kopaliny. W ocenie organu dowody zebrane w sprawie przez organ I instancji są wystarczające i zostały prawidłowo ocenione. Ocena ta w szczególności dotyczy Operatu sporządzonego przez uprawnionego geologa górniczego W. H. Operat został wykonany na zlecenie strony i zdaniem organu nie budzi wątpliwości. Przedsiębiorca nie zgadzając się z ustaleniami przedstawionymi w Operacie miał możliwość złożenia dodatkowych dokumentów i wyjaśnień do dnia 31 sierpnia 2018 r., ale tego nie uczynił. Odnosząc się do argumentu strony, iż praktycznie nie wykonano żadnych czynności dowodowych w sprawie, Minister Klimatu stwierdził, że właśnie w tym celu organ I instancji przeprowadził kontrolę na złożu "[...]" w dniu 29 czerwca 2018 r. W celu wyjaśnienia różnic w wydobyciu kopaliny przedstawionych w aktach sprawy odbyła się ponadto rozprawa administracyjna w dniu 9 sierpnia 2018 r. w siedzibie organu, na której skarżący miał okazję się wypowiedzieć. Efektem powyższej rozprawy było przysłanie przez przedsiębiorcę korekty zestawienia zmian zasobów złoża [...] za 2016 rok (Z-1) w dniu 22 października 2018 r. Przedsiębiorca w toku postępowania był ponadto informowany o podejmowanych przez organy czynnościach w ramach postępowania wyjaśniającego i stosownie do art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) zapewniono mu dostęp do akt sprawy oraz możliwość wypowiedzenia się w sprawie (pisma z 8 sierpnia 2019 r. oraz z 9 września 2019 r.). Przedsiębiorca z tej możliwości nie skorzystał.
Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.
III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.
Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem oceny organów przed wszczęciem postępowania, jak i w jego toku, było to czy strona dokonała wpłaty należnej opłaty eksploatacyjnej i czy została ona wpłacona w należnej wysokości. Organy rozstrzygające w sprawie były zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) i dokonania wnikliwej, rzetelnej oceny na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność faktyczna, istotna z punktu widzenia mającego w sprawie zapaść rozstrzygnięcia została należycie udowodniona (art.80 k.p.a.). Czyniąc zadość tym zasadom prowadzone przez nie postępowanie służyło realizacji ogólnych zasad postępowania administracyjnego: zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasady pogłębiana zaufania (art. 8 k.p.a.). Sąd Wojewódzki podniósł, że organ nie uchybił wskazanym przepisom postępowania administracyjnego przyjmując, że skarżący nie dokonał wpłaty opłaty eksploatacyjnej za I półrocze 2016 r. w należnej wysokości. WSA w Warszawie wskazał, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego także i ustalenie wysokości tej opłaty przez organ nie może budzić wątpliwości. Organ zasadnie doszedł do wniosku, mając na uwadze pozyskaną od strony informację dotyczącą należnej opłaty eksploatacyjnej za I półrocze 2016 r., zestawienia zmian zasobów za rok 2016 dla złoża [...] oraz Operat, że zachodzi niezgodność co do ilości wydobytej kopaliny głównej jak i kopaliny współwystępującej. Z zestawienia zmian wynikło, że strona wydobyła 448 640 ton kopaliny głównej (z przedłożonej korekty wynikało, że 596 710 ton – tak jak następnie określono w Operacie). W odniesieniu do wysokości wydobycia kopaliny współwystępującej także występowały różnice (początkowo nie została wskazana w zestawieniu a ostatecznie została wskazana na poziomie 717 100 ton - tak jak następnie określono w Operacie). Sąd I instancji podkreślił, że, że wielkość wydobycia kopaliny współwystępującej przyjęta w Operacie i wynikająca z przedłożonej przez skarżącego korekty zestawienia zmian zasobów za rok 2016 była na tym samym poziomie i taka też została przyjęta na potrzeby mającego w sprawie zapaść rozstrzygnięcia. Także określenie przez organ wielkości wydobycia kopaliny głównej opierało się na danych z Operatu. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organy prawidłowo ustalając okoliczności faktyczne istotne w sprawie tj. wielkość wydobycia kopaliny głównej i kopaliny współwystępującej oparły się na ustaleniach zawartych w przedłożonym Operacie. WSA w Warszawie wskazał, że jest to dokument podpisany zgodnie z wymogami przewidzianymi w p.g.g. przez uprawnionego geologa i jako taki stanowił dokument przygotowany przez osobę posiadającą odpowiednie wiadomości specjalne dla ustalenia wynikających z jego treści faktów. Sąd wskazał, że zasadnie organy uznały, że nie było potrzeby przeprowadzania dowodów z przesłuchania osób wskazanych przez stroną na okoliczności stwierdzone Operatem. Sąd I instancji podniósł, że z tego względu nie może być postrzegany za zasadny wniosek o naruszeniu przez organ art. 84 § 1 k.p.a., gdyż okoliczności, jakie organ przyjął za podstawę faktyczną podejmowanego rozstrzygnięcia zostały ustalone z wykorzystaniem wiadomości specjalnych osoby przygotowującej Operat, na zlecenie strony. Z Operatu tego też wynikało rzeczywiste wydobycie kopaliny głównej i kopaliny współwystępującej a zatem te okoliczności, które w świetle postanowienia p.g.g. nakładającego na organy obowiązek ustalenia należnej wysokości opłaty eksploatacyjnej determinowały jej wysokość i w konsekwencji treść zapadłego rozstrzygnięcia. Sąd Wojewódzki wskazał, że dla poczynionych w tym zakresie ustaleń pozostaje bez znaczenia, czy i jakiego rodzaju dokumentacja uzyskana przez stronę wraz z nabyciem kopalni była dotknięta nieprawidłowościami. Powoływana na tę okoliczność potrzeba zasięgnięcia w tym zakresie opinii od organów Inspekcji Ochrony Środowiska (IOŚ) została przez nie należycie rozważona. Zdaniem Sądu I instancji, organ przy tym prawidłowo ustalił, że podnoszone przez stronę w związku z jej wydaniem okoliczności nie mają znaczenia w tej sprawie. Postępowanie przed IOŚ dotyczyło prowadzonej przez stronę, bez stosownego zezwolenia, działalności naruszającej wymagania ochrony środowiska a związanej z gospodarowaniem odpadami w postaci zanieczyszczanych mas ziemnych. WSA w Warszawie podniósł, że jak wynika z jej treści postępowanie nie dotyczyło natomiast mas ziemnych znajdujących się na terenie zakładu górniczego strony wydobytych w trakcie eksploatacji złoża i przemieszczanych w ramach tego zakładu. Nadto ustalenia faktyczne w ramach prowadzonego przez IOŚ postępowania dotyczą późniejszego okresu (od 2017 r.). Sąd I instancji wskazał, że nie zasługują także na uznanie zarzuty skargi o naruszeniu przez organ art. 138 oraz art. 161 ust. 1 p.g.g. Decyzje zostały wydane przez organy właściwe w sprawie, a wysokość należnej opłaty eksploatacyjnej została prawidłowo ustalona zarówno co do wielkości wydobytej kopaliny głównej oraz kopaliny współwystępującej, jak i zastosowanej stawki tej opłaty (0,58 zł. – pkt 4, L.p.33 załącznika do Obwieszczenia). Sąd Wojewódzki stwierdził, że zakres prowadzenia postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym podlega ścisłej reglamentacji prawnej, zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Nie mogły zatem zostać uwzględnione wnioski o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony, autora Operatu czy pracowników kopalni. Sąd I instancji wskazał, że organy w niniejszej sprawie nie naruszyły również art. 8 k.p.a., gdyż nie prowadziły postępowania w sposób przeczący zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W ocenie WSA, organ w zaskarżonej decyzji dał wyrazem należytej ocenie dowodowej, w pełni oddającej rzeczywisty stan rzeczy i zawarł przekonywującą argumentację, właściwie ustalając stan faktyczny sprawy i następnie donosząc go do mających zastosowanie przepisów prawa. Sąd Wojewódzki podniósł, że Minister odniósł się do zarzutów odwołania i dokonał w tym zakresie właściwej oceny co do ich niezasadności. Zaskarżona decyzja spełnia zatem wymogi, jakie dla treści jej uzasadnienia zostały sformułowane w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd wskazał, że z tych względów nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 11 k.p.a. Stronie został także zapewniony należyty udział w prowadzonym. Odrębną zaś kwestią pozostaje to, że strona nie korzystała w pełni z przysługujących jej w powyższym zakresie uprawnień. WSA w Warszawie wskazał, że w konsekwencji nie można też uznać, aby postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją było prowadzone z naruszeniem art. 9 k.p.a. Z uwagi na powyższe Sąd Wojewódzki uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, a wniesiona skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.