Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, nieprzeprowadzanie rozprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
III
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
IV
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. który przewiduje, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie nie występują bowiem przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
W skardze kasacyjnej podniesiono tylko jeden zarzut, dotyczący naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi przez Sąd, pomimo że Sąd nie był związany granicami skargi na mocy art. 134 p.p.s.a., a istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia, z powodu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię w niniejszej sprawie art. 61a k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Skarżąca podnosi, że nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów, gdyż nie były one tożsame treściowo.
Zarzut ten nie został sformułowany prawidłowo. Wskazując na naruszenia przepisów postępowania, zarzuca jednocześnie błędną wykładnię prawa materialnego, i nie precyzuje na czym konkretnie ten błąd wykładni art. 61a k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. polegał. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na podstawie którego NSA dokonuje rekonstrukcji podniesionego zarzutu kasacyjnego (por. uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09), skarżąca wskazuje jedynie, że w piśmie z 17 marca 2023 r. brak było zakwestionowania Komunikatu GIS, co jest istotne, gdyż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19, zakwestionował ten komunikat. Argumentacja uzasadnienia rozpatrywanej skargi kasacyjnej, w którym zawarto jedynie ogólne uwagi dotyczące wyroku TK z 9 maja 2023 r., nie pozwala sprecyzować w czym konkretnie upatruje skarżąca błędu w wykładni. Znacząco ogranicza to zakres przeprowadzonej przez NSA w niniejszej sprawie kontroli.
Tak sformułowany i uzasadniony zarzut kasacyjny zdaniem NSA nie zasługuje na uwzględnienie.
Art. 61 a § 1 k.p.a. przewiduje, że "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio". Z § 2 wynika, że na wydane na podstawie § 1 postanowienie służy zażalenie.
Celem dodania do Kodeksu postępowania administracyjnego art. 61a § 1 była potrzeba wyraźnego odróżnienia postępowania wstępnego, polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej lub innego aktu albo podjęciem czynności z zakresu administracji publicznej. Intencją ustawodawcy było odróżnienie etapu wstępnego, dotyczącego wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania, od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.
W orzecznictwie podkreśla się, że wprawdzie ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu (por. m.in. wyrok NSA z 29 października 2024 r., sygn. akt I OSK 1375/21). Przewidziana w art. 61a § 1 k.p.a. podstawa odmowy wszczęcia postępowania dotyczy zatem jedynie tych przypadków, w których niespełnienie przesłanek procesowych ujawnia się już na etapie złożenia wniosku, a stwierdzenie tej okoliczności nie wymaga rozbudowanych czynności wyjaśniających. W przeciwnym razie należy postępowanie administracyjne wszcząć i zakończyć je w formie decyzji. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest rozstrzygnięciem o charakterze formalnym, tamującym merytoryczne załatwienie sprawy. Może ono zapadać wyjątkowo, gdy rzeczywiście występuje brak podstaw do rozpoznania żądania (por. wyrok NSA z 16 maja 2024 r., sygn. akt II GSK 139/24).
W ocenie NSA taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że podstawą do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na gruncie art. 61a § 1 k.p.a. może być skierowanie do organu administracji publicznej żądania wszczęcia postępowania dotyczącego sprawy tożsamej, już wcześniej rozstrzygniętej (por. wyrok NSA z 12 września 2024r., sygn. akt I OSK 618/22). Tożsamość sprawy administracyjnej wyznaczają elementy decydujące o identyczności skonkretyzowanego w akcie lub czynności stosunku prawnego, a wśród nich, przy zachowaniu tożsamości podmiotowej, decydujące znaczenie mają podstawy powstania stosunku prawnego - podstawa prawna i faktyczna. Tożsame są zatem sprawy, które dotyczą tego samego przedmiotu, tego samego stanu prawnego i tego samego, niezmienionego stanu faktycznego. Przez stan faktyczny sprawy należy zaś rozumieć stan faktyczny mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia sprawy.
Zdaniem NSA trafna była ocena organu, zaakceptowana przez WSA, że zarzut egzekucyjny podniesiony w pkt 6 pisma strony z 11 kwietnia 2023 r. oraz zarzut podniesiony w piśmie skarżącej z 17 marca 2023 r. były tożsame treściowo. Obydwa te zarzuty oparte zostały przez skarżącą na tej samej podstawie prawnej, tj. art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a., czyli zarzucały brak wymagalności egzekwowanego obowiązku w przypadku wystąpienia innej przyczyny niż określona w art. 33 § 2 pkt 6 lit. a i b. W uzasadnieniu obydwu zarzutów strona odwołała się do tożsamej kwestii dotyczącej braku wymagalności obowiązku szczepień. Nie ma znaczenia to, że uzasadnienia tych zarzutów nie były identyczne, skoro dotyczyły tej samej kwestii prawnej braku wymagalności i podstawa prawna zarzutu (doprecyzowana przez pełnomocnika na żądanie organu dot. pisma z 11 kwietnia 2023 r.) była ta sama, tj. art. 33 § 2 pkt 6 lit.c u.p.e.a.
Skoro zatem zarzut strony wniesiony w postępowaniu egzekucyjnym w niniejszej sprawie był tożsamy z zarzutem wniesionym we wcześniej przeprowadzonym postępowaniu i już rozpoznanym, zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. było zasadne. W tych okolicznościach nie mógł zatem zostać uwzględniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 61a k.p.a. i w zw. z art. 18 u.p.e.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. (punkt 1 sentencji).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). Zasądzona kwota 360 zł stanowi zwrot kosztów wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji, z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną (punkt 2 sentencji).