d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw.
z art. 144 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia organu II instancji pomimo tego, że organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 144 k.p.a., a także
2) przepisów prawa materialnego, w postaci:
a) art. 17 ust. 10 i 11 u.z.z. w zw. z § 5 r.s.o.1 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne zarzucenie organom obu instancji dokonania błędu subsumpcji
i zastosowania wskazanych przepisów przy ocenie wymagalności obowiązku, podczas gdy z akt sprawy wprost wynika, iż organy tych przepisów nie stosowały przy ocenie wymagalności obowiązku oraz
b) § 3 ust. 1 i 2 oraz załącznika nr 1 do r.s.o.2 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne zarzucenie organom obu instancji dokonania błędu subsumpcji i błędne przyjęcie, iż wskazane przepisy nie mają zastosowania w sprawie.
W motywach skargi kasacyjnej stwierdzono, że organy obu instancji stosowały obowiązujące na datę orzekania przepisy § 3 ust. 1 i 2 oraz załącznik nr 1 do r.s.o.2. Uzasadnienie wyroku I instancji zawiera szerokie cytaty z wyroku Trybunału Konstytucyjnego, ale już samą ocenę prawną formułuje w sposób niejednoznaczny, wskazując, iż doszło ze strony organów do naruszenia art. 17 ust. 11 u.z.z. w zw. z § 5 r.s.o.1. Niezrozumiałe jest przywoływanie przepisów r.s.o.1, które nie były przez organy stosowane.
Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie
o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183
§ 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone
w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w postaci: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 i 2 w zw.
z art. 144 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że przepis art. 138 § 1 i 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uprawnia organ odwoławczy do uchylenia postanowienia w części, jedynie wówczas, gdy sentencja postanowienia organu I instancji została podzielona na części oraz b) art. 145
§ 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia organu II instancji pomimo tego, że organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Podstawową przyczyną uchylenia zaskarżonego postanowienia Wielkopolskiego Państwowego Inspektora Sanitarnego z dnia 9 kwietnia 2024 r., nr DN-E.906.18.2024 było naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 138 § 1 w zw.
z art. 144 k.p.a. w stopniu odpowiadającym wymogom art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zaskarżone do WSA postanowienie zostało wydane w trybie przepisów postępowania egzekucyjnego w administracji i rozstrzygało sprawę zarzutów egzekucyjnych określonych w art. 34 § 3 u.p.e.a. Stosownie do art. 18 pkt 2 u.p.e.a., jeżeli przepisy u.p.e.a. nie stanową inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio. Regulacją znajdującą zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym są zatem m.in. odpowiednio stosowane przepisy art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Przepisy te zawierają zamknięty katalog rozstrzygnięć, jakie może wydać organ II instancji, wskazując, że organ odwoławczy może: utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie, uchylić je w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, uchylić zaskarżone postanowienie
i umorzyć postępowanie I instancji w całości albo w części, umorzyć postępowanie zażaleniowe albo uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Nie ulega wątpliwości, że postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego zawierało rozstrzygnięcie nieprzewidziane w tych przepisach; orzekało o częściowym uchyleniu zaskarżonego postanowienia i częściowym umorzeniu postępowania I instancji, a nadto
o częściowym utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Trafnie przyjął Sąd I instancji, że takie naruszenie przepisów postępowania należy do naruszeń mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem przekłada się na treści rozstrzygnięcia, jaką jest formuła nadana końcowo sentencjom postanowień obydwu instancji. Ustawodawca nieprzypadkowo sformułował w art. 138 k.p.a. zamknięty katalog rozstrzygnięć II instancji; taki zabieg służy czytelności aktów stosowania prawa obu instancji, kształtujących prawa i obowiązku adresata. Wojewódzki Inspektor sam dostrzegł w pewnej fazie postępowania, że jego postanowienie jest nieczytelne nawet dla organu, bowiem wydał postanowienie
o sprostowaniu postanowienia II instancji (na podstawie art. 18 pkt 2 u.p.e.a. w zw.
z art. 113 § 1 k.p.a.) zastępując część swojego rozstrzygnięcia ("uchylić zaskarżone postanowienie w części, tj. w zakresie pkt 1") rozstrzygnięciem "uchylić zaskarżone postanowienie w części, tj. w zakresie zarzutu nr 1 (niespełnienie przez tytuł wykonawczy wymogów z art. 27 u.p.e.a.)". Taki zabieg w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego był niedopuszczalny, bowiem organ odwoławczy wykorzystał tryb rektyfikacji (zastrzeżony dla uchybień nieistotnych) do nadania nowego brzmienia rozstrzygnięciu kończącemu sprawę (co sprowadziło tryb rektyfikacji do nieznanej przepisom prawa odmiany ingerencji w ostateczne postanowienie), a więc z naruszeniem art. 126 k.p.a. Skoro zarzut egzekucyjny, zgodnie z art. 33 § 4 u.p.e.a. identyfikuje "zakres żądania", to każde
z rozstrzygnięć co do kolejnych zarzutów musi wyraźnie nawiązywać do tego właśnie zakresu, aby rozstrzygnięcia co do poszczególnych "zakresów" mogły być klarownie
w toku instancji reformowane lub kasowane. Strona ma tytuł aby bez szczególnie skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych określić jakie prawo jej przyznano lub jaki obowiązek na nią włożono, w tym również w jaki sposób postanowienie I instancji (po jego uostatecznieniu się wskutek rozpatrzenia zażalenia), a w jaki sposób postanowienie II instancji (zwłaszcza reformatoryjne lub kasatoryjne) kształtują jej sytuację prawną. Odstąpienie od wymogów art. 138 k.p.a., i to z wykazanym naruszeniem regulacji
o rektyfikacji, prowadzi do oczywistej kolizji z zasadą prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.). Reguła ta ma tym większe znaczenie, że w badanej sprawie rozstrzygano postanowieniami, co powoduje, że już rozstrzygnięcie I instancji podlega wykonaniu
(w związku z niesuspensywnym charakterem zażalenia); a zatem stan praw i obowiązków w zależności od fazy administracyjnego toku instancji jest dla strony zmienny. Nadto, regulacje o zwrotach stosunkowych postanowień (art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a.) są regulacjami dotyczącymi rozstrzygnięć w rozumieniu art. 124 § 1 k.p.a., a nie uzasadnień, jak nietrafnie wywodziła strona przeciwna w skardze kasacyjnej. "Odsyłanie"
w postanowieniu II instancji do zarzutu relacjonowanego w uzasadnieniu postanowienia
I instancji, a tam z kolei do pisma procesowego strony (gdzie dopiero zarzuty ponumerowano) rozmywa obraz ostatecznego rozstrzygnięcia, tym bardziej, że następnie sposób tego numerowania (najpierw "pkt 1" sugerował numer rozstrzygnięcia sentencji
I instancji, a później "nr zarzutu") pogłębił tylko niepewność prawną strony. Próby odsyłania przez organ II instancji do uzasadnienia postanowienia I instancji oraz do tekstu pisma zawierającego zarzuty, w nieuprawniony sposób podciągają pod rozstrzygnięcie tę część postanowienia zaskarżalnego zażaleniem, która jest zupełnie odrębnym jego elementem, tzn. uzasadnieniem uregulowanym w art. 124 § 2 k.p.a.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak jednoznacznej oceny prawnej, niespójność ocen zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz wydanie wytycznych co do dalszego prowadzenia postępowania, które w stanie faktycznym sprawy pozostają dla organu niezrozumiałe,
a w konsekwencji niemożliwe do wykonania. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku zawarł, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, wszystkie wymagane składniki uzasadnienia określone w art. 141 § 1 p.p.s.a., w tym przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną, jej wyjaśnienie i wskazania co do dalszego postępowania, które z mocy art. 153 p.p.s.a. związały organy przy ponownym załatwianiu sprawy. Sąd I instancji stwierdził (s. 12 uzasadnienia wyroku I instancji), że konieczne będzie w sprawie odniesienie się organów do przepisów art. 17 ust. 10 i 11
w zw. z § 5 r.s.o.1 z uwzględnieniem oceny Sądu I instancji, która miała na uwadze skutki, jakie w sferze ich stosowania wywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19, wykluczając dopuszczalność badania terminów szczepień
(a tym samym daty wymagalności obowiązku szczepień ochronnych) w oparciu
o komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie Programu Szczepień Ochronnych na dany rok. Takich jednoznacznych ustaleń w sferze stanu prawnego sprawy zabrakło w zaskarżonych postanowieniach obu instancji, co w ocenie Sądu I instancji stanowiło naruszenie dające podstawy do eliminacji zaskarżonych postanowień. Zakres wymaganych ustaleń w ponownym postępowaniu i treść oceny zostały przez Sąd
I instancji wyrażone jasno. Ocena sądu administracyjnego co do normy prawnej wynikającej z art. 17 ust. 10 w zw. z § 5 r.s.o.1. i wyroku Trybunału Konstytucyjnego
w sprawie SK 81/19 uprawnia dopiero organy do zaprezentowania prawidłowego stanowiska w zakresie stosowanych przepisów prawa materialnego odpowiadających wymogom konstytucyjności oraz oparcia się w zakresie wymagającym rekonstrukcji niekonstytucyjnej części normy, na rozwiązaniach r.s.o.2.
Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 10 i 11 u.z.z. w zw. z § 5 r.s.o.1 poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowień organów obu instancji z powodu naruszenia przez organy prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 10 i 11 u.z.z. w zw.
z § 5 r.s.o.1 mimo, że postanowienia nie były obarczone tym uchybieniem,
a ustalenia Sądu I instancji w tym zakresie wykroczyły poza akta sprawy. Po pierwsze, stan prawny sprawy był delimitowany – co trafnie podkreślił Sąd I instancji – datą, w której powstał dochodzony obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym. Wystawienie tytułu wykonawczego miało miejsce 25 listopada 2022 r., a skierowanie go do egzekucji – 28 listopada 2022 r. Z obowiązkiem zatem organy miały do czynienia już w stanie prawnym ukształtowanym przez art. 17 ust. 10 u.z.z. i § 5 r.s.o.1 w brzmieniu sprzed wejścia w życie noweli, tj. przed 1 października 2023 r. i sprzed wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego (12 maja 2023 r.). A więc to te przepisy, a nie regulacje r.s.o.2, jak przyjęły organy, wymagały zastosowania, ale z uwzględnieniem oceny Sądu I instancji, która legitymowała je dopiero do rekonstrukcji normy prawnej częściowo niekonstytucyjnej. Stąd ocena Sądu I instancji zakazała wywodzenia skutków prawnych co do wymagalności obowiązku na podstawie komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie Programu Szczepień Ochronnych wydanego na podstawie art. 17 ust. 11 u.z.z. i § 5 r.s.o.1. Komunikat nie mógł być bowiem w ocenie Trybunału traktowany jak źródło prawa powszechnie obowiązującego. Po drugie, teza wyrażona na tle tego zarzutu, wskazująca, że zastosowano adekwatne temporalnie przepisy r.s.o.2. jest błędna. Fakty prawotwórcze, w postaci obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym nastąpiły bowiem pod rządami art. 17 ust. 10 u.z.z. w brzmieniu sprzed wejścia w życie noweli, pod rządami § 5 r.s.o.1. Zatem wywód organów oparty na § 3 i 5 r.s.o.2 okazał się nietrafny. Również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy naruszyły prawo nie prezentując w swoich rozstrzygnięciach odpowiednich przepisów prawa i nie dokonując subsumpcji poprzez wskazanie jaka regulacja prawna (przy uwzględnieniu jej częściowej niekonstytucyjności) kształtowała termin wymagalności obowiązku i – przede wszystkim – jak przekładała się na rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie art. 34 § 2 u.p.e.a. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powstanie obowiązku szczepień ochronnych pod rządami przepisów art. 17 ust. 10 u.z.z. i § 5 r.s.o.1 w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19 wymaga uwzględnienia przez organy rozpatrujące zarzut egzekucyjny oparty na braku wymagalności obowiązku wykonania szczepień ochronnych (art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a.) wpływu tej niekonstytucyjności, bowiem stan ten – w wypadku braku innych naruszeń prawa ze strony organów – ma wpływ na zasadność takiego zarzutu i może prowadzić do jego uznania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 18 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1709/23, CBOSA).
Wbrew ocenie strony przeciwnej, Sąd I instancji nie wypowiadał się w swojej ocenie prawnej o wymagalności lub niewymagalności dochodzonego obowiązku. Przyjął tylko, że ocena tej wymagalności wymaga zbadania terminu wymagalności z uwzględnieniem normy prawnej zrekonstruowanej po uznaniu jej za częściowo niekonstytucyjną. Orzekające organy naruszyły bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; sformułowały bowiem wadliwie rozstrzygnięcia w obu instancjach, a nadto nie zaprezentowały w motywach swoich postanowień wyjaśnienia właściwej podstawy prawnej. To dopiero naprawa tych błędów procesowych
i uwzględnienie wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd będzie uprawniała organy do oceny, czy obowiązek okazał się – w świetle prawidłowo ustalonej podstawy prawnej postanowień – wymagalny i pozwoli na wybór rozstrzygnięcia z art. 34 § 2 u.p.e.a. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (co zaznaczył również Sąd I instancji), powstanie obowiązku szczepień ochronnych pod rządami przepisów art. 17 ust. 10 u.z.z. i § 5 r.s.o.1 w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19 wymaga uwzględnienia przez organy rozpatrujące zarzut egzekucyjny oparty na braku wymagalności obowiązku wykonania szczepień ochronnych (art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a.) wpływu tej niekonstytucyjności na konieczność płynnej realizacji szczepień ochronnych w celu zabezpieczenia interesu publicznego, jakim jest zdrowie publiczne. Dopiero po wyeliminowaniu, dotychczas wykazanych naruszeń przepisów postępowania ze strony organów – ocena ta będzie miała znaczenie dla zasadności takiego zarzutu i może prowadzić do jego uznania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 1372/24, CBOSA).
Warto też zaznaczyć, że wyeliminowanie postanowienia II instancji z obrotu prawnego (z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego) wymusza konkluzję, iż art. 135 p.p.s.a. nie mógł być przez Sąd I instancji naruszony poprzez nieuprawnione uchylenie postanowienia I instancji; poza sporem bowiem pozostaje, że postanowienie I instancji było wadliwe z racji rozpatrzenia przez organ I instancji co do istoty zarzutu, którego podstawy brakuje w katalogu art. 33 § 2 u.p.e.a. (zarzut "niespełnienia przez tytuł wykonawczy wymogów z art. 27 u.p.e.a."), co obligowało organ I instancji do umorzenia postępowania I instancji w tym zakresie na podstawie art. 18
ust. 2 u.p.e.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., a nie – jak miało to miejsce – do oddalenia zarzutu na podstawie art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 135 p.p.s.a. strona przeciwna pomija zupełnie własną ocenę wyrażoną w uchylonym przez Sąd I instancji postanowieniu organu II instancji.
Z tych samych powodów nie mógł być uwzględniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, w postaci a) art. 17 ust. 10 i 11 u.z.z. w zw.
z § 5 r.s.o.1 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne zarzucenie organom obu instancji dokonania błędu subsumpcji i zastosowania wskazanych przepisów przy ocenie wymagalności obowiązku, podczas gdy z akt sprawy wprost wynika, iż organy tych przepisów nie stosowały przy ocenie wymagalności obowiązku, a także b) § 3 ust. 1 i 2 oraz załącznika nr 1 do r.s.o.2, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne zarzucenie organom obu instancji dokonania błędu subsumpcji i błędne przyjęcie, iż wskazane przepisy nie mają zastosowania. Jak już wcześniej zaznaczono, stan prawny
w sprawie był wyznaczany datą powstania ex lege obowiązku szczepień ochronnych
z mocy art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.z.z. Wskazanie daty, w której obowiązek powstający z mocy prawa (aktualny właśnie na tę datę) stał się wymagalny i determinował sposób rozpatrzenia zarzutu z art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a. należało do obowiązków organów.
Z tego obowiązku organy się nie wywiązały. Trafnie zatem Sąd I instancji zarzucając organom naruszenie art. 17 ust. 10 i 11 u.z.z. w zw. z § 5 r.s.o.1 (s. 14 uzasadnienia wyroku I instancji) zobowiązał je przy ponownym rozpatrywaniu sprawy do ich zastosowania, w tym prezentacji ich wykładni oraz "odniesienia się" do nowych regulacji (art. 17 ust. 10 w brzmieniu nadanym nowelą oraz r.s.o.2) w celu ustalenia w drodze wykładni treści normy prawnej, która będzie odpowiadała wymogom konstytucyjnym, stosownie do skutków wyroku Trybunału w sprawie SK 81/19 (s. 12 uzasadnienia wyroku I instancji). Rolą bowiem przepisów r.s.o.2 było wykonanie wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.