Wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2025, sygn. II GSK 2746/21

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. to jest na naruszeniu prawa materialnego – art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 109 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez jego niezastosowanie i niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie iż decyzja Organu została skierowana do osoby niebędącej stroną, tj. Okręgowej Rady Adwokackiej, w sytuacji gdy stroną postępowania mogła być jedynie C. izba Adwokacka.

Powyższa formuła zarzut zawartego w petitum skargi kasacyjnej jest wadliwa, gdyż ewentualne naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. jest naruszeniem przepisów postępowania. Stąd zarzut należało oprzeć na art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. Należy przy tym wskazać, że konsekwencją przyjęcia podniesionego zarzutu, jako zarzutu naruszenia prawa materialnego byłaby jego formalna nieskuteczność, gdyż skarżąca nie wskazała żadnego zarzutu związanego z błędnie ustalonym stanem faktycznym. Zgodnie natomiast z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można skutecznie powoływać się na zarzut błędnego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por. wyroki NSA z: 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1171/12; 2 czerwca 2022 r., sygn. akt III FSK 1833/21; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por.: wyroki NSA z: 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12; 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który Skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z: 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2328/11; 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu, w tym bycia stroną postepowania administracyjnego.

Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednak uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej prawidłowo sformułowany zarzut zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego odnosi się do naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc podstawą zarzutu skargi kasacyjnej jest art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Z kolei art. 109 ust. 6 ustawy o świadczeniach stanowi, że w sprawach, o których mowa w ust. 1, w zakresie nieregulowanym niniejszą ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Na tej podstawie należy więc przyjąć, że do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, do których zaliczono sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym oraz ustalenia prawa do świadczeń stosuje się przepisy proceduralne określone w Kodeksie postepowania administracyjnego, z tym zastrzeżeniem, że w sytuacji uregulowania elementów tegoż postępowania w samej ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, mają zastosowanie przepisy zawarte w powołanej ustawie z wyłączeniem przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Innymi słowy – przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 1 grudnia 1994 r., sygn. akt III ARN 64/94; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05; z 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 163/06).

Podkreślenia wymaga, że trafny jest pogląd, zgodnie z którym "prawu administracyjnemu obce jest pojęcie prawa podmiotowego pojmowane na wzór cywilistycznego prawa podmiotowego. Treścią cywilistycznego prawa podmiotowego jest władztwo podmiotowe upoważniające do rozporządzania uprawnieniami lub zaciągania zobowiązań. Natomiast w prawie administracyjnym uprawnienia i obowiązki jednostek unormowane są każdorazowo w prawie przedmiotowym. Są to zawsze uprawnienia lub obowiązki w stosunkach prawnych z administracją państwową, przy czym właśnie organ administracyjny reprezentujący w danym stosunku prawnym administrację państwową upoważniony jest do tego, aby autorytatywnie je konkretyzować" (J. Filipek, Rola prawa w działalności administracyjnej państwa, Warszawa 1974, s. 113) Podkreśla się, że "uwzględniając niezwykłą różnorodność sytuacji prawnej jednostki, ukształtowanej przepisami prawa administracyjnego, od chronionych Konstytucją RP praw politycznych i socjalnych do chronionych prawem budowlanym interesów osób trzecich, należy zadowolić się stwierdzeniem, że interes prawny w rozumieniu art. 28 to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Wydaje się ponadto, że zaletą tego pojęcia jest właśnie jego niedookreślony charakter, który zezwala sądowi administracyjnemu na rozciągnięcie ochrony prawnej jednostki na takie sytuacje prawne, które nie są objęte zakresem pojęcia prawa podmiotowego rozumianego (w doktrynie prawa cywilnego) jako "przyznana przez normę prawną na rzecz podmiotu stosunku prawnego sfera prawnej możności postępowania w sposób ustalony w tej normie" (S. Grzybowski, Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1978, s. 111)" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 28.). Stąd należy przyjąć, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym odbiega od pojęcia strony w rozumieniu cywilistycznym, gdyż dla bytu strony w postępowaniu administracyjnym wystarczające jest istnienie po jej stronie interesu prawnego wynikającego z prawa przedmiotowego, a więc z konkretnej normy administracyjnej.

Zgodnie z art. 4 pkt 2 ppkt a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 350 z późn. zm.) płatnikiem składek jest między innymi jednostka organizacyjna lub osoba fizyczna pozostająca z inną osobą fizyczną w stosunku prawnym uzasadniającym objęcie tej osoby ubezpieczeniami społecznymi. Zgodnie z kolei z art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach za osobę wykonującą pracę na podstawie umowy zlecenia, umowy agencyjnej lub innej umowy o świadczenie usług oraz za osobę z nią współpracującą składkę jako płatnik oblicza, pobiera z dochodu ubezpieczonego i odprowadza zamawiający, z zastrzeżeniem art. 86 ust. 1 pkt 13a.

Stąd w orzecznictwie przyjmuje się, że płatnik ma własny, bezpośredni i aktualny interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu prowadzonym przed organem Narodowego Funduszu Zdrowia. W postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym badany jest charakter umowy będącej źródłem obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego. Ustalenie, że chodzi o umowę, z którą wiąże się obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego, pociąga za sobą konsekwencję w postaci wydania decyzji o objęciu strony tej umowy (zleceniobiorcy) ubezpieczeniem zdrowotnym, co z kolei rodzi po stronie płatnika (zleceniodawcy) obowiązek opłacenia składek na to ubezpieczenie. Zatem obie strony umowy – ubezpieczony i płatnik składek – są stronami postępowania o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym i w konsekwencji płatnik składek jest legitymowany do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. Charakter umowy będącej potencjalnym źródłem obowiązku ubezpieczeniowego jest badany właśnie w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym.

W niniejszej sprawie zarzut oparty jest na twierdzeniu, że decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 23 lutego 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenie zdrowotnego została skierowana do Okręgowej Rady Adwokackiej, w sytuacji gdy stroną postępowania mogła być jedynie C. izba Adwokacka. Skarżąca wskazała, że Okręgowa Rada Adwokacka nie może być stroną w sprawie, gdyż jest jedynie organem C. Izby Adwokackiej.

Zgodnie z art. 38 ustawy z 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1564, dalej "u.p.a.") izbę adwokacką stanowią adwokaci i aplikanci adwokaccy, mający siedzibę zawodową na terenie izby, której zasięg terytorialny określa Naczelna Rada Adwokacka, biorąc pod uwagę w szczególności podział terytorialny administracji sądowej. Z kolei art. 39 u.p.a. stanowi, że organami izby adwokackiej są:

1) zgromadzenie izby składające się z adwokatów wykonujących zawód oraz delegatów pozostałych adwokatów;

2) okręgowa rada adwokacka;

3) sąd dyscyplinarny;

3a) rzecznik dyscyplinarny;

4) komisja rewizyjna.

Art. 44 ust. 1 u.p.a. przewiduje, iż do zakresu działania okręgowej rady adwokackiej należą wszystkie sprawy adwokatury, których załatwienia ustawa nie zastrzega organom adwokatury oraz innym organom izb adwokackich, organom zespołów adwokackich lub organom państwowym. Z kolei kompetencje Izy adwokackiej zostały uregulowane w sposób wąski. W art. 40 u.p.a. ustawodawca wskazał, że do zakresu działania zgromadzenia izby adwokackie należy:

1) wybór delegatów na Krajowy Zjazd Adwokatury;

2) wybór dziekana, prezesa sądu dyscyplinarnego, rzecznika dyscyplinarnego, przewodniczącego komisji rewizyjnej oraz członków i zastępców członków okręgowej rady adwokackiej, sądu dyscyplinarnego i komisji rewizyjnej;

3) uchwalanie budżetu izby i ustalanie wysokości składek rocznych na potrzeby izby;

4) (utracił moc);

5) rozpatrywanie i zatwierdzanie corocznych sprawozdań z działalności okręgowej rady adwokackiej;

6) zatwierdzanie – po wysłuchaniu wniosków komisji rewizyjnej – zamknięć rachunkowych i udzielanie okręgowej radzie adwokackiej absolutorium;

7) podejmowanie innych uchwał.

Izba adwokacka nie posiada innych kompetencji poza tymi, które zostały wyraźnie wymienione w ustawie Prawo o adwokaturze. Stąd należy wnosić, że organem, który podejmuje działania w imieniu izby adwokackiej jest właśnie okręgowa rada adwokacka, gdyż jest ona powołana do załatwiania wszystkich spraw adwokatury. Do tego typu spraw należą również sprawy związane z zawieraniem umów cywilnoprawnych zakresie szkolenia aplikantów. W tym zakresie to właśnie Okręgowa Rada Adwokacka jest płatnikiem składek. Z kolei Izba Adwokacka nie posiada uprawnień w zakresie zawierania umów cywilnoprawnych dotyczących szkolenia aplikantów, ani nie jest płatnikiem składem w powyższym zakresie. Pomimo więc, że okręgowa rada adwokacka nie jest osobą prawną ani organizacją społeczną i żaden przepis ustawy – Prawo o adwokaturze nie przyznał jej również samodzielnej zdolności sądowej (zob. postanowienie SA w Warszawie z 2.12.2003 r., I ACa 761/03, Wokanda 2005, nr 3, poz. 43), to na gruncie postępowania administracyjnego Okręgowa Rada Adwokacka jest stroną postepowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż jest płatnikiem składek na ubezpieczenie społeczne (zamawiającym usługę), a jej zdolność do bycia stroną postępowania administracyjnego wynika z prawa przedmiotowego – art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach.

W konsekwencji, z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.