Wyrok NSA z dnia 30 września 2025, sygn. II GSK 279/22

Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że faza postępowania wyjaśniającego w rozpoznawanej sprawie powinna obejmować ustalenie tego, czy skarżący w analizowanym przez organ okresie rzeczywiście prowadził działalność gospodarczą. Wpis do CEIDG stanowi niewątpliwie ułatwienie dowodowe w postaci domniemania faktycznego, które jednakże może podlegać obaleniu, jeżeli zgromadzony materiał dowodowy dostarczy wniosków sprzecznych z treścią tego wpisu. W tym kontekście WSA nie zgodził się z organem, że skarżący nie obalił domniemania wynikającego z wpisu do CEIDG. Skarżący podnosi bowiem w skardze, że w okresie, którego dotyczy decyzja, wprawdzie rozliczał się na druku PIT-36 (przeznaczonym - ogólnie rzecz ujmując - dla osób prowadzących działalność gospodarczą), niemniej wykazywał tylko dochody ze stosunku pracy. Te okoliczności wykazywał dowodami załączonymi do skargi albo dowodami, które - jego zdaniem - należy pozyskać z Urzędu Skarbowego.

WSA dostrzegł, że skarżący takich wniosków dowodowych nie zgłosił w postępowaniu administracyjnym, jednak w ocenie Sądu, nie można z tego powodu czynić mu zarzutu. WSA podkreślił, że zaskarżoną decyzję wydano w postępowaniu jednoinstancyjnym, wprowadzonym ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zapewnienia funkcjonowania ochrony zdrowia w związku z epidemią COVID-19 oraz po jej ustaniu. Skarżący nie mógł zatem - korzystając z gwarancyjnej i ochronnej funkcji dwuinstancyjnego postępowania - przedstawić w odwołaniu istotnych w sprawie argumentów i popierających je dowodów.

Tego stanowiska w ocenie WSA nie zmienia fakt poinformowania przez organ skarżącego o stanie sprawy, okolicznościach podlegających wykazaniu i dowodach, które powinny zostać przez niego przedstawione. Trudno bowiem wymagać aby skarżący, działający bez profesjonalnego pełnomocnika, na podstawie tylko informacji organu wynikającej z pisma z dnia 23 marca 2021 r., mógł przewidzieć i określić zakres spoczywającego na nim obowiązku dowodzenia. Tu miarodajne byłoby tylko bezpośrednie zetknięcie się z zebranym przez organ materiałem dowodowym. W tym zaś zakresie Sąd I instancji uwzględnił w sprawie fakt obowiązywania w przestrzeni publicznej obostrzeń, sukcesywnie wprowadzanych od dnia 14 marca 2020 r. w celu zwalczania i minimalizowania skutków epidemii COVID-19, w tym zalecanego ograniczenia przemieszczania się, co istotne z uwagi na fakt zamieszkiwania skarżącego (T.) poza miejscem siedziby organu (K.).

W tych okolicznościach faktycznych sprawy WSA uznał obowiązujący model postępowania administracyjnego - określony m.in. art. 109 ust. 5 ustawy o świadczeniach - za taki, który nie gwarantował skarżącemu skutecznej ochrony jego praw. Stanowisko skarżącego wraz powoływanymi przez niego dowodami powinno bowiem zostać poddane analizie w postępowaniu administracyjnym. Zarzucane przez skarżącego luki w materiale dowodowym uniemożliwiają prawidłową ocenę co do tego, czy organ prawidłowo zastosował w sprawie przepisy materialne.

Natomiast z uwagi na fakt, że sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń - na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. - oddalono wnioski dowodowe skarżącego.

Podsumowując WSA stwierdził, że na tym etapie rozpoznania sprawy przebieg zdarzeń wynikający z decyzji jest niepewny. Obowiązkiem organu w ponownym postępowaniu będzie przeprowadzenie oceny dowodów przedstawionych przez skarżącego w skardze, ale także - w razie potrzeby pozyskanie innych materiałów, niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego w sposób niebudzący zastrzeżeń.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes NFZ, zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi w tym zakresie, bowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a., lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie, w tym w szczególności organ:

- stał na straży praworządności podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,

- w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy,

- ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, że fakty istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zostały udowodnione,

a nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, jakoby w sprawie nie mogło być zastosowane domniemanie faktyczne wynikające z wpisu do CEIDG (poparte dodatkowo dowodem w postaci pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego), co miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy;

2) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię lub niezastosowanie i oparcie orzeczenia na własnych ustaleniach Sądu I instancji, tzn. dowodach i faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy i które nie zostały przeprowadzone na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. (Sąd I instancji oddalił wnioski dowodowe, a następnie czynił na ich podstawie własne ustalenia), co miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, chociaż decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami postępowania oraz jest zgodna z przepisami prawa materialnego, a więc skarga powinna była być oddalona w całości, co miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd II instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Na wstępie zaznaczyć należy, że skarga kasacyjna została skonstruowana w oparciu wyłącznie o podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. autor skargi kasacyjnej zarzucił jedynie naruszenie przepisów prawa procesowego.

Całkowicie niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w pkt 3) petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a.

Podkreślenia wymaga, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż regulują one sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sądy administracyjne. Są to przepisy ogólne (blankietowe) i ta ich właściwość sprawia, że na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut naruszenia tych regulacji nałożona została powinność powiązania ich z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy (por. wyroki NSA z dnia: 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 379/14; 28 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 229/13; 14 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 384/13; 24 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 563/11). Tego zaś wymogu skarga kasacyjna nie spełnia, co nie pozwala Sądowi II instancji na ich merytoryczne rozpoznanie.

Nieusprawiedliwione są również zarzuty naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię lub niezastosowanie i oparcie orzeczenia na własnych ustaleniach Sądu I instancji, tzn. dowodach i faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy i które nie zostały przeprowadzone na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Odnosząc się do tych zarzutów na wstępie należy podkreślić, że zostały one wadliwie skonstruowane, gdyż zarzucane przepisy należą do przepisów prawa procesowego, co oznacza, że zostały oparte na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a w konsekwencji nie można zarzucać ich naruszenia poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Bowiem zarzut taki można formułować w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w odniesieniu do naruszenia prawa materialnego, nie zaś prawa procesowego.

Natomiast przechodząc do merytorycznego rozpoznania tych zarzutów, należy stwierdzić, że są one niezasadne, bowiem Sąd I instancji ich nie naruszył.

Następnie wyjaśnić należy, że obowiązek z art. 133 § 1 p.p.s.a. sprowadza się do wydania wyroku po zamknięciu rozprawy i orzekania na podstawie akt sprawy, co oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Z tego wynika, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Przepis ten oznacza więc zakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów nie wynikających z akt sprawy oraz tym samym zakaz wykraczania przez sąd administracyjny poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji wyłącznie na podstawie akt sprawy, nie postąpił zatem wbrew zakazowi zawartemu w przepisie art. 133 § 1 p.p.s.a.

Sąd I instancji nie naruszył także art. 106 § 3 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji nie wydał orzeczenia opartego na własnych ustaleniach i prawidłowo stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń faktycznych, gdyż jest to obowiązkiem organów administracji. Należy bowiem mieć na uwadze, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy i zasadniczo nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy.

Zatem, Sąd I instancji prawidłowo oddalił wnioski dowodowe, o których przeprowadzenie wnioskował skarżący dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego w skardze do WSA. Skarżący nie przedstawił tych dowodów w postępowaniu administracyjnym, chociaż powinien był to uczynić, tym bardziej, że Prezes NFZ zwrócił się do skarżącego pismem z dnia 23 marca 2021 r. o stosowne udokumentowanie prowadzenia i osiągania bądź braku przychodów z ww. działalności poprzez złożenie ewidencji podatkowo-księgowej, stanowiącej podstawę rocznego rozliczenia podatkowego PIT z Urzędem Skarbowym lub w przypadku dokonania tego rozliczenia - potwierdzonej przez US deklaracji podatkowej PIT-36.

Załączone do skargi przez skarżącego dowody będą przedmiotem rozpatrzenia i oceny ze strony organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, co trafnie zaznaczył Sąd I instancji we wskazaniach co do dalszego prowadzenia postępowania przez organ.

Nieusprawiedliwione są także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., zawarte w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tych przepisów poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie, zebrał, rozpatrzył i ocenił cały materiał dowodowy. Kasator również podniósł, że nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że w sprawie nie mogło być zastosowane domniemanie faktyczne wynikające z wpisu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej.

Odnosząc się do tych zarzutów na wstępie należy wskazać, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji nie stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej nie rodzi domniemania faktycznego podjęcia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej. Natomiast Sąd I instancji prawidłowo przyjął - podzielając w tej kwestii stanowisko prezentowane w orzecznictwie przez sądy administracyjne, w tym NSA - że nie można nadawać bezwzględnego i decydującego znaczenia wpisowi do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej na okoliczność wykazania faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej.

NSA bowiem wielokrotnie podkreślał w orzecznictwie, że jakkolwiek wpis do ewidencji działalności gospodarczej może być traktowany jako okoliczność o istotnym znaczeniu, to jednak nie może być okolicznością decydującą o prowadzeniu przez daną osobę działalności gospodarczej (zob. np. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2053/12). Podobnie stanowisko zajął w orzecznictwie SN, który m.in. w wyroku z dnia 12 stycznia 2012 r. (sygn. akt I UK 203/11, Lex 1162649) stwierdził, że wpisy w rejestrze mają znaczenie dowodowe, jednak nie przesądzają o prowadzeniu działalności gospodarczej. Sąd Najwyższy zaznaczył, że kwestie związane z formalnym zarejestrowaniem, wyrejestrowaniem, czy zgłaszaniem przerw w tej działalności mają ewentualnie znaczenie w sferze dowodowej, nie przesądzają jednak same w sobie o podleganiu obowiązkowi ubezpieczenia społecznego (por. wyroki Sąd Najwyższego z dnia: 14 września 2007 r., III UK 35/07, LEX nr 483284; 19 marca 2007 r., III UK 133/06, OSNP 2008 nr 7-8, poz. 114; 15 marca 2007 r., I UK 300/06, LEX nr 338807; 27 czerwca 2006 r., I UK 340/05, LEX nr 376431; 30 listopada 2005 r., I UK 95/05, OSNP 2006 nr 19-20, poz. 311; 11 stycznia 2005 r., I UK 105/04, OSNP 2005 nr 13, poz. 198).

Podkreślenia wymaga, że jak stwierdził NSA w orzecznictwie, okoliczność, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej wprawdzie rodzi domniemanie faktyczne podjęcia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej, nie zwalnia to jednak organów administracji publicznej od zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego na okoliczność faktycznego prowadzenia tej działalności (wyroki NSA: z dnia 18 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1620/12; z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 262/13, CBOSA).

Skoro zatem skarżący wprawdzie dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, a nie jak powinien to uczynić w postępowaniu administracyjnym, przedłożył dowody w postaci zeznań podatkowych PIT-36 oraz zaświadczenia o zatrudnieniu na okoliczność nieprowadzenia przez niego pozarolniczej działalności gospodarczej w latach 2008-2020 - to obowiązkiem organu, czyli Prezesa NFZ jest rozpatrzenie i ocena tych dowodów przy ponownym rozpoznaniu sprawy administracyjnej.

Rzeczą organu administracji prowadzącego postępowanie w przedmiocie ustalenia obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu, a nie sądu administracyjnego, jest jednoznaczne ustalenie na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w jakim rzeczywiście okresie skarżący, co do którego ustala się istnienie bądź nieistnienie przedmiotowego obowiązku, wykonywał zgłaszaną działalność gospodarczą.

Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.