V
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.
Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach zakreślonych zarzutami kasacyjnymi, NSA stwierdził, że nie ma ona uzasadnionych podstaw.
Problem prawny objęty zarzutami skargi kasacyjnej w zbliżonym stanie faktycznym był już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. w wyrokach z: 20 listopada 2024 r., sygn. akt II GSK 1077/21 i II GSK 1078/24; 24 września 2024 r., sygn. akt II GSK 957/24, II GSK 838/24, II GSK 840/21, II GSK 841/24; II GSK 927/24, II GSK 928/24; 17 września 2024 r., sygn. akt II GSK 720/24, II GSK 721/24, II GSK 722/24, II GSK 725/24; 5 grudnia 2024 r. sygn. akt II GSK 1459/24; 10 grudnia 2024 r. sygn. akt II GSK 1305/24, II GSK 1306/24.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zasadnicze argumenty wyrażone w uzasadnieniach przywołanych wyroków uznając, że są one aktualne również w kontrolowanej sprawie.
Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, stwierdził, że postanowienie to jest zgodne z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, iż podnoszone przez stronę zarzuty odnośnie do prowadzonego postępowania egzekucyjnego dotyczącego uchylania się od obowiązku szczepień ochronnych dziecka nie są zasadne.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania.
Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa – oparty na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – zarzut sformułowany w punkcie 2 lit. d) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.). Podkreślenia wymaga, że poza samym sformułowaniem zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności wskutek nierozpoznania przez organ drugiej instancji zarzutów strony skarżącej, autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wskazał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na uchybienia, które pozwalałyby na uwzględnienie tego zarzutu. Zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. nie został zatem dostatecznie sprecyzowany.
Art. 15 k.p.a. przewiduje zasadę dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Do uznania, że powyższa zasada została naruszona, konieczne jest wykazanie, że rozstrzygnięcie organu drugiej instancji nie było działaniem merytorycznym. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wymaga bowiem, aby organ odwoławczy nie ograniczył się wyłącznie do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji, lecz aby rozstrzygnięcie organu odwoławczego zapadło w wyniku przeprowadzenia postępowania merytorycznego w taki sposób, aby po raz kolejny (drugi) oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a więc jest działaniem merytorycznym. Zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. mógłby zatem zasługiwać na uwzględnienie np. w sytuacji, gdyby organ odwoławczy pominął istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawne, nie orzekł o całości rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji/postanowieniu, bądź też nie uwzględnił zmian w stanie prawnym i faktycznym, jakie zaszły w okresie od wydania decyzji/postanowienia pierwszej instancji.
W skardze kasacyjnej nie wykazano, by któryś z tych przypadków wystąpił w niniejszej sprawie. Zaskarżone postanowienie Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach spełnia wszystkie przesłanki uzasadniające uznanie go za rozstrzygnięcie w pełni merytoryczne, wydane po dwukrotnym przeprowadzeniu postępowania. Organ odwoławczy w sposób wystarczająco wyraźny i precyzyjny odniósł się do wszystkich zasadniczych twierdzeń strony. Ocena zaskarżonego postanowienia nie pozostawia więc wątpliwości, że rozstrzygnięto sprawę w jej całokształcie.
W świetle zatem ogólnie sformułowanego zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 15 k.p.a., którego w zasadzie nie uzasadniono, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak jest podstaw aby uznać, iż w postępowaniu przed organem odwoławczym doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności.
Za chybiony należało również uznać zarzut naruszenia art. 33 § 2 w związku z art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. poprzez brak wezwania strony skarżącej do poprawnego wskazania zarzutów egzekucyjnych. Sposób sformułowania tego zarzutu i jego uzasadnienie wskazują na to, że strona skarżąca w istocie zmierza do uznania złożonych przez siebie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za wadliwie sformułowane, niejasne, nieprecyzyjne, co wymagało – jej zdaniem – wezwania do poprawnego wskazania zarzutów.
Po pierwsze wskazać należy, że procedura wyjaśnienia wątpliwości co do stanowiska strony skarżącej wyrażonego w zarzutach miałaby uzasadnienie wyłącznie wówczas, gdyby z przedłożonego pisma procesowego nie można było w sposób dostatecznie precyzyjny wywieść sensu żądania i jego podstawy prawnej. Poza tym procedura wyjaśnienia wątpliwości byłaby uzasadniona, gdyby twierdzenia strony były w sposób oczywisty niejasne. Takie sytuacje w rozpoznawanej sprawie nie miały jednak miejsca.
Po drugie, bez znaczenia w sprawie pozostaje powoływana przez skarżącego konieczność wezwania go do sprecyzowania (poprawienia) zarzutów. Jakkolwiek strona słusznie wskazuje, że katalog zarzutów jest katalogiem zamkniętym, tym niemniej nie dostrzega, że złożyła zarzuty, które mogły być odczytane przez organ jako dotyczące określenia obowiązku niezgodnie z art. 17 ust. 2 u.z.z.z.ch., czy też wskazała na wygaśnięcie obowiązku lub brak jego wymagalności wynikający z braku możliwości określenia terminów szczepień na podstawie art. 17 ust. 11 u.z.z.z.ch. w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Strona nie dostrzega jednak różnicy pomiędzy niezasadnością jasno sformułowanego zarzutu (nawet oczywiście błędnego), a niejasnością zarzutu, wymagającego doprecyzowania w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a przez to nienadającego się na danym etapie do rozpoznania. Czym innym jest bowiem zarzut niejasny, a czym innym niezasadny (nawet w sposób oczywisty). Z tym drugim mamy do czynienia także wtedy, gdy strona wskazuje jako zarzut stan, który w ogóle nie mieści się w żadnej z podstaw prawnych wskazanych w art. 33 § 2 u.p.e.a.
Podkreślenia również wymaga, że strona skarżąca kasacyjnie, podnosząc zarzut naruszenia art. 33 § 2 w zw. z art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a., nie odwołuje się do żadnego normatywnego źródła mającego stanowić podstawę rekonstrukcji obowiązku, który miałby zostać naruszony przez wierzyciela – a co za tym idzie także przez Sąd pierwszej instancji poprzez niezasadne pominięcie, czy też niedostrzeżenie istnienia tego obowiązku. W skardze kasacyjnej w ogóle nie pojawia się zarzut naruszenia art. 64 k.p.a. Strona skarżąca nie wyjaśnia także, z jakich powodów i dlaczego podniesienie przez nią zarzutów należałoby traktować jako brak formalny podania, który winien podlegać wezwaniu do poprawnego wskazania zarzutów.
Niezależnie od powyższej oceny, związanej z istotą sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, zauważyć należy, że w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym, obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna powinna zatem zawierać argumentację, w której wykazany będzie wpływ tego naruszenia na treść orzeczenia. Poza tym autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że wpływ ten mógł być istotny dla zaskarżonego rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji. Wykazanie wpływu na wynik sprawy powinno sprowadzać się do wykazania związku przyczynowego między naruszeniem prawa a wynikiem sprawy, tj. do wskazania stosowną argumentacją, że gdyby nie doszło w sprawie do zarzucanego naruszenia, to mogłoby zapaść w sprawie inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną, że naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia (np. wyroki NSA z: 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2103/12, 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1933/12). Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie udziela odpowiedzi na pytanie, jaki miałby być wpływ zarzucanych naruszeń procesowych na wynik sprawy. Przywołanie w petitum skargi kasacyjnej – jako naruszonych – przepisów postępowania nie może być uznane za skuteczne, jeżeli strona skarżąca nie wyjaśniła, na czym miałby polegać wpływ naruszenia tych przepisów na wynik sprawy. Jeżeli tak, to w świetle obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zasady dyspozycyjności (zob. np. wyroki NSA z: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18) oraz konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z: 9 czerwca 2021 r., sygn. akt III FSK 3619/21; 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014, sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13) omawiane zarzuty nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą.
Mając powyższe na uwadze, nie ma zatem podstaw, aby zasadnie podważać zgodność z prawem zaskarżonego wyroku z powodu naruszenia przez WSA przepisów art. 15 k.p.a. oraz art. 33 § 2 w zw. z art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest również zasadny sformułowany w punkcie 2 lit. c) petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) u.p.e.a. oraz zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 17 ust. 2, ust. 4 i ust. 5 u.z.z.z.ch. (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) w zakresie twierdzeń o braku wymagalności obowiązku poddania małoletniej szczepieniom ochronnym z uwagi na brak ustalenia indywidualnego kalendarza szczepień, niewykluczenia przeciwwskazań do obowiązkowych szczepień ochronnych oraz niewystawienia zaświadczenia o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym.
Zarzuty te nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który wskazał, że ze szczegółowych rozwiązań prawnych przyjętych na gruncie art. 5 i art. 17 u.z.z.z.ch. wynika bezpośrednio wykonalny obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym, co w zakresie odnoszącym się do cech tego obowiązku dotyczy zarówno podmiotu, na którym obowiązek ten ciąży, zakresu tego obowiązku oraz okoliczności, w których dochodzi do jego aktualizacji. Stwierdzić należy, że jedynie w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 2 u.z.z.z.ch. następuje określenie, czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie.
Podzielając w tym względzie wyjaśnienia organów, słusznie zaakceptowane przez WSA, należy podkreślić, że przeprowadzenie lekarskich badań kwalifikacyjnych przed wykonaniem obowiązkowego szczepienia ma za zadanie ustalenie, czy zainteresowany może zostać poddany szczepieniu, a dokładniej wykluczyć przeciwwskazania do wykonania tego szczepienia (art. 17 ust. 2 u.z.z.z.ch.). Szczepienie może być wykonane w ciągu 24 godzin od daty i godziny wskazanej w zaświadczeniu o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym (art. 17 ust. 3 w zw. z ust. 4 u.z.z.z.ch.).
Ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych nie przewiduje prawa pacjenta (tu rodzica małoletniego dziecka) do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne. Wręcz przeciwnie, statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym, gdy brak jest przeciwwskazań (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 2, art. 17 ust. 1 u.z.z.z.ch.). Do tego, zgodnie z art. 17 ust. 9 u.z.z.z.ch., obowiązkiem lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną jest powiadomienie osoby obowiązanej do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub osoby sprawującej prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną albo opiekuna faktycznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, o obowiązku poddania się tym szczepieniom, a także poinformowanie o szczepieniach zalecanych. Poddanie się osoby obowiązanej lub osoby będącej pod opieką szczepieniu ochronnemu jest działaniem w interesie ogółu. Jedynie w sytuacji wskazań lekarskich, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 u.z.z.z.ch).
To więc na rodzicu małoletniego dziecka (opiekunie prawnym) spoczywa prawny obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych w celu potwierdzenia bądź wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego, wynikający wprost z ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (art. 10 ust. 1 i ust. 10 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 2 u.z.z.z.ch.; wyrok NSA z 4 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 2216/23).
Małoletnia córka strony skarżącej nie została zaszczepiona przeciwko: gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, odrze, śwince, różyczce, błonicy, tężcowi, krztuścowi, haemophilus influenzae typu B, poliomyeltis, streptococcus pneumonia, chociaż osiągnęła wiek zobowiązujący do przyjęcia odpowiednich szczepionek i upłynęły już terminy podania poszczególnych dawek szczepionki. Akta administracyjne sprawy oraz dokumenty załączone do skargi nie zawierają żadnego zaświadczenia lekarskiego, uznanego prawem i wydanego przez uprawnionego lekarza dokonującego kwalifikacji, o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych, które świadczyłyby o braku wymagalności objętego tytułem wykonawczym obowiązku. Trafne jest stanowisko WSA, że istnienia przeciwwskazań do szczepień ochronnych nie potwierdzają złożone przez stronę skarżącą dokumenty. W karcie wizyty 12 października 2023 r. lekarz wskazał, że rodzice nie zgadzają się na szczepienia. Ponadto z zaświadczenia lekarskiego z 26 lipca 2021 r., wystawionego w [...], wynikało, że mimo braku stwierdzenia u dziecka objawów infekcji, matka odmówiła zgody na szczepienie BCG. Co istotne, z zaświadczenia z 1 sierpnia 2023 r. wystawionego na prośbę matki po wizycie lekarskiej z 5 czerwca 2023 r., wynikło także jednoznacznie, że lekarz nie stwierdził przeciwskazania do przeprowadzenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, dającego podstawę do długotrwałego odroczenia wykonania szczepienia.
Zasadne zatem było stanowisko WSA, aprobujące opinię organów, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonego postanowienia strona skarżąca nie przedstawiła żadnej dokumentacji medycznej ani zaświadczenia lekarskiego, które wskazywałoby na konieczność długotrwałego odroczenia wykonania obowiązku szczepień ochronnych dziecka, a szczepienia nie wykonano z innych przyczyn niż wyżej opisana.
W okolicznościach sprawy brak wydania zaświadczenia, o którym jest mowa w art. 17 ust. 4 u.z.z.z.ch., nie mógł zatem stanowić uzasadnionej podstawy podważania wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego – a co za tym podstawę podważania wymagalności tego obowiązku. W orzecznictwie przyjmuje się, że niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu (por. wyroki NSA z 21 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3322/17 i II OSK 43/18, z 18 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 459/19).
W tej sytuacji niezasadny okazał się także zarzut naruszenia prawa materialnego, zgłoszony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut błędnego zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 17 ust. 2, 4, 5 u.z.z.ch., a także zarzut naruszenia art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) u.p.e.a.
Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 33 § 2 pkt 4 poprzez brak uprzedniego doręczenia upomnienia, o którym mowa w art. 15 ust. 1 w zw. z art. 15 § 3 e u.p.e.a. w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 4 grudnia 2020 r. w sprawie danych zawartych w upomnieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że postępowaniu wywołanym wniesieniem zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym przedmiotem rozpoznania jest wyłącznie treść zarzutów, przy czym zobowiązany może wnieść zarzuty tylko z przyczyn (podstaw) enumeratywnie wyszczególnionych w art. 33 § 2 u.p.e.a. W § 2 pkt 4 tego przepisu ustawodawca wymienił następującą podstawę zarzutu – "brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane". Podstawa ta nie została jednak sformułowana w zarzutach zgłoszonych przez stronę skarżącą. Strona skarżąca zakreśliła granice żądania, zaś organy nie były uprawnione ani zobowiązane do badania innych kwestii niż podniesione w zarzutach. W tych okolicznościach nie stanowi uchybienia niebadanie tej kwestii przez wierzyciela oraz organ egzekucyjny. Po upływie terminu do wniesienia zarzutów, nie można już uzupełniać zarzutów zgłoszonych w terminie, powołując nowe ich podstawy. Ani organ odwoławczy, ani sąd administracyjny nie są uprawnione do rozpatrywania zarzutów zgłoszonych po raz pierwszy w zażaleniu, skardze czy skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z 25 marca 2021 r., sygn. akt III FSK 2889/21, a także: P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2006, s. 139). Pogląd ten w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie.
Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. o oddaleniu skargi kasacyjnej.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Zasądzona kwota 360 zł stanowi zwrot kosztów pełnomocnika organu, który nie występował przed WSA, z tytułu sporządzenia i wniesienia w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną.