Wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2026, sygn. II GSK 440/23

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia. W skardze kasacyjnej, Prezes NFZ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

1. przepisu prawa materialnego w postaci art. 66 ust. 1 pkt 35a u.ś.o. w brzmieniu nadanym od 1 stycznia 2022 r. przez art. 15 pkt 1 noweli poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie miał zastosowania do prokurentów, skoro prokurent również jest osobą powołaną do pełnienia funkcji na podstawie aktu powołania, a także

2. przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a.,

a także art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267, zwanej dalej p.u.s.a.) poprzez oddalenie skargi, pomimo tego, że zaprezentowana przez Prezesa NFZ wykładnia art. 66 ust. 1 pkt 35a u.ś.o. była prawidłowa, bowiem udzielenie prokury (która jest pełnomocnictwem szczególnym) wymaga dokonania czynności prawnej i jest aktem powołania prokurenta, co powinno Sąd I instancji prowadzić do konkluzji, że prokurent jest osobą podlegającą obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.

Prezes NFZ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego w postaci art. 66 ust. 1 pkt 35a u.ś.o. w brzmieniu nadanym od 1 stycznia 2022 r. przez art. 15 pkt 1 noweli, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie miał zastosowania do prokurentów, skoro prokurent również jest osobą powołaną do pełnienia funkcji na podstawie aktu powołania. Zgodnie z brzmieniem art. 66 ust. 1 pkt 35a u.ś.o., miarodajnym dla wyniku badanej sprawy, a więc nadanym z dniem 1 stycznia 2022 r. przez art. 15 pkt 1 noweli, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegały "osoby powołane do pełnienia funkcji na mocy aktu powołania, które z tego tytułu pobierały wynagrodzenie". Spór sprowadza się do ustalenia, czy prokurent pobierający

z tytułu swoich obowiązków w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością wynagrodzenie (zgodnie z zawartym w podaniu opisie zdarzenia przyszłego w rozumieniu art. 34 ust. 3 u.p.p.) jest osobą powołaną do pełnienia funkcji na mocy aktu powołania. Kluczowe dla badanej sprawy znaczenie ma wersja, jaką art. 66 ust. 1 pkt 35a u.ś.o. nadano na mocy art. 10 pkt 4 noweli 2. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym od 1 lipca 2022 r. (na mocy art. 40 zd. wstępne noweli 2), obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby powołane do pełnienia funkcji na mocy aktu powołania

o r a z p r o k u r e n c i, które z tego tytułu pobierają wynagrodzenie podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym niezależnie od kwalifikacji źródła przychodu

w rozumieniu u.p.d., z wyłączeniem osób uzyskujących przychody, o których mowa

w art. 13 pkt 5 lub 6 u.p.d., których roczne wynagrodzenie z tego tytułu nie przekracza kwoty 6 000 zł. Wypowiedź ustawodawcy jest jednoznaczna; wyraz "oraz" oznacza, że prokurenci nie wchodzili do ustawowego (zachowanego w niezmienionej postaci) katalogu obejmującego "osoby powołane do pełnienia funkcji na mocy aktu powołania". Gdyby pierwotnie wprowadzona kategoria "osoby powołane do pełnienia funkcji na mocy aktu powołania" obejmowała prokurentów, i wolą ustawodawcy było jedynie uściślenie (usunięcie niejasności) przepisu, zamiast wyrażenia "oraz prokurenci" wprowadzonoby wyrażenie "w tym prokurenci". Wolą ustawodawcy zmieniającego stan prawny istniejący pomiędzy wersjami art. 66 ust. 1 pkt 35a u.ś.o. w brzmieniu nadanym odpowiednio na mocy art. 15 pkt 1 noweli i następnie art. 10 pkt 4 noweli 2, było dodanie do katalogu podmiotów objętych art. 66 ust. 1 pkt 35a u.ś.o. nowej kategorii osób podlegających obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego – prokurentów, co uczyniono dopiero z dniem 1 lipca 2022 r., a więc w stanie prawnym nie mającym zastosowania w badanej sprawie, skoro decyzję w sprawie interpretacji indywidualnej Prezes NFZ wydał 9 maja 2022 r.,

a podanie o interpretację złożono 1 marca 2022 r. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że dopiero art. 10 pkt 4 noweli 2 spowodował, że do katalogu podmiotów objętych obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym dodano nową kategorię w postaci prokurentów; pod rządami art. 66 ust. 1 pkt 35a u.ś.o. w brzmieniu nadanym od 1 stycznia 2022 r. przez art. 15 pkt 1 noweli, nie można było traktować prokurenta jako osobę "pełniącą funkcję" w spółce handlowej. Osoba taka bowiem wyłącznie wykonuje czynności określone przez art. 1091 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, Dz.U. z 2025 r., poz. 1071 (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 674/23, CBOSA). Podjęcie uchwały o ustanowieniu prokury nie jest aktem powołania. Sam termin "powołanie", który ustawodawca stosuje zamiennie względem "ustanowienia prokurenta" (np. w art. 208 § 6 i 9 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych, Dz.U. z 2024 r., poz. 18) nie oznacza, że taka czynność prawna jest aktem powołania

w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 35a u.ś.o. (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 9 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 58/23 oraz z dnia 9 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 153/23, CBOSA). Użyty w art. 66 ust. 1 pkt 35a u.ś.p. zwrot "... na podstawie powołania" występujący w powiązaniu z wymogiem pełnienia "funkcji" wskazuje jednoznacznie na akt powołania, który zarówno przepisy prawa administracyjnego, jak

i przepisy prawa pracy kwantyfikują jako podstawę zatrudnienia lub powierzenia funkcji kierowniczej w podmiocie. Nie chodzi więc o prywatne oświadczenie woli spółki

i powołanie osoby do dopełniania dowolnych czynności, ale do wykonywania zadań właściwych piastunom stanowisk i funkcji odpowiedzialnych za kierowanie podmiotem,

tj. stanowisk i funkcji o walorze ustrojowym lub pracowniczym. Choć ustawodawca nie jest konsekwentny w formułowaniu wyraźnych motywów wprowadzenia zmiany na mocy art. 10 pkt 4 noweli 2, to jednak również z uzasadnienia projektu ustawy można wykonkludować, że wolą ustawodawcy było objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym

"t a k ż e prokurentów", których dotychczasowy status na tle art. 66 ust. 1 pkt 35a u.ś.o. mógł być niejasny (druk sejmowy nr 2186).

Nie mógł być uwzględniony zarzut skargi kasacyjnej obejmujący przepisy postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Po pierwsze, regulacja art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. przynależy do unormowań ustrojowych (reguluje funkcję sądów administracyjnych), a zgodnie z art. 174 p.p.s.a. podstawy kasacyjne mogą opierać się tylko na przepisach prawa materialnego lub przepisach postępowania. Zresztą w żadnym z motywów skargi kasacyjnej nie podjęto próby wykazania, aby Sąd I instancji nie wywiązał się z obowiązku skontrolowania zaskarżonej decyzji (i tym samym wykonania sądowej kontroli administracji w rozumieniu art. 1 § 1 p.u.s.a.), ani też aby Sąd I instancji wykroczył poza granicę kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.u.s.a.). Po drugie, przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. należą do regulacji kierunkowych (wektorowych); wskazują jak winno prezentować się rozstrzygnięcie wyroku, jeżeli sąd wykryje (art. 145 p.p.s.a.) lub nie wykryje (art. 151 p.p.s.a.) naruszenia prawa o określonej wadze. Skoro wyłączny zarzut odnoszący się do podstawy decyzji (zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 35a u.ś.o.) okazał się nieskuteczny, tym samym nie można było Sądowi I instancji zarzucić, iż wadliwie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylając zaskarżoną decyzję

z przyczyny naruszenia prawa materialnego w stopniu – jak to wcześniej wykazano – mającym wpływ na wynik sprawy.

W wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2

w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2026 r., poz. 215).