Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Kierując się powyższymi wytycznymi, rozpatrywaną skargę kasacyjną należało oddalić, gdyż została ona oparta na nieuzasadnionych zarzutach. Stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja Rzecznika Praw Pacjenta jest zgodna z prawem.
W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, oraz zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Przedmiot tych zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostają jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół błędnej wykładni art. 61 ust. 1 i 2, art. 69 oraz art. 70 u.p.p., co zdaniem skarżącej kasacyjnie doprowadziło do błędnego uznania decyzji Rzecznika za zgodną z prawem oraz nieuzasadnionego oddalenia skargi spółki przez Sąd I instancji. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane zostały kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy.
W odniesieniu do zarzutu błędnej wykładni art. 61 ust. 1 i 2 u.p.p. polegającej, zdaniem skarżącej, na pominięciu, że "Rzecznik ma prawo żądać przedstawienia dokumentów oraz wszelkich informacji, ale dotyczących okoliczności stosowania praktyk, co do których istnieje uzasadnione podejrzenie, iż mają charakter praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów, a nie wszelkich podejmowanych przez siebie czynnościach", należy wskazać, iż w rozpatrywanej sprawie bezsprzecznie wystąpiło uzasadnione podejrzenie, iż skarżąca stosuje praktyki naruszające zbiorowe prawa pacjentów. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.p. natomiast posługuje się zwrotem "wszelkich informacji", co oznacza w istocie, iż Rzecznik mógł żądać od skarżącej wszystkich informacji dotyczących okoliczności stosowania powyższych praktyk. W doktrynie podkreśla się w tym zakresie że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.p., Rzecznik Praw Pacjentów ma prawo żądać przedstawienia dokumentów oraz wszelkich informacji, o ile dotyczą one okoliczności stosowania praktyk będących przedmiotem postępowania. Ocena, czy żądanie określonych informacji lub dokumentów jest zasadne, nie należy do adresata żądania, gdyż żądanie to jest dla niego wiążące. Oznacza to, że adresat żądania nie może odmówić udzielenia żądanej informacji, gdy uważa, że nie jest ona konieczna dla postępowania. [L. Bosek, Komentarz do art. 69, w: L. Bosek (red.), Ustawa o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2025].
Jak wskazuje Rzecznik w kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji oraz w odpowiedzi na skargę kasacyjną, podstawą do wszczęcia postępowania były informacje zawarte na stronie internetowej skarżącej dotyczące stosowania wlewów dożylnych różnego rodzaju substancji farmakologicznych, a także leczenia objawowo w domu zakażenia koronawirusem COVID-19. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca oferowała wlewy dożylne m.in z witaminy C w leczeniu chorób nowotworowych, boreliozy, zakażeń wirusowych i bakteryjnych, kroplówki witaminowe z mieszaniny witamin i minerałów w celach regeneracji organizmu lub wspomagających leczenie. Po wystąpieniu epidemii COVID-19 skarżąca oferowała także leczenie tego wirusa m.in. za pomocą chlorochininy oraz "metod autorskich".
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że jednym z podstawowych praw pacjenta jest określone w art. 6 ust. 1 u.p.p. - prawo do świadczeń zdrowotnych odpowiadających wymaganiom aktualnej wiedzy medycznej. Udzielanie pacjentowi świadczeń zdrowotnych z wykorzystaniem wskazań aktualnej wiedzy medycznej jest jednym z kluczowych wymogów wykonywania poszczególnych zawodów medycznych tj. lekarz, pielęgniarka, farmaceuta, ratownik medyczny. Uwzględniając oferowane przez skarżącą zabiegi wykonywania wlewów dożylnych, należy podkreślić, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa pełne uprawnienia do wykonywania iniekcji dożylnych posiadają lekarze i lekarze dentyści, zaś pielęgniarki są uprawnione do ich wykonywania na podstawie pisemnego zlecenia lekarskiego. W świetle rozporządzenia Ministra Zdrowia z 27 listopada 2019 r. w sprawie zakresu zadań lekarza podstawowej opieki zdrowotnej, pielęgniarki podstawowej opieki zdrowotnej i położnej podstawowej opieki zdrowotnej (Dz.U. poz. 2335) podawanie leków różnymi drogami i technikami zleconymi przez lekarza, w tym wykonywanie iniekcji domięśniowych, dożylnych, podskórnych, śródskórnych oraz wykonywanie wlewów dożylnych należy do zadań pielęgniarki w zakresie świadczeń leczniczych. Przepis art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2024 r., poz. 924) stanowi natomiast, że "osoby inne niż udzielające świadczeń zdrowotnych podejmujące czynności, w trakcie wykonywania których dochodzi do naruszenia ciągłości tkanek ludzkich, są obowiązane do wdrożenia i stosowania procedur zapewniających ochronę przed zakażeniami oraz chorobami zakaźnymi". Przepis powyższy wskazuje jednoznacznie, iż uprawnionymi do naruszenia ciągłości tkanek są jedynie osoby posiadające określone uprawnienia, które nabywane są w toku kształcenia zawodów medycznych. Legalne podawanie kroplówki (w tym wlewów witaminowych) wymaga więc zatrudnienia wykwalifikowanego personelu medycznego.
Uwzględniając powyższe wymogi prawne, niewątpliwie w rozpatrywanej sprawie Rzecznik, po powzięciu informacji, iż skarżąca oferuje wykonywanie wlewów dożylnych, posiadał uzasadnioną podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów, aby w ramach tego postępowania, działając na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 u.p.p. żądać od skarżącej przedstawienia dokumentów oraz wszelkich informacji dotyczących okoliczności stosowania powyższych praktyk, gdyż istniało uzasadnione podejrzenie, iż mają one charakter praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów. Z akt sprawy wynika, że w celu weryfikacji spełnienia przez skarżącą wykonywania oferowanych świadczeń zdrowotnych zgodnie z aktualną wiedzą medyczną i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa Rzecznik pięciokrotnie występował do spółki o podanie informacji na temat m.in. liczby lekarzy zatrudnionych w podmiocie leczniczym, grafiku pracy lekarzy, przekazanie kopii pełnej dokumentacji medycznej wszystkich pacjentów, którym zaordynowano ww. produkty lecznicze. W wezwaniach Rzecznika znajdowała się informacja o możliwości nałożenia kary pieniężnej w przypadku braku udzielenia odpowiedzi, zgodnie z art. 69 u.p.p. Skarżąca nie przekazała żądanej dokumentacji, a udzielone odpowiedzi i nadesłane Rzecznikowi kopie dokumentów nie wypełniały tego obowiązku, gdyż nie umożliwiały dokonania wiarygodnej weryfikacji podejrzenia stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów.
Biorąc pod uwagę powyższe, zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 i 2 u.p.p. należało uznać za bezpodstawny.
Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 69 u.p.p., polegający, zdaniem skarżącej, na uznaniu, że "przekazanie informacji niezgodnej z oczekiwaniami Rzecznika jest nieprzekazaniem informacji obligującym Rzecznika do nałożenia kary pieniężnej". Przywołany przepis art. 69 u.p.p. stanowi, że "w przypadku nieprzekazania na żądanie Rzecznika dokumentów oraz informacji, o których mowa w art. 61 lub art. 67z ust. 1 pkt 2, Rzecznik nakłada, w drodze decyzji, na podmiot, do którego skierowano żądanie, karę pieniężną do wysokości 50 000 złotych." Jak wskazuje się w orzecznictwie NSA, przepis ten wyznacza hipotetyczny stan faktyczny, którego konsekwencją prawną jest nałożenie kary pieniężnej na podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych (zob. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 723/18). Wyznaczany hipotetyczny stan faktyczny pozostaje w związku z regulacją art. 61 u.p.p. i aby zaistniał, powinny wystąpić następujące elementy (przesłanki):
1. prowadzenie postępowania w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów,
2. w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjenta, konieczne jest przedstawienie przez podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych dokumentów oraz wszelkich informacji dotyczących okoliczności stosowania praktyk,
3. skierowanie przez Rzecznika Praw Pacjentów żądania do podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, którego realizacja jest określona terminem (w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania żądania).
W rozpatrywanej sprawie wystąpiły wszystkie elementy hipotetycznego stanu faktycznego wyznaczonego w art. 69 u.p.p., gdyż: 1) postępowanie prowadzone było w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów, 2) dla ustalenia stosowania tych praktyk skarżąca była zobowiązana do przedstawienia Rzecznikowi informacji i dokumentacji, 3) Rzecznik kierował do skarżącej, jako podmiotu udzielającego świadczenia zdrowotne żądania przedstawienia informacji i dokumentacji wskazując ustawowy termin do ich przekazania. Ponadto, uwzględniając fakt, iż podstawowym celem prowadzonego przez Rzecznika postępowania jest bezpieczeństwo pacjentów, wywodzące się z konstytucyjnego prawa do ochrony zdrowia (art. 68 Konstytucji RP), nie można ocenić pozytywnie sformułowanego przez skarżącą w omawianym zarzucie założenia, iż "przekazanie informacji niezgodnej z oczekiwaniami Rzecznika jest nieprzekazaniem informacji". Naczelny Sąd Administracyjny ponownie wskazuje, iż wykonując ustawowe obowiązki i uprawnienia Rzecznik Praw Pacjenta nie określa zakresu żądanych informacji i dokumentacji zgodnie z własnymi, dowolnymi wytycznymi ("oczekiwaniami"), lecz zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, regulującymi poszczególne praktyki medyczne i świadczenia zdrowotne, którymi w rozpatrywanym przypadku były m.in. oferowane przez skarżącą zabiegi wlewów dożylnych oraz leczenie objawowo w domu zakażenia koronawirusem COVID-19 za pomocą chlorochininy. Żądanie Rzecznika Praw Pacjenta może obejmować wiele informacji lub dokumentów. Nieprzedstawienie któregokolwiek z nich może stanowić podstawę nałożenia kary pieniężnej z art. 69 u.p.p. Częściowe wykonanie żądania powinno natomiast zostać przez organ uwzględnione przy ustalaniu wysokości kary, co nastąpiło w rozpatrywanej sprawie. [por.: L. Bosek, Komentarz do art. 69, w: L. Bosek (red.), Ustawa o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2025].
W odniesieniu natomiast do przywoływanego przez skarżącą stanowiska, iż "nieudzielenie informacji nie może być równoznaczne z udzieleniem ich w sposób Rzecznika niesatysfakcjonujący", należy zauważyć, iż w rozpatrywanej sprawie Rzecznik wielokrotnie kierował do skarżącej pisma, w których w sposób precyzyjny i jednoznaczny formułował zapytania i określał rodzaj dokumentacji, które należało Rzecznikowi przekazać (m.in. kopię pełnej dokumentacji medycznej pięciu pacjentów spółki, wobec których stosowano terapię w postaci wlewów dożylnych, liczbę lekarzy zatrudnionych w spółce, grafik pracy lekarzy). Podstawą nałożenia kary pieniężnej z tytułu nieudzielenia informacji z art. 61 ust. 1 u.p.p. jest bowiem skonkretyzowanie obowiązków adresata żądania w sposób jednoznacznie określający, jak powinien się zachować, aby należycie wykonać żądanie. Żądanie to powinno zatem precyzyjnie wskazywać, jakie dokumenty lub jakie informacje należy przekazać Rzecznikowi, co w rozpatrywanej sprawie zostało spełnione, jednakże spółka owych dokumentów i informacji Rzecznikowi nie przekazała.
Nie jest także zasadny sformułowany w rozpatrywanej skardze kasacyjnej trzeci zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 70 u.p.p. polegającej, zdaniem skarżącej, na przyjęciu, że "przy ustalaniu wysokości kar usprawiedliwione jest uwzględnienie okoliczności, czy strona poddawała pod wątpliwość uprawnienie Rzecznika do żądania określonych informacji i celowość przekazywanych informacji." Zdaniem skarżącej, wymierzona jej kara "jest rażąco wysoka, bliska górnej granicy maksymalnego wymiaru", co wynika przede wszystkim, z faktu, że "weszła w dyskurs z Rzecznikiem", a ponadto nie jest wiadome na jakich zasadach oparto podstawy wymiaru kary.
Zgodnie z art. 70 u.p.p. "przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 68 i 69 u.p.p., należy uwzględnić w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów ustawy." Przepis ten stanowiąc o wartościach, które przesądzają o ustaleniu wysokości kary nie zamyka ich wyliczenia, oznacza to, że w tym zakresie mają zastosowanie wartości wynikające z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyznaczających reguły wykładni norm materialnego prawa administracyjnego. Takie reguły wykładni wyznacza art. 7 in fine k.p.a., który stanowi o uwzględnieniu dwóch wartości: interesu społecznego i słusznego interesu indywidualnego, przy czym nie przyjmuje się prymatu interesu społecznego, a wyważenie słusznego interesu w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 2864/17).
Z wartości, do których odsyła art. 70 u.p.p. wynika reguła miarkowania przy ustaleniu wysokości kary pieniężnej. Ustalając wysokości kary, Rzecznik orzeka w ramach tzw. uznania administracyjnego, ograniczonego przez ustawodawcę kwotą maksymalną 50 000 zł oraz przy uwzględnieniu przesłanek określonych w art. 70 u.p.p. Zatem przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 68 i 69 u.p.p., Rzecznik powinien uwzględnić w szczególności okres, stopień, inne okoliczności naruszenia ustawy, a także ich uprzednie nieposzanowanie. Przepis ten wyznacza niedookreślone dyrektywy wymiaru kary, zwłaszcza poprzez użycie określenia "okoliczności naruszenia przepisów ustawy". Dyrektywy wymiaru kary zawarte w art. 70 u.p.p. nawiązują do wytycznych Trybunału Konstytucyjnego, który wskazał, że administracyjne kary pieniężne powinny być wymierzane w oparciu o zasadę proporcjonalności, a w szczególności przy uwzględnieniu stopnia i zakresu naruszenia oraz rangi prawa, które ma w ten sposób być chronione (uchwała TK z 2 marca 1994 r., W 3/93, OTK 1994/1, poz. 17; wyrok TK z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94, OTK 1995/1, poz. 12). Miarkując wysokość kary pieniężnej w oparciu o dyspozycję art. 70 u.p.p., należy uwzględnić dwie wartości: szeroko pojęte prawo pacjentów do ochrony zdrowia oraz interes ekonomiczny podmiotu wykonującego działalność leczniczą (zob. R. Bryzek, Komentarz do art. 70, Prawa pacjenta i Rzecznik Praw Pacjenta. Komentarz, red. D. Karkowska, Warszawa 2021). Nieuwzględnienie rzeczywistej kondycji finansowej podmiotu może prowadzić do uznania o braku atrybutu indywidualizacji kary (zob. wyrok NSA z 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 2864/17).
W kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji Rzecznik w sposób wyczerpujący uzasadnił podstawy miarkowania wymierzonej spółce kary pieniężnej. Przy określaniu wysokości kary wziął pod uwagę stopień naruszenia przepisów ustawy (naruszenie poważne), okres trwania naruszenia (ponad 14 miesięcy) i okoliczności naruszenia (obciążające). Rzecznik nie mógł uwzględnić przy wymierzeniu kary wskaźnika w postaci wysokości uzyskanego przez spółkę dochodu (lub poniesionej straty), gdyż spółka nie przekazała mu informacji w tym zakresie.
Jako "okoliczności naruszenia przepisów ustawy", o których mowa w art. 70 u.p.p., Rzecznik wskazał m.in. to, że podmiot, do którego wystąpił w trybie art. 61 u.p.p. kwestionował uprawnienie Rzecznika do żądania informacji i dokumentów, o których mowa w tym przepisie. Działania skarżącej miały, zdaniem Rzecznika, niewątpliwie na celu przedłużenie postępowania administracyjnego, jej zachowanie było niezgodne z interesem publicznym, którego celem jest identyfikacja ewentualnych nieprawidłowości i ich eliminacja w kontekście bezpieczeństwa pacjentów i przysługującego każdemu obywatelowi prawa do ochrony zdrowia na podstawie art. 68 Konstytucji RP.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż przy ustalaniu wysokości kary w rozpatrywanej sprawie Rzecznik zrealizował obowiązek przejrzystego wskazania motywów i przesłanek, którymi kierował się przy określaniu jej wysokości. Tym samym zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 70 u.p.p. okazał się nieuzasadniony.
Nieuwzględnienie zarzutów materialnych skutkuje także brakiem podstaw do uwzględniania zarzutów procesowych rozpatrywanej skargi kasacyjnej, tym bardziej, że przywołują one przepisy art. 61 ust. 1 i 2, art. 69 oraz art. 70 u.p.p., których zastosowanie w niniejszej sprawie zostało przez Naczelny Sąd Administracyjne przeanalizowane powyżej w ramach rozpatrzenia zarzutów materialnych.
Należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).