b. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z akt w postaci akt postępowania prowadzonego przed Sądem Okręgowym w P. pod sygnaturą [...], z których to akt wynika, iż protokół ZUS został oparty na wadliwych i bezzasadnych ustaleniach, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż dzieła realizowane przez Zainteresowanego nie posiadały szczególnych parametrów a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż niemożliwe było zweryfikowanie zgodności zrealizowanych dzieł z treścią zamówienia skutkiem czego błędne przyjęcie, iż Pan G. K. podlegał ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywania pracy na podstawie umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy dotyczące zlecenia;
c. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 47 § 1 p.p.s.a. w zw. z at. 49 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, w sytuacji w której skarga wywiedziona do WSA obarczona była brakami, które uniemożliwiały jej prawidłowe rozpatrzenie, o których to brakach WSA w Warszawie nie poinformował Skarżącą celem ich uzupełnienia a w konsekwencji zaniechanie przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów w sytuacji w której było to niezbędne do wyjaśnienia istoty sprawy i błędne przyjęcie, iż Pan G. K. podlegał ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywania pracy na podstawie umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy dotyczące zlecenia;
d. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się przez WSA w Warszawie do wszystkich zarzutów zawartych w skardze oraz dowodów na potwierdzenie wskazanych w skardze okoliczności, lecz ograniczenie uzasadnienia do zacytowania stanowiska Organu I i II instancji oraz szeregu orzeczeń odnoszących się do problematyki różnic pomiędzy umowami o dzieło a umowami o świadczenie usług, bez wskazania dlaczego w niniejszej sprawie organ II instancji prawidłowo uznał zakwestionowane umowy za umowy o świadczenie usług, do których stosuje się przepisy o zleceniu;
2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
a. art.151 w zw. art. 750 k.c. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach w zw. z art. 627 i następne k.c. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o 750 k.c. , podczas gdy podstawą rozstrzygnięcia w sprawie winien być art. 627 i następne k.c.
b. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 109, w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e w zw. z art. 69 ustawy o świadczeniach poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do przyjęcia przez WSA, że zainteresowany, w okresach wskazanym przez Organ w zaskarżonej decyzji podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywania pracy na podstawie umów o świadczenie usług, do których zgodnie z kodeksem cywilnym odpowiednie zastosowanie mają przepisy dotyczące zlecenia gdy tymczasem prawidłowa analiza wszystkich dokumentów prowadzi do wniosku, że zainteresowany nie był osobą świadczącą usługi na podstawie umowy o świadczenie usług, do których stosuje się art. 750 k.c., albowiem strony zawarły umowę o dzieło;
c. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 627 k.c. poprzez błędną wykładnię, sprowadzającą się do przyjęcia przez WSA, że zawarte przez strony umowy nie posiadają żadnych elementów charakterystycznych dla umowy o dzieło, a przedmiotem zawartych umów było świadczenie na rzecz Skarżącej zlecenia, w sytuacji w której przedmiotem umów było każdorazowo dokonanie czynności faktycznych w sposób określony w umowach oraz ich załącznikach, których rezultatem było powstanie dzieła a nie dokonanie przez zainteresowanego na rzecz Skarżącej czynności prawnych co jest przedmiotem umowy zlecenia;
d. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 627 k.c. poprzez jego błędną i wąską wykładnię i utożsamianie pojęcia dzieła, zdefiniowanego w kodeksie cywilnym z pojęciem dzieła w rozumienia przepisów ustawy Prawo autorskie;
e. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 627 k.c. poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, iż przedmiotem umowy określonej w powołanym przepisie może być jedynie rezultat posiadający cechy niepowtarzalności, co uzasadnia przyjęcie przez WSA, iż zakwestionowane umowy stanowią umowy o świadczenie usług, do których zastosowanie mają przepisy regulujące umowę o świadczenie usług;
f. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 109, w zw. z art 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach poprzez błędne i nieuprawnione przyjęcie przez WSA, że przepisy te zawierają normę dyspozycyjną dla Organu do ingerowania w ustaloną przez Strony treść umów przez co w sposób autorytarny i wbrew woli stron zmieniany jest ich charakter prawny."
Mając na uwadze powyższe, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub alternatywnie w oparciu o art. 188 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Ponadto Skarżąca wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg. norm przypisanych oraz w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a. rozpoznanie skargi na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie na rzecz Prezesa NFZ kosztu procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
W pierwszej kolejności należy rozważyć zarzut najdalej idący, a więc dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 1 lit. d petitum skargi kasacyjnej).
W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Uzasadnienie powinno być zatem sporządzone w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Za niezasadne należało również uznać zarzuty podniesione w punkcie 1. lit. b oraz lit. c petitum skargi kasacyjnej, które z uwagi na sposób przedstawienia oraz ich argumentację zamieszczoną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostaną rozpoznane łącznie.
Na wstępie należy wskazać, iż sąd administracyjny orzeka w zasadzie na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed organami administracji. W postępowaniu przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów (H. Knysiak-Sudyka [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, red. T. Woś, Warszawa 2016, art. 106.). Należy przy tym zaznaczyć, iż zakres postępowania dowodowego określony w art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania przez organy administracji publicznej norm prawa do określonego stanu faktycznego. Co istotne w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które prowadziłyby do nowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie administracyjnej albo kontynuowania postępowania dowodowego prowadzonego przez organy (Wyrok NSA z 6.02.2026 r., sygn. akt III FSK 653/25). Ponadto posłużenie się w art. 106 § 3 p.p.s.a. stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Dopuszczenie wniosku dowodowego wymaga zatem, co najmniej przekonania sądu o wystąpieniu istotnej wątpliwości co do określonego faktu, mieszczącego się w granicach rozpatrywanej sprawy i wskazania konkretnego dokumentu, który miałby być przedmiotem oceny sądu (J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 106.)
W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji oddalając wniosek Skarżącej o przeprowadzenie dowodu z akt postępowania sądowego, słusznie zaznaczył, iż postępowania dowodowe na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest postępowaniem dowodowym w pełnym zakresie, a jedynie ma charakter uzupełniający, jeśli nie spowoduje to przedłużenia postępowania i nie jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności. W kwestii pozostałych wniosków dowodowych, Sąd przeprowadził dowód z dokumentów, ale nie znalazł powodów do podważanie na ich podstawie stanowiska organu.
Mając na uwadze powyższe nie można uznać, iż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a.
W kwestii podniesionej w punkcie 1 lit. c petitum skargi kasacyjnej dotyczącej niewezwania strony skarżącej do dołączenia wskazanych przez stronę w uzasadnieniu skargi kasacyjnej protokołu przesłuchania zainteresowanego przez ZUS, wyjaśnień złożonych przez B. J., wyroki SA w P. z dnia 20.02.2020 oraz decyzji ZUS, należy wskazać, że znajdują się one w aktach sądowych w przedmiotowej sprawie (k. 11-31). Zarzut ten jest więc w sposób oczywisty niezasadny.
Za nieuzasadniony należało również uznać, zarzut podniesiony przez Skarżącą w punkcie 1 lit. a skargi kasacyjnej. Zdaniem Skarżącej, organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy z postępowania dowodowego wynikało, że zawarte z Zainteresowanym umowy stanowiły umowy o dzieło oraz poprzez niewskazanie przez organ w decyzji, które z aktów uznał za udowodnione oraz na których dowodach się oparł.
Zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku strony. Stosownie zaś do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie stanowi integralną część decyzji, a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną jej część. Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony (zob. wyrok NSA z 3 lipca 2025 r., sygn. akt II GSK 2719/24). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji miał podstawy uznać, iż organy obu instancji rozstrzygające w niniejszej sprawie nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania. Odmienna ocena materiału dowodowego, niż oczekiwała tego Skarżąca, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 7 marca 2024 r., sygn. akr II GSK 92/21).
Za niezasadnie należało również uznać zarzuty dotyczący naruszenia prawa materialnego podniesione w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej.
Na wstępie należy wskazać, iż podniesiony zarzut naruszenia art. 69 oraz art. 109 ustawy o świadczeniach jest niestarannie sformułowany. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r., I OSK 1407/19; wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r., III OSK 5368/21; wyrok NSA z dnia 8 września 2022 r., II GSK 713/19). Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, którą konkretnie jednostkę redakcyjną art. 69 oraz art. 109 ustawy o świadczeniach w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji, dlatego też nie może oczekiwać, że w tym zakresie wyręczy go sąd kasacyjny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zakres przedmiotowy umów zawartych pomiędzy Skarżąca a Zainteresowanym wskazywał, że czynności realizowane przez wykonawcę przesądzały o zawarciu umów o świadczenie usług, do których stosuje się art. 750 w zw. z art. 734 k.c., a nie umów o dzieło w rozumieniu art. 627 k.c. W konsekwencji, Prezes NFZ, a następnie Sąd I instancji, właściwie przyjęli, że Uczestnik podlegał w okresach realizacji tych umów, jako świadczący usługi, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach. Nie ulega kwestii, że rozstrzygające znaczenie dla wyniku sprawy ma zakwalifikowanie umowy zawartej między Skarżącą a Uczestnikiem postępowania jako jednej z dwu ww. relacji cywilnych (dzieła lub umowy o świadczenie usług, do której zastosowanie znajdują przepisu o zleceniu). Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlega bowiem m.in. osoba wykonująca pracę na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy k.c. dotyczące zlecenia. Stosownie do art. 750 k.c., do umów o świadczenie usług, które nie są uregulowane innymi przepisami stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu. Istota umowy zlecenia, zgodnie z art. 734 i nn. k.c., polega na tym, że przyjmujący zlecenie zobowiązuje się do dokonania określonej czynności prawnej dla dającego zlecenie. Umowę zlecenia zalicza się do umów starannego działania, nie zaś – jak w przypadku umowy o dzieło z art. 627 k.c. – do umów rezultatu. Chociaż sama definicja zlecenia zakłada dążenie do osiągnięcia określonego rezultatu, jednakże w razie jego nieosiągnięcia, ale jednoczesnego dołożenia wszelkich starań w tym kierunku, przy zachowaniu należytej staranności, zleceniobiorca nie ponosi odpowiedzialności za niewykonanie zobowiązania (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 22 października 2020 r., sygn. akt II GSK 3939/17, 15 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 280/21, 28 maja 2024 r., sygn. akt II GSK 1951/23, 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 2685/24). Zgodnie z art. 627 k.c., przez umowę o dzieło, przyjmujący zamówienie zobowiązuje się do wykonania oznaczonego dzieła, a zamawiający do zapłaty wynagrodzenia. Przedmiotem dzieła jest zatem rezultat stanowiący wyraz zindywidualizowanej aktywności twórcy (autora) dzieła.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, iż zakres świadczeń, które realizował Uczestnik tj. "przytwierdzenie do posadzki słupków do kojców ", "skręcanie 96 kojców", "przymocowanie 96 kojców pojedynczych", "przymocowanie 302 sztuki słupków kojców ", "wywiercenie 400 otworów w rurach do paszociągu", "ułożenie podłogi rusztowej", "montaż mat grzewczych ", "cięcie elementów na jarzma porodowe", były czynnościami powtarzalnymi, które nie prowadziły do powstania określonego rezultatu w postaci zindywidualizowanego dzieła w rozumieniu Kodeksu cywilnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykonanie tego rodzaju pracy, mimo tytułu umowy - tj. "o dzieło" - wskazuje na świadczenie usług, nie zaś realizację (wykonanie) określonego dzieła. W orzecznictwie przyjmuje się, że wykonanie określonej czynności (szeregu powtarzających się czynności), bez względu na to, jaki rezultat czynność ta przyniesie, jest cechą charakterystyczną tak dla umów zlecenia (gdy chodzi o czynności prawne - art. 734 § 1 k.c.), jak i dla umów o świadczenie usług nieuregulowanych innymi przepisami (gdy chodzi o czynności faktyczne - art. 750 k.c.). W ocenie NSA, czynności wykonywane przez Uczestnika w ramach zawartych umów czynności Uczestnika nie miały cech szczególnych, związanych z osobistymi właściwościami wykonawcy, nie wymagały od wykonawcy posiadania innych cech czy umiejętności, poza umiejętnościami zawodowymi, wyuczonymi. Praca ta mogła zatem zostać wykonana przez każdą osobę posiadającą odpowiednie przygotowanie praktyczne, co zostało uwzględnione również w zawartych umowach, w których zaznaczony, że Uczestnik może posługiwać się osobami trzecimi, w tym swoimi współpracownikami oraz pracownikami.
W konsekwencji skoro sporne umowy zostały prawidłowo zakwalifikowane przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji jako umowy o świadczenie usług, to jako niezasadny należało również ocenić zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach, bowiem w świetle tego przepisu obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają m.in. osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi, które są osobami wykonującymi pracę na podstawie umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w puncie 1 sentencji wyroku. O kosztach, jak w punkcie 2 sentencji wyroku, postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026r., poz. 118).