Skarżąca wniosła na podstawie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. o dopuszczenie dowodów uzupełniających z: a) wyliczonych w skardze kasacyjnej dokumentów (34 wezwań skierowanych przez Ministra do innych podmiotów, w sprawach pozwoleń na wznoszenie i wykorzystanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich, w których organ miał wzywać stronę do uiszczenia pierwszej raty opłaty dodatkowej) poprzez "zobowiązanie organu do ich przedstawienia", na okoliczność zawartych w nich "wskazania organu, adresata, rozstrzygnięcia – kwoty do zapłaty oraz podpisu i daty wysyłki oraz doręczeń"; b) odpowiedzi organu (z okresu od 1 maja 2014 r. do 30 września 2014 r.) na wnioski o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej ostateczności wydanych pozwoleń; c) wezwania do zapłaty pierwszej raty opłaty dodatkowej doręczonego podmiotowi, któremu wydano w innej sprawie (zakończonej "pszw 13")
i dokumentów, na podstawie których pierwsza rata opłaty dodatkowej w tej innej sprawie została wpłacona (z których wynika, że organ przyjął pierwszą ratę opłaty dodatkowej
w roku 2019, nie stwierdzając utraty ważności pozwolenia, choć stało się ostateczne
w 2014 r.), co ma dowodzić niejednolitej praktyki organu.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji oraz interpretacji w całości, względnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżąca wniosła też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Minister Infrastruktury wniósł w odpowiedzi na skargę kasacyjną o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach odpowiedzi Minister stwierdził, że zarzuty skargi kasacyjnej pokrywają się z zarzutami zgłaszanymi przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego, a następnie
w skardze do WSA. Organ nie zmienił swojej oceny w tym zakresie. Wnioski dowodowe skarżącej nie zasługują w ocenie Ministra na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183
§ 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone
w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Sformułowane w skardze kasacyjnej wnioski o dopuszczenie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodów uzupełniających z: a) wyliczonych w skardze kasacyjnej dokumentów (34 wezwań skierowanych przez Ministra do innych podmiotów, w innych sprawach pozwoleń na wznoszenie i wykorzystanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń
w polskich obszarach morskich, w których organ miał wzywać stronę do uiszczenia pierwszej raty opłaty dodatkowej) i "zobowiązanie organu do ich przedstawienia", na okoliczność zawartych w nich "wskazania organu, adresata, rozstrzygnięcia – kwoty do zapłaty oraz podpisu i daty wysyłki oraz doręczeń"; b) odpowiedzi organu (z okresu od 1 maja 2014 r. do 30 września 2014 r.) na wnioski o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej ostateczności wydanych pozwoleń; c) wezwania do zapłaty pierwszej raty opłaty dodatkowej doręczonego podmiotowi, któremu wydano w innej sprawie (zakończonej "pszw 13") i dokumentów, na podstawie których pierwsza rata opłaty dodatkowej w tej innej sprawie została wpłacona (z których wynika, że organ przyjął pierwszą ratę opłaty dodatkowej w roku 2019, nie stwierdzając utraty ważności pozwolenia, choć stało się ostateczne w 2014 r.), na okoliczność niejednolitej praktyki organu w zakresie wzywania adresatów pozwoleń do uiszczenia pierwszej części opłaty dodatkowej określonej w art. 27b ust. 1 pkt 1 u.o.m., nie zasługiwały na uwzględnienie. Po pierwsze, podstawą decyzji administracyjnej kontrolowanej przez sądy obu instancji był art. 34 ust. 5 u.p.p., a więc sprawa dotyczyła interpretacji indywidualnej przepisów prawa; ewentualne odstąpienie od utrwalonej praktyki (co podnoszono w jednym z zarzutów skargi kasacyjnej, obejmującym art. 8 § 2 k.p.a. i co ilustrować miały wnioskowane dowody) przez Ministra musiałoby być wywodzone na tle spraw w przedmiocie interpretacji analogicznej do tej, która stanowiła przedmiot badanej właśnie sprawy. Tymczasem odstępowanie od praktyki skarżąca chciała wywodzić ze spraw o zupełnie innym przedmiocie, tzn. z wezwań do uiszczenia konkretnych opłat, którym przypisywała status decyzji administracyjnej. Nadto, stosownie do art. 34 ust. 3 i 5 u.p.p. granice sprawy
w zakresie jej stanu fatycznego wyznacza wyłącznie treść wniosku o interpretację indywidualną. Zabiegi o reformację stanu sprawy wskutek wniosków dowodowych, zwłaszcza w postępowaniu sądowym, nie mogły zatem z założenia wpłynąć na prawidłowość zaskarżonej decyzji. Czyni to wnioski dowodowe oczywiście nieuzasadnionymi.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów
postępowania, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7,
art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że decyzja została wydana bez analizy dokumentacji, o której przedstawienie wnioskowała skarżąca, tj. w oparciu o stan faktyczny ustalony na podstawie niepełnego materiału dowodowego; organ i Sąd I instancji nie uwzględniły wniosku dowodowego, w tym
z dowodu uzupełniającego z dokumentów, choć było to niezbędne do wyjaśnienia wątpliwości w zakresie charakteru, elementów i treści i samej praktyki wystawiania przez organ wezwań do zapłaty pierwszej raty opłaty dodatkowej, o której mowa w art. 27b ust. 1 pkt 1 u.o.m. W sprzeczności ze stanem faktycznym stoi – w ocenie skarżącej – twierdzenie Sądu I instancji i organu, że wezwania nie miały charakteru decyzji i były wyłącznie pismami o charakterze informacyjnym przypominające o obowiązku realizacji obowiązków płatniczych wynikających z przepisów prawa w kontekście uzyskania zezwolenia na wznoszenie sztucznych wysp, podczas gdy wezwania kierowane do beneficjentów zawierały wszystkie konstytutywne elementy decyzji. Sąd I instancji i organ nieprawidłowo ustalili przyjętą praktykę stosowania art. 27b ust. 1 o.u.m. w dacie doręczenia obu decyzji o pozwoleniu na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięć pn. Morskie Elektrownie Wiatrowe B. 2 i B. 5 (z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr odpowiednio: [...] i [...]), a także w dacie ich doręczenia i upływu termin 90-dniowego od doręczenia, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że zarzut obejmuje naruszenie przepisów postępowania, natomiast powołany w jego ramach art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. odnosi się do przypadku, w którym sąd I instancji stwierdza, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem prawa materialnego. Nie można zatem było zarzucić Sądowi I instancji naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (poprzez niedopatrzenie się naruszenia przez organ przepisów postępowania w postaci art. 7,
art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.) bo w jego granicach w ogóle nie mieści się wypowiedź procesowa w zakresie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. podstawą uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji jest stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W kategorii tego naruszenia nie mieści się z pewnością nieuwzględnienie wniosku dowodowego skierowanego do Sądu I instancji; przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (który jest tylko regulacją kierunkową) nie powiązano tu z jakimkolwiek innym z przepisów postępowania sądowego, które mogłoby stanowić podstawę badania naruszenia, a następnie oceny, czy stopień tego naruszenia przekroczył poziom określony w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a więc poziom uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W dalszej części tego zarzutu skarżąca stwierdziła, że uchybienia w gromadzeniu materiału dowodowego sprawiły, że Sąd I instancji nie mógł uwzględnić tego, iż praktyka stosowania przez organ art. 27b ust. 1 u.o.m. jest różna; raz przyjmuje (jak miało to miejsce w stanie badanej sprawy), że obowiązek uiszczenia pierwszej części opłaty dodatkowej określonej w art. 27b ust. 1 pkt 1 u.o.m. powstawał z mocy prawa i nie wymagał wzywania adresata pozwolenia, co prowadziło do bezskutecznego upływu terminu 90-dniowego liczonego od dnia doręczenia decyzji i wydania decyzji o stwierdzeniu utraty ważności pozwolenia,
a innym razem (w sprawach innych przedsięwzięć) jednak doręczał wezwanie umożliwiając uiszczenie tej opłaty, zapobiegając tym samym nieuiszczeniu należności
w terminie i tamując drogę do wydania decyzji z art. 27b ust. 1f u.o.m. o utracie ważności pozwolenia. Treść tego zarzutu w zupełności pomija kwestię kluczową dla badanej sprawy; mianowicie zaskarżoną do WSA decyzję wydano na podstawie art. 34 ust. 5 u.p.p., a więc w trybie udzielenia interpretacji indywidualnej co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej w jego sprawie indywidualnej. Przedmiot takiej sprawy administracyjnej nie obejmuje wypowiadania się o nałożeniu ciężaru, o istnieniu zobowiązania, ale wyłącznie o "zakresie i sposobie stosowania przepisów" które dotyczą takiego ciężaru. Zatem zarzut niejednolitego interpretowania przez organ art. 27b ust. 1 u.o.m. mógłby się w realiach badanej sprawy odnosić do innych spraw administracyjnych, w których Minister wydawał decyzje oparte na art. 34 ust. 5 u.p.p. i w takich samych stanach faktycznych przedstawianych we wniosku o interpretację zapadałyby różne interpretacje. Takiego działania Ministra (które umknęłoby Sądowi I instancji i zrodziło naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 lub art. 107 § 3 k.p.a.) skarga kasacyjna nie przedstawiała. Nadto, zgodnie z art. 34 ust. 3 u.p.p. w sprawie w przedmiocie interpretacji indywidualnej to przedsiębiorca we wniosku ma obowiązek zaprezentować zaistniały stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe, które będą stanowiły z wyłącznością podstawę ustaleń co do faktów prawotwórczych, jakie mogą mieć wpływ na powstanie obowiązku poniesienia daniny. Uzupełnianie tego stanu, w tym za pomocą wniosków dowodowych właściwych dla sprawy w przedmiocie nałożenia samej daniny, jak to przyjęto w skardze kasacyjnej, jest niedopuszczalne. To dlatego decyzja w sprawie interpretacji nie odnosi się – jak chciałaby tego skarżąca – do wszystkich aspektów stanu faktycznego, które wnioskodawca podniesie w toku całego postępowania lub też w trakcie kontroli sądowej rozstrzygnięcia, ale wyłącznie do "opisu przedstawionego we wniosku zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego". Wszystkie zatem realia mogące mieć znaczenie dla kierunku interpretacji wnioskujący o interpretację winien zamieścić już w samym wniosku, który wiąże organ interpretujący prawo co do granic realiów faktycznych sprawy. Tak też
w rozpoznawanej sprawie było, bowiem decyzja Ministra z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...] wiernie odwzorowała stan zaprezentowany we wniosku i na tej podstawie Minister wyraził swoje stanowisko, iż organ który wydał pozwolenie nie był zobowiązany do podejmowania czynności w postaci określenia wysokości i sposobu wniesienia pierwszej raty opłaty dodatkowej z art. 27b ust. 1 pkt 1 u.o.m., ani w formie wezwania, ani tym bardziej decyzji.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci art. 27b ust. 1f w zw. z art. 27b ust. 1 u.o.m. w brzmieniu sprzed wejścia w życie art. 27 ust. 1 na mocy ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1642), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że użyty w art. 27b ust. 1 zwrot "organ pobiera" i "pobiera się" w stosunku do opłaty dodatkowej oznacza, że skarżący sam winien obliczyć i wnieść pierwszą ratę opłaty dodatkowej (w wysokości 10% z 1% wartości inwestycji według cen rynkowych), podczas gdy zarówno wykładnia literalna art. 27 ust. 1b jak i praktyka organu wskazują, że obliczenie i pobranie opłaty przez organ powinno odbywać się i odbywało się przez wykazanie inicjatywy przez organ w zakresie pobrania, a więc przynajmniej sprawdzenie przez organ wysokości pierwszej raty i skierowanie wezwania do zapłaty do podmiotu, na rzecz którego zostało wydane pozwolenie lub uzgodnienie, w którym organ wskazałby obliczoną przez siebie wysokość raty opłaty dodatkowej. Jak wynika jednoznacznie z art. 27b ust. 1 pkt 1 u.o.m. (w brzmieniu miarodajnym dla powstania obowiązku uiszczenia spornej części opłaty) za wydanie pozwoleń, o których mowa w art. 23 u.o.m., organ wydający pozwolenia pobiera opłaty w wysokości stanowiącej równowartość 300 jednostek obliczeniowych określonych w art. 55, a jeżeli wydane pozwolenie przewiduje zajęcie wyłącznej strefy ekonomicznej pod sztuczną wyspę, konstrukcję i urządzenie, pobiera się dodatkową opłatę w wysokości stanowiącej 1% wartości planowanego przedsięwzięcia, określonej zgodnie z ust. 1b (zd. pierwsze). Opłatę w wysokości stanowiącej równowartość 300 jednostek obliczeniowych pobiera się przed wydaniem pozwolenia, a dodatkową opłatę pobiera się w następujący sposób: 1) 10% pełnej kwoty opłaty w ciągu 90 dni od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu, o którym mowa w art. 23 ust. 1, stała się ostateczna (zd. drugie, pkt 1). W art. 27b ust. 1d u.o.m. stwierdzono, że organ, który wydał pozwolenie, o którym mowa w art. 23 ust. 1, określa w drodze decyzji, wysokość opłat, o których mowa w ust. 1 pkt 3 i 4, biorąc pod uwagę różnicę pomiędzy faktyczną wartością zrealizowanego przedsięwzięcia oraz wysokością opłat wniesionych zgodnie z zasadami określonymi w ust. 1 pkt 1 i 2. W myśl art. 27b ust. 1f zd. pierwsze u.o.m. w razie niewniesienia opłat określonych w ust. 1 we wskazanych terminach, organ właściwy do wydania pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ust. 1., w drodze decyzji, odmawia wydania pozwolenia albo stwierdza utratę jego ważności. Kluczowe znaczenie dla prawidłowości przedstawionej interpretacji, co trafnie zaznaczył Sąd I instancji, ma to, że ustawodawca przewidział cztery części opłaty dodatkowej (w łącznej wysokości 1% wartości przedsięwzięcia) i tylko co do części trzeciej i czwartej (określonej w art. 27b ust. 1 pkt 3 i 4 u.o.m.) przewidział prawną formę decyzji, w drodze której organ obowiązany jest określić wysokość należnej części opłaty. Skoro w granicach tej samej jednostki systematyki u.o.m. (w art. 27b) przewidziano wyraźnie części opłaty dodatkowej, co do których prowadzi się postępowanie administracyjne i określa się wysokość części opłaty, to co do tych części opłaty, które wyraźnie pominięto w art. 27 ust. 1d u.o.m. (odesłanie działa tylko do ust. 1 pkt 3 i 4; brakuje pkt 1 i 2), oznacza, że organ nie wydaje decyzji administracyjnej. W tych wypadkach powstanie zobowiązania do poniesienia części opłaty wynoszącej 10% z podstawy (od 1% wartości przedsięwzięcia) następuje ex lege. To sam przepis prawa wskazuje zobowiązanemu kiedy ma dopełnić ciążącego na nim obowiązku. Zgodnie z art. 27b ust. 1 pkt 1 u.o.m. obowiązek uiszczenia tej części opłaty powstaje
w pierwszym dniu po dniu, w którym decyzja stała się ostateczna, a termin na dopełnienie tej czynności (pod rygorem skutków, które z biernością zobowiązanego wiąże art. 27b ust. 1f u.o.m.) wynosi 90 dni. Nietrafny okazał się zarzut skargi kasacyjnej, że z regulacji tych wynika, iż organ również co do pierwszej części opłaty winien wydać decyzję, która stanowiłaby władcze wezwanie do uiszczenia takiej opłaty. Kompetencji, o jakiej mowa
w art. 1 pkt 1 k.p.a., w aktualnym porządku prawnym nie można domniemywać (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2268/18, Lex nr 2722722). Rozwiązanie takie jest w pełni racjonalne, bowiem wymagalność opłaty pierwszej i drugiej została powiązana z wydaniem pozwolenia; kolejne opłaty stają się wymagalne dopiero po rozpoczęciu wykorzystywania sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń, a ten stan wymaga wzięcia pod uwagę "różnicy pomiędzy faktyczną wartością zrealizowanego przedsięwzięcia oraz wysokością opłat wniesionych zgodnie z zasadami określonymi w ust. 1 pkt 1 i 2". Tryb jurysdykcyjny przewidziano zatem wyłącznie dla części opłaty dodatkowej wymagającej zapoznania się z rzeczywistym końcowym kosztem już kompletnej inwestycji, znanym dopiero po dniu przystąpienia do korzystania z niej.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 27 ust. 1b w zw. z art. 27a ust. 1 pkt 3 u.o.m. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wartość planowanego przedsięwzięcia oblicza się na potrzeby dodatkowej opłaty, o której mowa w art. 27b ust. 1 u.o.m. biorąc pod uwagę ceny rynkowe urządzeń i usług niezbędnych do całkowitej realizacji przedsięwzięcia, na dzień składania wniosku o wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ust. 1 u.o.m. oznacza, że organ nie jest uprawniony ani zobowiązany do samodzielnego określenia tej wartości przedstawionej przez wnioskodawcę o wydanie pozwolenia zgodnie z art. 27a ust. 1 pkt 3 u.o.m., podczas gdy samo literalne brzmienie przepisu art. 27b ust. 1b u.o.m. nakłada na organ obowiązek obliczenia tej wartości na potrzeby obliczenia opłaty, o której mowa w art. 27 ust. 1 (a nie potrzeby walidacji formalnej wniosku o pozwolenie), co w konsekwencji oznacza, że organ nie jest związany wnioskiem podmiotu ale sam musi dokonać szacowania tej wartości właśnie na potrzeby obliczenia opłaty dodatkowej, co w przypadku wątpliwości organu oznacza konieczność zebrania materiału dowodowego (np. opinii biegłego) co do szacunkowych cen rynkowych urządzeń i usług niezbędnych do całkowitej realizacji przedsięwzięcia, na dzień składania wniosku i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Istota zarzutu sprowadza się do twierdzenia, że to organ powinien obliczyć wysokość pierwszej części opłaty dodatkowej określonej w art. 27b ust. 1 pkt 3 u.o.m., gdyż obowiązek taki wynika dla niego z art. 27b ust. 1b u.o.m. Tymczasem, zgodnie z art. 27b ust. 1b u.o.m. wartość planowanego przedsięwzięcia oblicza się na potrzebę opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, biorąc pod uwagę ceny rynkowe urządzeń i usług niezbędnych do całkowitej realizacji przedsięwzięcia, na dzień składania wniosku
o wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ust. 1 u.o.m. W przepisie tym wprost wskazuje się na "datę złożenia wniosku", jako miarodajną dla strony i organu co do wartości planowanego dopiero przedsięwzięcia. Wartość ta jest deklarowana przez wnioskodawcę w podaniu o wydanie pozwolenia. Ustawodawca jednak zastrzegł, że wartość ta może być dynamiczna (zmieniać się w trakcie realizacji inwestycji) i dlatego opłaty, które powiązano konstrukcyjnie z terminem rozpoczynającym bieg po zakończeniu realizacji przedsięwzięcia już uregulowano w art. 27b ust. 1d u.o.m., wymagając korygowania wartości rynkowej; temu właśnie służą decyzje wydawane w sprawach określenia trzeciej i czwartej części opłaty dodatkowej.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 27b ust. 1d u.o.m. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wyinterpretowaniu za pomocą wnioskowania
a contrario z przepisu nakazującego określenie przez organ w drodze decyzji wysokości trzeciej i czwartej raty opłaty dodatkowej, normy sprzecznej z art. 60 pkt 7, art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 67 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 305, zwanej dalej u.f.p.), mimo że wnioskowanie a contrario w tym zakresie jest nieuprawnione, jako że nie istnieje luka normatywna a wręcz przeciwnie – stosować należy przepis generalny u.f.p., który nakazuje organowi pobór pierwszej i drugiej opłaty dodatkowej w drodze decyzji. Zgodnie z art. 67 ust. 1 u.f.p., do spraw dotyczących należności, których mowa w art. 60 (w tym dochodów pobieranych przez państwowe jednostki budżetowe w rozumieniu art. 60 pkt 7 u.f.p.), nieuregulowanych u.f.p., stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III o.p. W takich wypadkach organem
I instancji wydającym decyzję w odniesieniu do tych należności, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 u.f.p., jest kierownik państwowej jednostki budżetowej. Treść tego zarzutu nawiązuje do zarzutu pierwszego. Oparto go i tu na błędnym przekonaniu skarżącej, że treść art. 27b ust. 1d u.o.m. pozostawia wątpliwości co do tego, które części opłaty dodatkowej są określane decyzją, a których nie obejmuje kompetencja do takiej władczej konkretyzacji. Jak już wcześniej wykazano, art. 27b ust. 1d u.o.m. wyraźnie tworzy kompetencję orzeczniczą tylko w stosunku do części opłat uregulowanych w art. 27b ust. 1 pkt 3 i 4 u.o.m., a więc części trzeciej i czwartej. Dwie pozostałe, w tym pierwsza stanowiąca przedmiot sporu (z art. 27b ust. 1 pkt 1 u.o.m.) nie została objęta tą kompetencją organu. Kompetencji do stosowania prawnej fory działania organu administracji publicznej nie można domniemywać, ani też dopatrywać się jej w tych relacjach, w których normatywny opis zachowania organu nie wskazuje na jednostronną, autorytarną wypowiedź skierowaną do zainteresowanego. Sprawy indywidualne "należące do właściwości organów" w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. to sprawy, w których przepis prawa materialnego wprowadza formę decyzji administracyjnej. Na tle badanej sprawy, normatywny opis powinności organu do pobrania od zobowiązanego pierwszej części opłaty dodatkowej za wydane pozwolenie, nie wskazuje na żadną wymaganą prawem aktywność Ministra. Przeciwnie, termin "organ ... pobiera" (art. 27b ust. 1 zd. pierwsze u.o.m.) oraz "pobiera się ... w ciągu 90 dni" (art. 27b ust. 1 zd. drugie pkt 1 u.o.m.) wskazuje wyłącznie na czynność materialno-techniczną przyjęcia opłaty, a więc czynność umożliwiającą wywiązanie się z istniejącego z mocy prawa obowiązku uiszczenia opłaty. Organ ma wyłącznie zapewnić techniczne i organizacyjne gwarancje zapłacenia przez adresata pozwolenia opłaty.
Z tych samym powodów nie mógł być uwzględniony zarzut naruszenia art. 60 pkt 7, art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 67 ust. 1 u.f.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na tym, że Sąd I instancji przyjął, iż nie obejmują one swoją hipotezą opłaty dodatkowej, mimo że opłata dodatkowa jest niepodatkową należnością budżetową o charakterze publicznoprawnym pobieraną na podstawie odrębnych ustaw przez państwową jednostkę budżetową, a więc konieczne jest pobranie jej na podstawie decyzji, nie tylko jeżeli chodzi o trzecią i czwartą ratę tej opłaty, ale jeżeli chodzi o wszystkie raty tej opłaty dodatkowej. Zarzut ten pokrywa się w podstawowym zakresie z zarzutem poprzednim. W tym jednak przypadku skarżąca nie wywodzi normy kompetencyjnej do wydania decyzji z art. 27b ust. 1d u.o.m. ale w upatruje jej samych regulacjach art. 60 pkt 7, art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 67 ust. 1 u.f.p. Nie zmienia to podstawowej dla wyniku sprawy oceny, że regulacja kompetencyjna powinna wynikać w sposób bezpośrednio z przepisu prawa materialnego, a w granicach zarzutu takiej regulacji nie wskazano. Jak już podkreślono wcześniej, źródłem kompetencji do wydania ewentualnej decyzji w sprawie określenia wysokości pierwszej części opłaty dodatkowej określonej w art. 27b ust. 1 pkt 1 u.o.m. nie są regulacje u.f.p. Ustawodawca w art. 27b ust. 1 i art. 27b ust. 1d u.o.m. zawarł wyraźną enumerację tych części opłaty dodatkowej za wydanie pozwolenia, które wymagają wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji określające opłatę. Są to wyłącznie części trzecia i czwarta opłaty (z art. 27b ust. 1 pkt 3 i 4 u.o.m.), a więc te jej partie, które konstrukcyjnie zostały powiązane z obowiązkiem ich uiszczenia po zakończeniu realizacji inwestycji, w tych przypadkach, gdy doszło do zupełnego wykonania pozwolenia, w którym związano opłatę. Części opłaty dodatkowej uregulowane w art. 27b ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.m. (tj. pierwsza i druga) są opłatami, których wymagalność nadchodzi z mocy prawa; ich konstrukcja została bowiem powiązana z samym wydaniem pozwolenia, a więc z legitymowaniem aktem umożliwiającym przystąpienie do robót. Obowiązek uiszczenia opłaty (w tym pierwszej części opłaty dodatkowej) warunkującej zachowanie ważności przez pozwolenie na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich jest zbliżony do warunku rozwiązującego; w niektórych bowiem wypadkach ustawodawca ze zdarzeniem przyszłym i niepewnym (jak np. uiszczenie opłaty w zakreślonym prawem terminie) wiąże skutki prawne w postaci ustania skutków określonych w decyzji (zob. M. Dyl, [w:] R. Hauser,
M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, s. 1025).
Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 21 § 1 pkt 2 i art. 47 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2020 r., poz. 1325, zwanej dalej o.p.), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że hipotezy tych artykułów nie obejmują opłaty dodatkowej, a więc nie istnieje żadna regulacja dotycząca momentu powstania zobowiązania do wniesienia tej opłaty ani terminu jego płatności, mimo że nie istnieje żadne szczególne unormowanie tych kwestii w sytuacji, w której dana rata opłaty dodatkowej wymierzana jest na podstawie decyzji. Istotą zarzutu jest twierdzenie, że skoro nie ma regulacji prawnej wskazującej moment powstania zobowiązania do wniesienia pierwszej części opłaty dodatkowej, to datę tę należało ustalić z wykorzystaniem przepisów o.p. Wymagane było zatem doręczenie decyzji ustalającej wysokość zobowiązania określonej w art. 21 § 1 pkt 2 o.p., a jeżeli tej nie doręczono z 14-dniiowym wyprzedzeniem względem końca terminu płatności, opłata podlegała uiszczeniu w terminie uregulowanym w art. 47 § 1 o.p. Stanowisko to jest błędne. Już z dotychczasowych wywodów wynika, że trafny okazał się pogląd Sądu I instancji, iż obowiązek uiszczenia pierwszej części opłaty dodatkowej wynika z mocy prawa; powstaje bezpośrednio na podstawie art. 27b ust. 1 pkt 1 u.o.m. z dniem, w którym decyzja o pozwoleniu stała się ostateczna i zachowuje aktualność przez kolejne 90 dni określonego tym przepisem terminu. Upływ tego terminu umożliwia organowi skorzystanie z kompetencji do wydania decyzji stwierdzającej utratę ważności pozwolenia.
Z oczywistych względów nie mógł być uwzględniony zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r., poz. 162, zwanej dalej u.p.p.) w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji i przyjęcie niekorzystnej dla skarżącego interpretacji art. 27b ust. 1 u.o.m. w zakresie określenia terminu płatności pierwszej raty opłaty dodatkowej określonej w tym przepisie w sytuacji, w której innemu beneficjentowi pozwolenia, które uzyskano w 2013 r. organ umożliwił płatność pierwszej raty opłaty dodatkowej w roku 2019, co oznacza, że w postępowaniach prowadzonych przed organem występują w tym zakresie wątpliwości co do treści normy prawnej, które powinny były i powinny być interpretowane na korzyść skarżącego. Zastosowanie tych przepisów wymaga usuwania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść przedsiębiorcy (strony). Na tle badanej sprawy nie pozostają żadne wątpliwości co do znaczenia normy zawartej w art. 27b ust. 1 pkt 1 i art. 27 ust. 1d u.o.m. Minister nie sygnalizował ich
w żadnej z faz postępowania, a to do niego adresowany jest przecież art. 7a § 1 k.p.a., bowiem strona z natury jej procesowej pozycji ma przeciwstawny pogląd na prawo, które organ zastosował wydając decyzję negatywną (zob. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2021 r., III OSK 3286/21, CBOSA) Przeciwnie, treść normy wynika już z podstawowej, literalno-językowej wykładni, którą zastosował tak organ, jak i Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten aprobuje. Nadto, art. 7a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie tylko w sprawach administracyjnych, w których przedmiotem postępowania jest "nałożenie obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia". Sprawa w przedmiocie interpretacji indywidualnej ze swej natury nie nakłada na stronę obowiązku, ani nie ogranicza uprawnienia, ani też posiadanego uprawnienia nie odbiera.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 14 u.p.p. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie wykładni prawa niezgodnej z dotychczas stosowaną przez organ praktyką wysyłania wezwań do zapłaty, co miało wpływ na zaskarżoną decyzję w taki sposób, że stanowi ona niekorzystne rozstrzygniecie sprawy
z wniosku skarżącego, zaś gdyby rozstrzygnąć sprawę zgodnie z utrwaloną praktyką organu, rozstrzygnięcie byłoby pozytywne. Kryterium kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji może być tylko kryterium zgodności z prawem powszechnie obowiązującym (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2024 r., poz. 1267). Zarzut skargi kasacyjnej wiąże nieprawidłowość zaskarżonej decyzji z "niezgodnością z dotychczas stosowaną przez organ praktyką wysyłania wezwań do zapłaty". Tak określone kryterium w istocie nie nawiązuje do jednolitości orzeczniczej organów w kategoriach art. 14 u.p.p. i art. 8 § 2 k.p.a. (gdzie wskazano na zakaz odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym). Przepisy te odnoszą się do spraw toczących się w takim samym przedmiocie, jak sprawa, w której organowi zarzuca się nieuprawnione odstępstwo od utrwalonej praktyki. Przypomnieć należy, iż zaskarżona decyzji orzeka o kierunku interpretacji indywidualnej; wywód wskazujący na naruszenie art. 14 u.p.p. i art. 8 § 2 k.p.a powinien więc wykazywać, że w innych sprawach
w przedmiocie interpretacji ten sam Minister wydawał odmienne co do kierunku interpretacje w takim samym stanie "zaistniałego stanu faktycznego" co do tego samego przepisu podlegającego interpretacji, a więc art. 27b ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 27b ust. 1d u.o.m. Praktyka "wysyłania wezwań" innym adresatom pozwoleń nie mieści się
w kategoriach sprawy w przedmiocie interpretacji indywidualnej, o jakiej mowa w art. 34 u.p.p. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie tego Sądu, iż z treści art. 27b ust. 1 pkt 1 u.o.m. nie wynika obowiązek wzywania do uiszczania pierwszej raty opłaty dodatkowej (zob. wyroki NSA z dnia 11 lutego 2025 r., II OSK 450/23 i II OSK 449/23, CBOSA). W przytoczonych sprawach NSA uchylił wyroki I instancji
i poprzedzające je decyzje ministra wydane w sprawie stwierdzenia utraty ważności pozwolenia na podstawie art. 27b ust. 1f u.o.m. Podkreślenia jednak wymaga, że natura przedmiotu zawisłej sprawy zasadniczo odbiega od przedmiotów ww. spraw, gdzie organy orzekały o istocie sprawy utraty ważności pozwolenia; tylko w takim postępowaniu wolno było skutecznie wykazywać, że w takich właśnie sprawach (właśnie skutkujących stwierdzeniem utraty ważności pozwolenia wskutek niewezwania do uiszczenia opłaty) znaczenie miała praktyka organu polegająca na wysyłaniu wezwań do uiszczenia nawet pierwszej części opłaty dodatkowej. O ile w sprawie, w której organ orzeka o istocie pozwolenia praktyka jego działania wobec adresatów pozwoleń miała znaczenie na tle oceny jego legalności (zwłaszcza z punktu widzenia art. 8 § 2 k.p.a.), o tyle jeśli organ orzeka w sprawie o interpretację, w której rozstrzygnięcie sprowadza się do prezentacji wykładni prawa w rozumieniu art. 34 ust. 1 u.p.p., to z konieczności ocena legalności takiej decyzji nie może wykraczać poza realia wykładni prawa.
Nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 15 u.p.p. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez zmianę stanowiska przez organ I instancji i przyjęcie, że termin płatności pierwszej raty opłaty dodatkowej upłynął 90 dni po dniu uostatecznienia się pozwoleń,
tj. po 8 maja 2013 r., podczas gdy w 2017 r. organ stał na stanowisku, że w stosunku do tych pozwoleń termin na wniesienie pierwszej raty opłaty dodatkowej nie rozpoczął biegu, co stanowi naruszenie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron
o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw
i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Przepis art. 15 u.p.p. powiada, że organ w zakresie swojej właściwości udziela przedsiębiorcy informacji o warunkach podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej.
Z kolei art. 9 k.p.a. stanowi, że organy administracji obowiązane są do należytego
i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich prawa i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (zd. pierwsze). Organy czuwają nad tym, aby strony
i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (zd. drugie). Zarówno przepis art. 15 u.p.p., odnoszący się tylko do spraw w ramach procesowej kategorii "właściwości organu", jak i art. 9 k.p.a. (gdzie zakreślono temporalną aktualność obowiązku informacyjnego wyrażeniem "... będących przedmiotem postępowania"), wskazują, że ewentualne uchybienia organów muszą następować w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Zawarte w skardze kasacyjnej zastrzeżenia skarżącej do działania Ministra nie zostały powiązane z postępowaniem w sprawie interpretacji, a nawet nie zostały powiązane z jakimkolwiek postępowaniem jurysdykcyjnym. Uchybienia polegające na nieudzielaniu informacji o konieczności uiszczenia opłaty, względnie na nie wystosowaniu wezwania lub przypomnienia, to czynności, które organ podejmował po wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia. A wiec gdy nie toczyło się w zakresie "właściwości" w rozumieniu art. 15 u.p.p. żadne "postępowanie administracyjne" w rozumieniu art. 9 k.p.a.
Nie okazał się usprawiedliwiony również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji
art. 66a ust. 1 u.o.m. poprzez jego błędną wykładnię. Regulacja ta odnosi się tylko do przypadków, w których dokonano uiszczenia pierwszej części opłaty dodatkowej,
a zawisła sprawa nie obejmuje takiego przypadku. Nadto, przedmiotem tej regulacji są warunki wygaszania pozwoleń na wznoszenie lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w stosunku podmiotów, które nie uzyskały następnie wymaganych pozwoleń na budowę wskutek wejścia w życie art. 3 pkt 14 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o portach i przystaniach morskich oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2019 r., poz. 1716). Trafnie stwierdził Sąd I instancji, że przepis ten doznał naruszenia ze strony Ministra, bowiem nie podlegał zastosowaniu.
Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1
w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).