5. art. 106 § 3 ppsa przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd, że zastosowanie tego przepisu jest niecelowe, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie strona zawarła w piśmie z 21 listopada 2024 r. kluczowy wniosek dowodowy, tj. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu: potwierdzenia z Rejestracji Poradni Specjalistycznych SP ZOZ C. w Ł. [...] dotyczącego wyznaczenia wizyty dla skierowania o numerze 6635 na dzień 18 czerwca 2025 r. godz. 12:10, w sytuacji gdy dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, tj. tego, że strona cały czas jest w trakcie realizacji obowiązku, zatem nie można jej uznać za uchylającą się, a realizowany obowiązek nie jest wymagalny, dodatkowo przeprowadzenie tego dowodu nie spowodowałoby przedłużenia postępowania, zaś naruszenie tego przepisu doprowadziło do utrzymania w obrocie prawnym postanowienia niezgodnego z prawem;
6. art. 15 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące naruszeniem zasady dwuinstancyjności oraz skutkujące brakiem wnikliwego rozpoznania przez organ II instancji oraz Sąd zarzutów i okoliczności wynikających z zażalenia, które wniosła strona, i kolejno artykułowanych w skardze w kontekście realizacji zasady dwuinstancyjności rozumianej jako weryfikacja prawidłowości działań organu niższego rzędu, nie zaś machinalne powielanie błędów i nieprawidłowości, które w konsekwencji doprowadziły do pozostawienia w obrocie prawnych tytułu wykonawczego opartego na niekonstytucyjnej podstawie prawnej;
7. art. 54 § 2 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że z załącznika do odpowiedzi na skargę stanowiącego wykaz dokumentów w ramach akt sprawy, wynika, że organ przekazał Sądowi głównie pisma, które sam kierował do strony, z powinięciem wielu pism, które szczególnie na wstępnym etapie postępowania były kierowane przez stronę do organu, np. pisma, które strona kierowała do organu po każdej wizycie kwalifikacyjnej czy wizycie specjalistycznej, informujące organ o wykonywaniu obowiązków i dalszych krokach strony w zakresie realizacji obowiązku poddania małoletniej córki obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co miało wpływ na wynik sprawy w ten sposób, że Sąd uznał za słuszne jedynie wyjaśnienia i ustalenia organu z pominięciem kluczowych okoliczności wskazywanych przez stronę;
II. art. 151 ppsa w zw. z naruszeniem następujących przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt. 1 ppsa), tj.:
1) art. 5 ust 1 pkt. 1 lit b w związku z art. 17 ust. 1 uzzch przez ich błędna wykładnię polegającą na błędnym rozumieniu sformułowania "poddania szczepieniom ochronnym" jako czynności polegającej jedynie na podaniu preparatu szczepionkowego na wyznaczonej wizycie celem odbycia badania kwalifikacyjnego, pomijając zupełnie fakt, że realizacja obowiązku szczepień u dziecka może przebiegać wieloetapowo i wymagać wielu wizyt i konsultacji, co doprowadziło Sąd do błędnego przyjęcia, że skarżąca nie podjęła obowiązku poddania małoletniej córki, w sytuacji gdy skarżąca stawiała się wraz z córką na każde badanie kwalifikacyjne i realizuje w dalszym ciągu skierowania do poradni specjalistycznych wystawiane przez lekarzy kwalifikujących do szczepień, właśnie w celu wykonania obowiązkowych szczepień u swojego dziecka;
2) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz ust. 2 w zw. z art. 17 uzzch w związku § 2 i § 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych przez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że obowiązek jest wymagalny i może być egzekwowalny, w sytuacji gdy był określony w oparciu o niekonstytucyjną podstawę prawną (podstawę wydanego 1 września 2023 r. tytułu wykonawczego stanowił komunikat GIS zgodnie z § 5 ww. Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r., nie przepis prawa powszechnie obowiązującego – wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 maja 2023 r. o sygn. akt 81/19) oraz zupełne pominięcie, ze strona jest ciągle w trakcie realizacji obowiązku wynikającego z powyższych przepisów – wizyta w poradni alergologicznej wyznaczona na 18 czerwca 2025 r.;
3) art. 17 ust. 4 uzzch przez jego błędną wykładnię w zakresie rozumienia obowiązków lekarza po odbytym badaniu kwalifikacyjnym i wadliwe uznanie przez Sąd, że "lekarz ma obowiązek wystawienia oddzielnego zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym tyczy się sytuacji, kiedy kwalifikacja do szczepień i zabieg podania preparatu szczepionkowego odbywają się w dwóch różnych podmiotach leczniczych", choć nie wynika z literalnego brzemienia art. 17 ust. 4 uzzch ani innego przepisu powszechnie obowiązującego prawa w zakresie obowiązków lekarza co do wystawiania zaświadczenia o odbytym badaniu kwalifikacyjnym, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do błędnego ustalenia, że organ sformułował swoje postanowienie prawidłowo, tj. w sposób niebudzący wątpliwości i zgodny z przepisami;
4) art. 17 ust. 4 i ust. 5 uzzch przez jego błędną wykładnię polegająca na błędnym rozumieniu, że ww. regulacje pozwalają na wyprowadzenie wniosku, że to Strona (pacjent lub jego przedstawiciel ustawowy) ma obowiązek udokumentować zgodnie z ww. przepisami przebieg wizyty kwalifikacyjnej poprzez złożenie odpowiednich zaświadczeń organowi, podczas gdy ustawodawca nakłada literalnie w ww. przepisach obowiązki na lekarza w zakresie prowadzenia dokumentacji medycznej w sposób zgodny z prawem, nie dając tym samym stronie (pacjentowi lub jego przedstawicielowi ustawowemu) żadnych możliwości skutecznego wyegzekwowania tych obowiązków i wystawienia ww. zaświadczeń przez lekarza, przez co przerzucanie na stronę odpowiedzialności za zaniechanie lekarza i brak realizowania przez niego jego ustawowych obowiązków, jest działaniem bezprawnym;
5) art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza i lekarza dentysty przez jego błędną wykładnię w niniejszej sprawie i całkowite pominięcie w rozumowaniu zarówno organu, jak i Sądu, że to lekarz ma obowiązek prowadzenia indywidualnej dokumentacji medycznej pacjenta w sposób zgodny z przepisami, co skutkowało tym, że Sąd za organem przyjął, że negatywne konsekwencje sygnalizowanych przez stronę uchybień lekarza co do prowadzenia dokumentacji medycznej i niewypełnianie przez lekarza zaświadczeń o odroczeniu obowiązku szczepień lub wystawienia zaświadczenia o odbyciu badania kwalifikacyjnego lub istnienia przeciwwskazań do szczepień (jak to było w przypadku rozpoznania ostrego zapalenia ucha środkowego u małoletniej) obciążają stronę, w sytuacji gdy jest to prawnie reglamentowany obowiązek lekarza – prowadzenia dokumentacji medycznej zgodnie z prawem;
6) art. 23 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (dalej: "upp") przez jego błędną wykładnię skutkującą błędnym przyjęciem, że otrzymanie od lekarza dokumentacji medycznej prowadzonej w sposób zgodny z prawem jest obowiązkiem pacjenta (w tym wypadku strony), "pilnowanie" lekarza, ażeby dopełniał swoich obowiązków jest zobowiązaniem strony, podczas gdy z ww. normy prawnej wynika prawo pacjenta do dokumentacji medycznej dotyczącej jego stanu zdrowia oraz udzielonych mu świadczeń zdrowotnych, zaś to lekarz jest obowiązany do zgodnego z wymogami prowadzenie dokumentacji medycznej pacjenta, co w niniejszej sprawie zostało zupełnie pominięte a strona została w sposób bezprawny obciążona nienależytym wykonywaniem obowiązków przez lekarza.
Szeroką argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.
Wychodząc z powyższego założenia, na wstępie zaznaczyć należy, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do zagadnienia prawidłowości oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania. W sytuacji gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez wojewódzki sąd administracyjny przepis prawa materialnego. Istota sporu prawnego w niniejszej sprawie, a także sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych oraz ich wzajemne powiązanie, uzasadniają częściowo łączne ich rozpoznanie
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 7a § 1, 77 § 1 oraz art. 80, art, 81a § 1, 107 § 3 kpa w zw. z art. 17 ust. 1 uzzch, wskazać należy, że skarżąca kasacyjnie w istocie powołała się na przepisy statuujące zasadę prawdy materialnej oraz regulujące ocenę dowodów. Z treści zarzutów wynika, że – zdaniem skarżącej – organ naruszył powołane przepisy z uwagi na nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego i dowolną jego ocenę, a Sąd pierwszej instancji tego uchybienia nie dostrzegł. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej kasacyjnie w tej mierze.
Wskazać bowiem należy na art. 18 upea, który stanowi, że jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy kpa. Odpowiednie stosowanie oznacza, że przepisy kpa o postępowaniu dowodowym muszą być stosowane z uwzględnieniem specyfiki postępowania egzekucyjnego. Organ, rozpoznając zarzut, nie prowadzi zatem postępowania dowodowego w pełnym zakresie, a obowiązek zaznajomienia dłużnika z materiałem dowodowym doznaje ograniczenia. W postępowaniu egzekucyjnym nie prowadzi się bowiem postępowania dowodowego w takim zakresie, jak ma to miejsce przy rozpatrywaniu sprawy administracyjnej. Artykuł 33 § 4 upea stanowi, że zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej określa m.in. dowody uzasadniające to żądanie. To dłużnik ma wykazać zasadność zarzutu. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, samo stawienie się na badanie kwalifikacyjne nie świadczy o zrealizowaniu obowiązku ustawowego poddania się szczepieniu. Badanie kwalifikacyjne dziecka stanowi integralną część procesu szczepienia, jednakże nie stanowi pełnej realizacji obowiązku. Wykonanie obowiązku może nastąpić dopiero w momencie uzupełnienia wszystkich zaległych szczepień. Podkreślić przy tym trzeba, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek uznanego prawem i wydanego przez lekarza dokonującego kwalifikacji zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań do wykonania dziecku skarżącej szczepień ochronnych – w toku postępowania skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła zaświadczenia o odroczeniu obowiązku szczepień, co czyni nieusprawiedliwionym także zarzut naruszenia art. 5 ust 1 pkt. 1 lit b w związku z art. 17 ust. 1 uzzch, jak i art. 15 kpa.
W wyroku z 24 września 2024 r. II GSK 840/24 Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że uzzch nie przewiduje prawa pacjenta (tu rodzica małoletniego dziecka) do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne. Wręcz przeciwnie, statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym, gdy brak jest przeciwwskazań. Jest to działanie w interesie ogółu. Jedynie więc w sytuacji wskazań lekarskich, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 uzzch). To więc na rodzicu małoletniego dziecka (opiekunie prawnym) spoczywa prawny obowiązek, wynikający wprost z ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych w celu potwierdzenia bądź wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego (zob. wyrok NSA z 4 lipca 2024 r. II GSK 2216/23).
Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie został przyjęty pogląd, że poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu, o którym mowa w art. 17 ust. 2 uzzch, jest elementem obowiązku szczepienia ochronnego. Tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie, czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie. Wykonanie tego obowiązku obciąża zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie obowiązku przez zobowiązanego. Niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu (por. wyroki NSA z 21 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3322/17 i II OSK 43/18; z 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 459/19).
Z tego względu, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 ppsa wskazać należy, że przedmiotem dowodu może być tylko dokument i to w sytuacji, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zasadą jest bowiem, że sąd administracyjny ocenia prawidłowość gromadzenia i oceny materiału dowodowego przez organ, samodzielnie nie prowadzi postępowania dowodowego i nie dokonuje ustaleń faktycznych. Innymi słowy, celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 ppsa nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Ponadto, dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu (por. wyrok NSA z: 25 września 2012 r. II OSK 840/11; 17 grudnia 2015 r. II OSK 2501/15). Już tylko to stwierdzenie wyklucza możliwość skutecznego postawienia Sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia omawianego przepisu. Brak przeprowadzenia dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to art. 106 § 3 ppsa nie może być oceniany jako naruszenie przepisów postępowania i to naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy (tak: wyrok NSA z 22 maja 2020 r. II OSK 3138/19 i przywołane tam judykaty).
Pozostałe problemy prawne objęte zarzutami skargi kasacyjnej były już natomiast wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w zbliżonych stanach faktycznych, np. w wyrokach o sygn.: II GSK 1077/21, II GSK 1078/24, II GSK 957/24, II GSK 838/24, II GSK 840/21, II GSK 841/24; II GSK 927/24, II GSK 928/24; II GSK 720/24, II GSK 721/24, II GSK 722/24, II GSK 725/24; II GSK 1459/24; II GSK 1305/24, II GSK 1306/24, II GSK 1381/24. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zasadnicze argumenty wyrażone w uzasadnieniach przywołanych wyroków, uznając, że są one aktualne również w kontrolowanej sprawie.
Treść zarzutów sformułowanych w punkcie 2 skargi kasacyjnej wskazuje, że zasadniczym przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia istnienia podstawy prawnej egzekucji administracyjnej obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym.
Przepis art. 68 ust. 4 Konstytucji RP kształtuje podmiotowe prawo jednostki do ochrony zdrowia. Stosownie do treści tego przepisu władze publiczne są zobowiązanie do zwalczania chorób epidemicznych. Organy państwa są zatem zobowiązane do podejmowania działań w celu zarówno eliminowania istniejących ognisk chorobowych, jak i zapobiegania, tak dalece jak to jest możliwe, chorobom zakaźnym, w tym poprzez system obowiązkowych szczepień ochronnych.
Obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b uzzch, zgodnie z którym osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym. W przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny (ust. 2). W art. 17 ust. 10 tej ustawy została udzielona delegacja ustawowa ministrowi właściwemu do spraw zdrowia do określenia w drodze rozporządzenia: 1) wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych; 2) osoby lub grupy osób obowiązanych do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. W wykonaniu tej delegacji Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. W § 3 tego rozporządzenia uregulowano przedziały czasu, w których (w odniesieniu do konkretnych chorób) jest wymagane zrealizowanie obowiązku szczepienia. Natomiast § 5 tego rozporządzenia stanowi, że obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 uzzch. Przyjęcie określonego kalendarza szczepień w formie komunikatu wynika z konieczności uwzględnienia uwarunkowań medycznych, w tym czasu oraz rodzaju podawanych dzieciom szczepionek. Określony w komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego czas, w którym powinny zostać podane dzieciom poszczególne szczepionki, jest wiążący i stanowi o wymagalności obowiązku. Niewykonanie obowiązku stanowi podstawę do podjęcia czynności egzekucji administracyjnej i zastosowanie środka egzekucyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że po wydaniu postanowienia przez organ drugiej instancji zapadł wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 maja 2023 r. SK 81/19 (Dz.U. z 2023 r. poz. 909), w którym Trybunał orzekł, że: "Art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2022 r. poz. 1657, z późn. zm.) w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2172) w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Powyższy wyrok TK nie zmienia jednakże zapatrywania na niniejszą sprawę. Jakkolwiek Trybunał wskazał, że komunikat GIS nie może stanowić podstawy do rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy oraz zaznaczył, że niedopuszczalna jest sytuacja gdy treść obowiązku jest współkształtowana komunikatem GIS, niebędącym aktem prawa powszechnie obowiązującego, to także dostrzegł, że materia dotycząca obowiązkowych szczepień ochronnych może ulegać potrzebie częstych zmian, co zależy od wielu czynników, w tym aktualnej wiedzy medycznej. Z tego względu Trybunał zasugerował dostosowanie stanu prawnego w pierwszej kolejności poprzez zmianę rozporządzenia. Trybunał uznał, że zasadne jest określenie w wyroku innego terminu (6 miesięcy) utraty mocy obowiązującej przepisów we wskazanym zakresie, jako niezbędne dla zapewnienia ciągłości realizacji obowiązku szczepień ochronnych. Podkreślić trzeba, że zawarcie klauzuli odraczającej utratę mocy obowiązującej przepisu, w świetle art. 190 ust. 3 Konstytucji RP ma charakter wyjątkowy, ponieważ zasadą pozostaje wejście w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dniem jego ogłoszenia. Oznacza to, że realizacja przez sądy gwarancji konstytucyjnych - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu - stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok TK z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04, OTK-A 2004 Nr 9, poz. 96).
Z tych też przyczyn w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, zgodnie z którym sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem jak i powody, dla których Trybunał Konstytucyjny odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 87/18 i powołane w nim orzeczenia).
Trybunał Konstytucyjny upoważnił organy administracji publicznej do tymczasowego stosowania zakwestionowanych przepisów prawa. Upoważnienie takie zyskały również sądy administracyjne, które w procesie kontroli zgodności z prawem zaskarżonych postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym w istocie rekonstruują model normatywny sprawy administracyjnej taki, jaki on był w chwili podejmowania rozstrzygnięć przez organy administracji. Ponadto, należy uwzględnić, że postanowienie zaskarżone do Sądu pierwszej instancji oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji wydane były w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a więc w procesie wykonawczym odnoszącym się do realizacji obowiązku szczepienia wynikającego wprost z przepisów prawa i wymagalnego nie tylko w okresie przed wydaniem opisanego wyżej wyroku TK, ale także w okresie przed wszczęciem samego postępowania egzekucyjnego. Mając na uwadze materię objętą niniejszym postępowaniem, w tym wskazaną w wyroku TK potrzebę zapewnienia ciągłości realizacji szczepień ochronnych, Sąd w składzie obecnie orzekającym doszedł do przekonania, że obowiązek wykonania szczepienia ochronnego był wymagalny, co czyni niezasadnym również zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz ust. 2 w zw. z art. 17 uzzch w związku § 2 i § 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych.
W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 33 § 2 pkt 4 upea, uzasadniony brakiem nr PESEL zobowiązanej w przesłanym stronie upomnieniu przez co nie może być ono uznane za spełniające wymogi określone w art. 15 § 1 w zw. z art. 15 § 3e upea w zw. z § 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 4 grudnia 2020 r. w sprawie danych zawartych w upomnieniu.
Jakkolwiek bowiem na podstawie art. 15 § 3e upea wydano rozporządzenie w sprawie danych zawartych w upomnieniu, które w § 2 pkt 3 wskazuje, że upomnienie zawiera m.in. znany wierzycielowi numer Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności (PESEL) zobowiązanego, to jednak brak numeru PESEL w upomnieniu doręczonym skarżącej nie może przekreślać skuteczności tego dokumentu, tym bardziej, że osobą zobowiązaną jest skarżąca, a nie jej dziecko, które podlega obowiązkowi szczepień ochronnych zgodnie z ustawą o zwalczaniu chorób zakaźnych. W realiach rozpoznawanej sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prowadzenie egzekucji było możliwe, gdyż na podstawie wystawionego upomnienia nie pojawiły się jakiekolwiek wątpliwości, zarówno co do osoby zobowiązanej do wykonania nakazu ustawowego (skarżąca), jak i osoby, która ma zostać poddana temu nakazowi (szczepieniom) - indywidualnie wskazane dziecko strony (por. wyrok NSA z 4 lipca 2024 r. II GSK 2217/23).
Z przedstawionych powyżej względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako niezasadne należało ocenić zarzuty skargi zmierzające do zakwestionowania wymagalności obowiązku zaszczepienia małoletniej córki przez skarżącą kasacyjnie. W związku z powyższymi rozważaniami na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 6 § 1 upea.
Podobnie rzecz ma się z zarzutem naruszenia art. 54 § 2 kpa, w sytuacji gdy uzasadnienie tego zarzutu odwołuje się do art. 54 § 2 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem zastąpić strony w precyzowaniu stawianych zarzutów, a zatem zarzut ten nie mógł odnieść oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie skutku. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. I OPS 10/09: "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Dlatego też zarzuty zawarte w omawianym punkcie skargi kasacyjnej są nieskuteczne.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 4 i 5 uzzch, wskazać należy, że ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych nie przewiduje prawa pacjenta (tu rodzica małoletniego dziecka) do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne. Wręcz przeciwnie, statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym, gdy brak jest przeciwwskazań (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 2, art. 17 uzzch). Do tego, zgodnie z art. 17 ust. 9 tego aktu obowiązkiem lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną jest powiadomienie osoby obowiązanej do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub osoby sprawującej prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną albo opiekuna faktycznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, o obowiązku poddania się tym szczepieniom, a także poinformowanie o szczepieniach zalecanych. Poddanie się osoby obowiązanej lub osoby będącej pod opieką szczepieniu ochronnemu jest działaniem w interesie ogółu. Jedynie w sytuacji wskazań lekarskich, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 uzzch).
Zaniechanie wydania formalnego zaświadczenia o wykonanym badaniu kwalifikacyjnym, czy też zaświadczenia o treści postulowanej przez rodziców, w żadnym stopniu ani też zakresie nie podważa faktu przeprowadzenia lekarskiego badania kwalifikacyjnego w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego, a co za tym idzie zasadniczego warunku aktualizacji tego obowiązku oraz jego wymagalności. W przypadku wykonywania w jednym podmiocie leczniczym badania kwalifikacyjnego do szczepień i zabiegu podania preparatu szczepionkowego nie jest bowiem wymagane wystawienie przez lekarza osobnego zaświadczenia o wykonanym badaniu kwalifikacyjnym, gdyż wynik tego badania jest wpisany do dokumentacji medycznej dziecka prowadzonej przez podmiot. Skoro lekarz kwalifikujący do szczepienia nie stwierdził podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, to ani nie wydaje osobnego zaświadczenia o niestwierdzeniu takich podstaw, ani automatycznie nie kieruje do konsultacji specjalistycznej. Należy podkreślić, że pozytywna kwalifikacja do szczepienia nie wymaga wydania formalnie osobnego zaświadczenia i wystarczające jest odniesienie się lekarza kwalifikującego w dokumentacji medycznej dziecka co do braku przeciwwskazań (por. np. wyrok NSA sygn. II GSK 1575/24). Podkreślić należy, że treści wskazanych przepisów nie można interpretować w ten sposób, że badanie kwalifikacyjne oraz jego wyniki dotyczące ewentualnych przeciwwskazań są przesłanką, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, co czyni niezasadnymi również zarzuty naruszenia art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza i lekarza dentysty oraz art. 23 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.
Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa także zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. Zauważyć trzeba, że przepis ten, mający charakter normatywny, wyraża zasadę dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Do uznania, że powyższa zasada została naruszona konieczne jest wykazanie, że rozstrzygnięcie organu II instancji nie było działaniem merytorycznym. Nie chodzi bowiem o to, aby organ odwoławczy dokonał wyłącznie kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do orzeczenia organu I instancji, lecz o to, aby rozstrzygnięcie organu odwoławczego zapadło w wyniku przeprowadzenia postępowania merytorycznego w taki sposób, aby po raz kolejny (drugi) oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a więc jest działaniem merytorycznym. Zarzut naruszenia ww. przepisu mógłby zatem zasługiwać na uwzględnienie np. w sytuacji, gdyby organ odwoławczy pominął istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawne, nie orzekł o całości rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji/postanowieniu, bądź też nie uwzględnił zmian w stanie prawnym i faktycznym, jakie zaszły w okresie od wydania decyzji/postanowienia pierwszej instancji (zob. wyrok NSA z 20 lutego 2025 r., II GSK 1453/24, LEX nr 3857154).
Tymczasem zaskarżone postanowienie spełnia wszystkie przesłanki uzasadniające uznanie go za rozstrzygnięcie w pełni merytoryczne, wydane po dwukrotnym przeprowadzeniu postępowania. Organ odwoławczy w sposób wystarczająco wyraźny i precyzyjny odniósł się do wszystkich zasadniczych twierdzeń strony. Ocena zaskarżonego postanowienia nie pozostawia więc wątpliwości, że rozstrzygnięto sprawę w jej całokształcie.
Podnieść zatem należy, że w rozpoznawanej sprawie, poza samym sformułowaniem zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności wskutek nierozpoznania przez organ II instancji zarzutów skarżącego, autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wskazała w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na uchybienia, które pozwalałyby na uwzględnienie tego zarzutu. W świetle tak postawionego zarzutu, którego nadto w zasadzie nie uzasadniono, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak jest podstaw, aby uznać, iż w postępowaniu przed organem odwoławczym doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ppsa – orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 1 ppsa w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).