b) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie wniosku dowodowego skarżącej, mimo że jego przeprowadzenie było niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, tj. ustalenia czy skarżąca prowadziła działalność gospodarczą,
c) art. 106 § 3 i art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z urzędu, poprzez zwrócenie się do Urzędu Skarbowego w Zabrzu o udzielenie informacji, czy skarżąca osiąga dochody z prowadzonej działalności gospodarczej W. F w spornym okresie oraz zaniechanie zbadania czy w ramach działalności gospodarczej świadczy jakiekolwiek usługi, pomimo, że dowód ten ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu, w szczególności ustalenie czy skarżąca rzeczywiście prowadziła działalność gospodarczą, a w związku z tym czy powinna zostać objęta obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a ponadto na podstawie art. 191 p.p.s.a. o uchylenie postanowienia niezaskarżalnego, dotyczącego oddalenia wniosku dowodowego i przeprowadzenie dowodu z dokumentu interpretacji indywidualnej z 21 kwietnia 2017 r. na okoliczność ustalenia, że nie prowadzi działalności gospodarczej, a najem mieszkań stanowi tzw. najem prywatny w rozumieniu ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych.
Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegała oddaleniu.
NSA kontrolując zaskarżony wyrok w granicach wyznaczonych w skardze kasacyjnej, stwierdził przede wszystkim, że nie są uzasadnione zarzuty, kierowane pod adresem Sądu I instancji, dotyczące naruszenia przez ten Sąd art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez ich błędną wykładnię.
Stosownie do art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, obowiązującej od 1 kwietnia 2003 r. do 30 września 2004 r. oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2004 r. do 19 września 2008 r., obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi.
Zgodnie natomiast z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustaw o świadczeniach, w brzmieniu obowiązującym od 20 września 2008 r. do 29 kwietnia 2018 r., obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegały osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które były osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168, z późn. zm.), natomiast według tego przepisu w brzmieniu od dnia 30 kwietnia 2018 r. , z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. poz. 646) lub przepisów o ubezpieczeniach społecznych lub ubezpieczeniu społecznym rolników.
Według art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego tych osób, powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych.
Stosownie do art. 13 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2008 r. obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby fizyczne prowadzące działalność pozarolniczą od dnia rozpoczęcia jej wykonywania do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, natomiast w brzmieniu obowiązującym od 20 września 2008 r., obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu podlegały osoby prowadzące pozarolniczą działalność od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Od dnia 30 kwietnia 2018 r. obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowym, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby fizyczne w następujących okresach: osoby prowadzące pozarolniczą działalność od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie art. 36aa oraz przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców.
Z przytoczonych przepisów prawa, których błędną wykładnię zarzucono Sądowi I instancji w skardze kasacyjnej wynika, że dla określenia okresu objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania działalności pozarolniczej znaczenie prawne ma wpis do ewidencji działalności gospodarczej oraz jego wykreślenie z tej ewidencji (a od 20 września 2018 r. również zawieszenie działalności). Ustanie obowiązku ubezpieczenia powoduje wykreślenie wpisu pozarolniczej działalności gospodarczej z ewidencji lub odnotowanie przerwy w jej prowadzeniu (zob. np. wyrok NSA z 17 września 2020 r., II GSK 128/20). W konsekwencji domniemywa się, że skoro nie nastąpiło wykreślenie działalności gospodarczej z ewidencji, to działalność ta była faktycznie prowadzona i w związku z tym istniał obowiązek zapłaty składek na ubezpieczenie społeczne (por. wyroki Sądu Najwyższego: z 11 stycznia 2005 r., I UK 105/04, OSNP 2005 nr 13, poz. 198, z 25 listopada 2005 r., I UK 80/05, OSNP 2006 nr 19-20, poz. 309 oraz z 30 listopada 2005 r., I UK 95/05, OSNP 2006 nr 19-20, poz. 311). To zaś prowadzi do wniosku, że Sądowi I instancji nie można zasadnie zarzucić błędnej wykładni powołanych przepisów.
W ocenie NSA nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa procesowego sformułowane w skardze kasacyjnej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnosząca tę skargę podała m. in., że Sąd I Instancji z naruszeniem art. 134 § 1, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. oddalił jej skargę, mimo że Prezes NFZ nie ustalił istotnych dla sprawy okoliczności, takich jak np. czy działalność gospodarcza przynosi przychody, a jako "dowód" prowadzonej działalności uznał to, że w okresie od grudnia 2005 r. do sierpnia 2006 r. i od stycznia 2017 r. do nadal zatrudnia pracowników oraz opłaca za nich składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Skarżąca podkreśliła, że nie świadczy żadnych usług w ramach działalności gospodarczej pod firmą W. F, działalność ta nie przynosi dochodu.
Domniemanie faktyczne, wynikające z faktu zarejestrowania działalności gospodarczej, może być obalone. Obalenie tego domniemania możliwe jest w drodze przeprowadzenia przeciwdowodu, który obciąża stronę twierdzącą o faktach przeciwnych twierdzeniom wynikającym z domniemania (por. m.in. postanowienie Sądu Najwyższego z 6 września 2018 r., sygn. II UK 247/18; wyrok SA w Warszawie z 9 listopada 2020 r., sygn. akt III AUa 970/18; zob. również wyroki NSA z 29 maja 2014 r., II GSK 394/13; 17 grudnia 2019 r., II GSK 956/19), a więc poprzez wykazanie rzeczywistego zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej, przy czym ciężar udowodnienia tej okoliczności spoczywa – co należy podkreślić - na stronie, a nie organie administracji publicznej.
Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżąca nie przeprowadziła takiego przeciwdowodu. W toku postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją Prezesa NFZ nie wykazała żadnej inicjatywy dowodowej, mimo że została skutecznie zawiadomiona przez organ prowadzący postępowanie o obowiązku przedstawienia dowodów mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań).
Wynikający z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu prowadzącego postępowanie administracyjne wyczerpującego zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy, tak jak w rozpoznawanej sprawie, nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (por. wyrok NSA z 26 października 1984 r., sygn. akt II SA 1205/84, ONSA 1984, z. 2, poz. 98). Z powołanych przepisów nie można też wyprowadzać wniosku, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona sama nie przejawia inicjatywy dowodowej. W przypadku bierności strony nie można oczekiwać, by organ był zobowiązany do dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko poczynionym przez niego ustaleniom. Powyższe uwagi nabierają szczególnego znaczenia, gdy chodzi o dowody mające służyć wzruszeniu domniemania faktycznego (zob. wyroki NSA z 2 lipca 2015 r., II GSK 1071/14 i z 17 listopada 2025 r., II GSK1245/25).
Mając powyższe na uwadze, w ocenie NSA, nie można zarzucić Sądowi I instancji, że niezasadnie oddalił jej skargę, mimo że organ w sposób nieprawidłowy dokonał ustalenia stanu faktycznego sprawy. Po pierwsze, obiektywną okoliczność podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu organ wywiódł z wpisu skarżącej jako osoby prowadzącej pozarolniczą działalność gospodarczą do CEIDG. Po wtóre, domniemanie prowadzenia działalności gospodarczej wynikające ze wspomnianego rejestru organ oparł na informacjach i dokumentach źródłowych przedstawionych przez ZUS Oddział w Chorzowie, z których wynika, że strona w okresie od grudnia 2005 r. do sierpnia 2006 r. i od stycznia 2017 r. do dnia wydania decyzji zatrudniała pracowników oraz opłacała za nich składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, posiada kasę fiskalną oraz jest zarejestrowana jako czynny podatnik VAT. W odniesieniu do twierdzenia skarżącej, że z tytułu tej działalności nie osiąga dochodu należy wyjaśnić, że SN w uchwale z 30 listopada 1992 r., III CZP 134/92 (OSNCP 1993/5, poz. 79) stwierdził, że kryterium dochodowości nie jest cechą konieczną definiującą działalność gospodarczą. Istotą działalności pozarolniczej jest jej prowadzenie w sposób ciągły i zorganizowany, na własny rachunek i ryzyko, dlatego też składka na ubezpieczenie zdrowotne nie jest zależna od uzyskanego przychodu (zob. np. wyrok NSA z 17 września 2020 r., II GSK 128/20.).
Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Oznacza to, że w ramach kontroli zaskarżonego aktu Sąd I instancji jest obowiązany do badania jego zgodności z prawem w pełnym zakresie i uwzględnienia z urzędu naruszeń prawa, których nie dostrzegła strona wnosząca skargę. O jego naruszeniu można byłoby mówić, gdyby Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (zob. wyrok NSA z 6 sierpnia 2025 r., II GSK 326/25 i powołane tam orzecznictwo).
Autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu tego zarzutu nie podał, w jaki sposób WSA w Warszawie wykroczył poza granice sprawy, a więc uczynił przedmiotem rozpoznania inną sprawę administracyjną niż ta, w której wniesiono skargę, albo też dlaczego uznał, że w nieuprawniony sposób ograniczył się do zbadania samych tylko zarzutów skargi. Skarżąca podniosła natomiast, że Sąd I instancji nienależycie rozpoznał zarzuty podniesione w skardze do tego Sądu i niezasadne podzielił stanowisko organu w niniejszej sprawie. W istocie więc zarzut ten nie koresponduje z jego uzasadnieniem i dlatego nie może być uwzględniony.
NSA nie znalazł również podstaw do uwzględnienia pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji art 106 § 3 i art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z załączonej do skargi interpretacji indywidualnej oraz dowodu uzupełniającego z urzędu na okoliczność ustalenia, czy skarżąca osiąga dochody z prowadzonej działalności gospodarczej W. F w spornym okresie oraz zaniechanie zbadania czy w ramach działalności gospodarczej świadczy jakiekolwiek usługi.
Przepis art. 113 § 1 p.p.s.a. stanowi, że przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Dostateczne wyjaśnienie sprawy w rozumieniu art. 113 § 1 p.p.s.a. dotyczy możliwości wydania wyroku z punktu widzenia dopełnienia reguł formalnych, związanych z tokiem sprawy administracyjnej, nie zależy natomiast od stopnia wyjaśnienia sprawy z punktu widzenia prawdy materialnej, a zatem oceny przez sąd, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu (zob. np. wyroki NSA z 18 czerwca 2024 r., III OSK 3821/21 LEX nr 3737171 oraz z 28 listopada 2024 r., II GSK 1387/22, LEX nr 3836207). Przepis ten nie stanowi zatem podstawy dla stawiania zarzutu odnoszącego się do ustaleń faktycznych (zob. wyrok NSA z 19 marca 2024 r., III OSK 1435/22, LEX nr 3705748).
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. należy stwierdzić, że wobec jego treści oraz funkcji, nie ma podstaw aby w oparciu o ten przepis żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego odnośnie do istnienia nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podnosiła w toku postępowania przed organem administracji (zob. wyrok NSA z 14 stycznia 2026 r., II GSK 1944/22, LEX nr 4013639). Przeprowadzenie uzupełniającego dowodu nie może prowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy, bowiem rolą sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu (zob. wyrok NSA z 13 lutego 2026 r., I OSK 494/23, LEX nr 4028337) i nie może dokonywać ustaleń, które prowadziłyby do nowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie administracyjnej albo kontynuowania postępowania dowodowego prowadzonego przez organy. Dopuszczenie dowodu z dokumentu jest przy tym uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (zob. np. wyrok NSA z 6 lutego 2026 r., III FSK 653/25, LEX nr 4024697). Niezależnie od tego zasadnie stwierdził Sąd I instancji, że dowód z interpretacji indywidualnej z 21 kwietnia 2017 r. jest nieprzydatny do rozpoznania niniejszej sprawy, ponieważ dokument ten dotyczy kwestii podatkowych, co więcej nie dotyczy działalności gospodarczej W. F, ale z tzw. najmu prywatnego w rozumieniu ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy procesowej.