Uzasadnienie
I. Przedmiot kontroli kasacyjnej.
Wyrokiem z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 416/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę R. G. (skarżący, strona skarżąca) na postanowienie Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach (organ) z dnia 8 czerwca 2022 r., znak: NEP.907.8.4.2018, w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.
II. Skarga kasacyjna i jej zarzuty.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie, rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrot kosztów zastępstwa radcy prawnego w postępowaniu wg norm przepisanych, z uwzględnieniem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni:
A. art. 5 ust. 1 pkt. 1 lit b) ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych polegające na wywodzeniu obowiązków prawnych spoza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, w sytuacji, gdy obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu nie jest bezpośrednio wymagalny i nie rodzi obowiązku wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie poddania dziecka takiemu szczepieniu, a ponadto stoi w sprzeczności z art. 31 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
B. art. 17 ust. 3 i 4 w zw. z art 17 ust 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi polegające na uznaniu, iż brak jest podstaw do wyprowadzenia wniosku, że badanie kwalifikacyjne stanowi przesłankę, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, co doprowadziło w konsekwencji do stwierdzenia, że ustawowy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynikający z przepisów prawa, w stosunku do córki skarżącego, wymagał bezwzględnego wykonania;
II. naruszenie prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu:
A. art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.) poprzez wszczęcie postępowania egzekucyjnego w administracji, mimo braku wymagalności obowiązku poddania dziecka w określonym terminie szczepieniu przeciwko określonej chorobie określonym rodzajem szczepionki;
III. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
A. art 7, 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co skutkowało "niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności leżących u podstaw wydanej decyzji", w szczególności brakiem dokładnego ustalenia, "dlaczego skarżący nie podjął działań w celu szczepienia ochronnego córki W.G., w szczególności biorąc pod uwagę fakt, że u małoletniej istnieje zwiększone ryzyko wystąpienia powikłań poszczepiennych";
B. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji gdy w ocenie skarżącego istniały przesłanki do uchylenia postanowienia Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 8 czerwca 2022 r. w sprawie znak: NEP.907.8.4.2018 oraz uchylenie postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kielcach z dnia 4 maja 2022 r., znak SE.IVa-4110/44/17 w sprawie zgłoszonych zarzutów oraz umorzenia postępowania egzekucyjnego w całości, wobec braku wymagalności obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
III. Stanowisko strony przeciwnej.
Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto organ wniósł o przeprowadzenie rozprawy.
IV. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
1. Skarga kasacyjna jako niezawierająca uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu.
2. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od strony skarżącej kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.
3. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych, uznając ich całkowitą bezzasadność.
4. Zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. – niezależnie od jego wadliwości konstrukcyjnej (brak powiązania z odpowiednim zakresem sądowoadministracyjnej normy odniesienia) – podlegał formalnemu oddaleniu ze względu na brak adekwatnego powiązania z treścią znaczeniową regulacji materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu w przedmiotowej sprawie.
Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że przyczyny (podstawy) ewentualnego zaniechania (odroczenia) wykonania obowiązku szczepień ochronnych zostały ustawowo uregulowane w sposób względnie wyczerpujący, co oznacza, że poza prawnie wyznaczoną lekarską procedurą diagnostyczną zasadniczo nie ma prawnych możliwości kwestionowania wymagalności egzekwowania tego rodzaju obowiązku ustawowego, nawet jeżeli podmiot zobowiązany podnosi zastrzeżenia w tym zakresie. Jest to konsekwencja sztywnej i rygorystycznej regulacji prawnej, której zmiana leży w kompetencji władzy ustawodawczej. Z regulacji tej wynika natomiast, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego (art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi/u.z.z.z.ch.z.). W toku powyższego badania diagnostycznego ma dojść do stwierdzenia braku przeciwwskazań lub przeciwwskazań do wykonania obowiązku ustawowego, z tym zastrzeżeniem, że obowiązkowego szczepienia ochronnego nie można przeprowadzić, jeżeli między lekarskim badaniem kwalifikacyjnym przeprowadzonym w celu wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia a tym szczepieniem upłynęły 24 godziny od daty i godziny wskazanej w zaświadczeniu, o którym mowa w art. 17 ust. 4 (art. 17 ust. 3 u.z.z.z.ch.z.). Formalnym potwierdzeniem wymagalności zindywidualizowanego obowiązku poddania się obligatoryjnym szczepieniom ochronnym jest wystawiane przez uprawnionego lekarza po przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania (art. 17 ust. 4 u.z.z.z.ch.z.). Dopiero jeżeli lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 u.z.z.z.ch.z.). Dopełnieniem powyższej regulacji ustawowej są przepisy wykonawcze wynikające z wydanego na podstawie art. 17 ust. 10 u.z.z.z.ch.z. rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (w przedmiotowej sprawie – z uchylonego z dniem 1 października 2023 r. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2172 ze zm.). Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. lekarz przeprowadzający konsultację specjalistyczną dla osoby, w przypadku której lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, odnotowuje w dokumentacji medycznej, o której mowa w § 9 ust. 1 ww. aktu, wynik konsultacji specjalistycznej, z uwzględnieniem okresu przeciwwskazania do wykonania szczepienia, rodzaju szczepionek przeciwwskazanych do stosowania lub indywidualnego programu szczepień ze wskazaniem rodzajów stosowanych szczepionek oraz terminu kolejnej konsultacji specjalistycznej. W zakresie wyznaczonym w treści wyniku konsultacji specjalistycznej wymagalność realizacji ustawowego obowiązku szczepień ochronnych zostaje zatem co najmniej tymczasowo wstrzymana.