9. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przywoływanym na wstępie wyroku z dnia 5 marca 2025 r. orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej przywołana jako: p.p.s.a.).
WSA wskazał, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że po powiadomieniu Strony o rozpoczęciu postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż., Organ nie podjął żadnej z czynności wymienionych w art. 31 ust. 1 pkt 1 i 2 u.b.ż.ż. i dokonał oceny produktu objętego powiadomieniem w oparciu o dokumentację przedstawioną przez Stronę przy powiadomieniu. Zgodnie z wiążącą w tej sprawie oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego, zdaniem WSA, nie można uznać za prawidłowe działania Organu, który w zaniechał wezwania Skarżącej do przedłożenia dodatkowych opinii i wyjaśnień w sprawie kwalifikacji spornego produktu jako żywności specjalnego przeznaczenia medycznego. WSA uznał, że uchybienie to pozbawiło Stronę możliwości przedstawienia w postępowaniu wyjaśniającym na wezwanie Organu dokumentacji, że środek spożywczy spełnia wymagania, o których mowa w art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż. i tym samym mogło mieć istotny wpływ na wynik przeprowadzonego postępowania. Wobec powyższego Sąd I instancji wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie Organ wezwie Stronę do przedstawienia odpowiedniej dokumentacji, o której mowa w art. 31 ust. 1 pkt 2 u.b.ż.ż. i dokona jej oceny, w razie potrzeby posiłkując się opinią, o której mowa w art. 31 ust. 1 pkt 1 u.b.ż.ż.
10. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył GIS zaskarżając ww. wyrok w całości i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Skarżącej. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. o zasądzenie od Skarżącej na rzecz GIS zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Organ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
• naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1. naruszenie art. 190 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że w sytuacji gdy podmiot, o którym mowa w art. 29 u.b.ż.ż., w powiadomieniu nie przedstawi wystarczających danych, wykazujących, że produkt odpowiada definicji żywności specjalnego przeznaczenia medycznego, to po rozpoczęciu postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż., GIS powinien zobowiązać ten podmiot do udokumentowania, że środek spożywczy spełnia wymagania, o których mowa w art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż., w sposób określony w art. 31 ust. 1 pkt 2 u.b.ż.ż, a w sytuacji gdy GIS uzna, że nie ma wystarczającej wiedzy merytorycznej do oceny przedstawionych przez podmiot powinien zażądać opinii Zespołu do Spraw Suplementów Diety, stosownie do art. 31 ust. 1 pkt 1 u.b.ż.ż., jak i na błędnym wskazaniu co do dalszego postępowania względem GIS, że rozpatrując sprawę ponownie Organ wezwie Skarżącą do przedstawienia odpowiedniej dokumentacji, o której mowa w art. 31 ust. 1 pkt 2 u.b.ż.ż. i dokona jej oceny, w razie potrzeby posiłkując się opinią, o której mowa w art. 31 ust. 1 pkt 1 u.b.ż.ż., podczas gdy z oceny prawnej i wskazań dokonanych w sprawie przez NSA w wyroku z 5 listopada 2024 r., sygn. akt II GSK 2331/23, wynika, że dopiero w przypadku gdy WSA w Warszawie rozważy, że badanie rzetelności rozpatrywanego powiadomienia o zamiarze wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej produktu zakwalifikowanego przez przedsiębiorcę jako żywność specjalnego przeznaczenia medycznego wymaga takiej wiedzy specjalistycznej, która przekracza możliwości pracowników GIS, zaistnieje konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, np. w postaci konieczności przedłożenia dodatkowej innej jednostki naukowej w rozumieniu art. 31 ust. 1 pkt 2 u.b.ż.ż. bądź powołania biegłego, nie wskazując jednocześnie na tak opisane przez Sąd I instancji wymienione kolejno czynności postępowania Organu określone w art. 31 ust. 1 pkt 2 i pkt 1 - co w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku zastosowania się zgodnie z oceną prawną i wskazaniami NSA, orzeczenie mogłoby być inne niż uwzględniające skargę, a także bez wymieniania kolejno określonych czynności do podjęcia przez Organ (czynności stosownie do art. 31 ust. 1 pkt 2 u.b.ż.ż. i w razie potrzeby - posiłkując się - dokonać czynności stosownie do art. 31 ust. 1 pkt 1 u.b.ż.ż.), które nie mają podstaw w ocenie prawnej i w konsekwencji we wskazaniach dokonanych w sprawie przez NSA w wyroku z 5 listopada 2024 r.;
2. naruszenie art. 190 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że GIS zobowiązany jest do podjęcia czynności wymienionej w art. 31 ust. 1 pkt 2 u.b.ż.ż. bez rozważenia czy badanie rzetelności rozpatrywanego powiadomienia wymaga wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza możliwości pracowników GIS, co mogłoby dopiero wówczas skutkować koniecznością zobowiązania Skarżącej stosownie do art. 31 ust. 1 pkt 2 u.b.ż.ż. - co w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na tym, że w przypadku przeprowadzenia oceny wyrażającej się w swoim skutku w uznaniu, że badanie rzetelności powiadomienia nie wymaga owej wykraczającej specjalistycznej wiedzy, w rezultacie wyrok WSA w Warszawie byłby inny niż uwzględniający skargę i niezawierający błędnych wskazań w postaci wezwania przez Organ Skarżącej do przedstawienia odpowiedniej dokumentacji, o której mowa w art. 31 ust. 1 pkt 2 u.b.ż.ż., także bez zażądania Organu w razie potrzeby opinii Zespołu do Spraw Suplementów Diety, o której mowa w art. 31 ust. 1 pkt 1 u.b.ż.ż.;
3. naruszenie art. 190 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że w sytuacji gdy GIS uzna, że nie ma wystarczającej wiedzy merytorycznej do oceny danych przedstawionych przez podmiot, powinien zażądać opinii Zespołu do Spraw Suplementów Diety, stosownie do art. 31 ust. 1 pkt 1 u.b.z.ż., podczas gdy NSA w wyroku z 5 listopada 2024 r. wskazał, że WSA w Warszawie powinien rozważyć czy badanie rzetelności rozpatrywanego powiadomienia wymaga wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza możliwości pracowników GIS, co mogłoby dopiero wówczas skutkować koniecznością przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego - co w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegający na tym, że w przypadku przeprowadzenia oceny wyrażającej się w swoim skutku uznaniu, że badanie rzetelności powiadomienia nie wymaga owej wykraczającej specjalistycznej wiedzy, w rezultacie wyrok WSA w Warszawie byłby inny niż uwzględniający skargę i niezawierający błędnych wskazań w postaci posiłkowania się przez Organ w razie potrzeby opinią, o której mowa w art. 31 ust. 1 pkt 1 u.b.ż.ż.;
4. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie zgodnie z ustawowymi wymogami, a które przejawia się ogólnikowym charakterem uzasadnienia bez wyjaśnienia co należy rozumieć - w ramach dokonanej oceny prawnej - przez zwrot o treści "wystarczających danych", (s. 20 wyroku), jak również poprzez pominięcie przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku wszystkich kwestii wskazanych do rozważenia przez NSA, podczas gdy prawidłowa realizacji dyspozycji art. 141 § 1 p.p.s.a. powinna przejawiać się w sformułowaniu konkretnych wytycznych co do dalszego postępowania, które będą zrozumiałe, pozostające w ścisłej koniunkcji z dokonaną oceną prawną oraz możliwe do wykonania, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. - co w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie dając też możliwości dokonania właściwej oceny i kontroli stanowiska WSA w Warszawie w odniesieniu do rozważań, do których zobligowany został WSA w Warszawie wyrokiem NSA z dnia 5 listopada 2024 r. i występowania (lub a contrario: niewystępowania) wymagania posiadania takiej wiedzy specjalistycznej, która przekracza (lub a contrario; nie przekracza) możliwości pracowników GIS, zgodnie z art. 190 p.p.s.a.;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej "k.p.a.", poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że ustalenia Organu należy uznać za niewystarczające, a podjętą na ich podstawie ocenę prawną Organu za wadliwą, czego konsekwencją było uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego aktu, pomimo iż Organ w postępowaniu podjął wszystkie niezbędne działania mające na celu wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy.
• Na podstawie art 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi Organ zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 1 pkt 1 i 2 u.b.ż.ż. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sytuacji gdy podmiot, o którym mowa w art. 29 ust. 1 u.b.ż.ż. w powiadomieniu nie przedstawi wystarczających danych, wykazujących, że produkt odpowiada definicji żywności specjalnego przeznaczenia medycznego, to po rozpoczęciu postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż. GIS powinien zobowiązać ten podmiot do udokumentowania, że środek spożywczy spełnia wymagania, o których mowa w art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż., w sposób określony w art. 31 ust. 1 pkt 2 u.b.ż.ż, a w sytuacji gdy GIS uzna, że nie ma wystarczającej wiedzy merytorycznej do oceny przedstawionych przez podmiot powinien zażądać opinii Zespołu do Spraw Suplementów Diety, stosownie do art. 31 ust. 1 pkt 1 u.b.ż.ż., czego skutkiem było wskazanie w wyroku WSA w Warszawie względem GIS, że rozpatrując sprawę ponownie Organ wezwie stronę do przedstawienia odpowiedniej dokumentacji, o której mowa w art. 31 ust. 1 pkt 2 u.b.ż.ż., i dokona jej oceny, w razie potrzeby posiłkując się opinią, o której mowa w art. 31 ust. 1 pkt 1 u.b.ż.ż., podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów i w konsekwencji właściwe stosowanie skutkować powinno ustaleniem, że pkt 1 i pkt 2 ust. 1 art. 31 u.b.ż.ż. są od siebie niezależne i żadnemu z nich nie można nadać pierwszeństwa w zastosowaniu, a ponadto ich stosowanie w przedmiotowej sprawie uzależnione jest dopiero od uprzedniego rozważenia czy badanie rzetelności rozpatrywanego powiadomienia o zamiarze wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej produktu zakwalifikowanego przez przedsiębiorcę jako żywność specjalnego przeznaczenia medycznego wymaga takiej wiedzy specjalistycznej, która przekracza możliwości pracowników GIS.
11. GIS pismem z 26 maja 2025 r. uzupełnił skargę kasacyjną o kolejny zarzut wskazując, że na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a. poprzez nienależyte uzasadnienie wyroku, polegające na braku zawarcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymaganych rozważań co do zakresu wiedzy specjalistycznej pracowników GIS, niezbędnej do oceny powiadomienia o zamiarze wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu produktu jako żywności specjalnego przeznaczenia medycznego, czym Sąd I instancji naruszył obowiązek wykonania wskazań zawartych w wyroku NSA z dnia 5 listopada 2024 r., sygn. II GSK 2331/23, a uzasadnienie wyroku - nie zawierając analizy tej kwestii zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. – uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
12. Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
13. Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.
14. Odnosząc się do zarzutów oznaczonych jako IV.1, IV.2 i I V.3 (naruszenie art. 190 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zarzuty te zostały wadliwie skonstruowane. Z ich treści oraz uzasadnienia jednoznacznie wynika, że Organ skarżący kasacyjnie kwestionuje nie wykładnię prawa dokonaną przez NSA w Wyroku NSA i jej poszanowanie przez WSA (co reguluje art. 190 p.p.s.a.), lecz sposób, w jaki WSA wykonał wskazania co do dalszego postępowania zawarte w tymże wyroku - a to jest materią art. 153 p.p.s.a., który nie został przez Organ powołany jako podstawa kasacyjna. Zgodnie z art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienie odpowiadające treści zarzutu. Niezgodność między powołanym przepisem a treścią uzasadnienia zarzutu czyni go nieskutecznym - Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem zastępować strony w prawidłowym sformułowaniu podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 97/08, oraz z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2880/20).
Niezależnie od powyższej wady konstrukcyjnej, zarzuty te są również bezzasadne merytorycznie. Naczelny Sąd Administracyjny w Wyroku NSA wskazał, że WSA powinien rozważyć, czy badanie rzetelności powiadomienia wymaga wiedzy specjalistycznej przekraczającej możliwości pracowników GIS, co - gdyby tak było - powodowałoby konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, "np." w postaci opinii innej jednostki naukowej lub powołania biegłego. Sformułowanie to ma charakter otwarty i nie ustanawia hierarchii środków dowodowych z art. 31 ust. 1 pkt 1 i 2 u.b.ż.ż. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi jednak do wniosku, że WSA - choć w jednym zdaniu posłużył się sformułowaniem sugerującym następczość czynności ("w razie potrzeby posiłkując się") - w istocie przeprowadził rozważania nakazane przez NSA: ocenił materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu, w tym pominiętą przez Organ opinię IMW oraz pismo Skarżącej z 25 maja 2021 r., i na tej podstawie doszedł do wniosku, że Organ powinien był skorzystać z instrumentów przewidzianych w art. 31 ust. 1 u.b.ż.ż. Ewentualna nieścisłość terminologiczna co do kolejności zastosowania pkt 1 i pkt 2 tego przepisu nie ma w realiach sprawy istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skoro rdzeń ustaleń i oceny WSA - to jest stwierdzenie, że Organ samodzielnie przesądził sprawę wbrew istniejącemu, znanemu mu materiałowi o charakterze eksperckim, bez wykorzystania któregokolwiek ze środków przewidzianych w art. 31 ust. 1 u.b.ż.ż. - pozostaje prawidłowy i zgodny z kierunkiem wyznaczonym przez Wyrok NSA.
15. Odnosząc się do zarzutów oznaczonych jako IV.4 i IV.6 uzupełnionych o zarzut zawarty w piśmie procesowym z dnia 26 maja 2025 r., (naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 190 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że w ramach tej podstawy kasacyjnej nie jest możliwe kwestionowanie ustaleń faktycznych ani wykładni lub zastosowania prawa dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wyłącznie wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku dotknięte jest brakami konstrukcyjnymi uniemożliwiającymi przeprowadzenie kontroli instancyjnej - to jest gdy nie zawiera zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wymogi te spełnia. Zawiera ono przedstawienie stanu faktycznego sprawy, w tym historii dotychczasowego postępowania i wytycznych zawartych w Wyroku NSA, ocenę materiału dowodowego, w tym tożsamości Produktu z produktami zgłoszonymi w 2013 i 2018 r. oraz znaczenia opinii IMW, a także wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia odwołujące się do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 30 i art. 31 u.b.ż.ż. Okoliczność, że Organ nie podziela tej oceny lub uważa wyjaśnienie pojęcia "wystarczających danych" za niewystarczające, stanowi polemikę z merytoryczną treścią rozstrzygnięcia, a nie wskazanie braku konstrukcyjnego uzasadnienia. Pojęcie to, wbrew zarzutowi, nie zostało przez WSA stworzone arbitralnie, lecz stanowi odesłanie do ustawowej konstrukcji zawartej w art. 30 ust. 1 i art. 31 ust. 1 pkt 2 u.b.ż.ż. oraz do definicji ż.s.p.m. z art. 2 ust. 2 lit. g) rozporządzenia nr 609/2013, której wykładnia została już przesądzona w Wyroku NSA i wiąże w dalszym postępowaniu na podstawie art. 190 p.p.s.a.
16. Co do zarzutu oznaczonego jako IV.5 (naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że zarzut ten w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej i wskazań zawartych w prawomocnym Wyroku NSA, co jest niedopuszczalne na obecnym etapie postępowania. Zgodnie z art. 190 zdanie drugie p.p.s.a. nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym wykładnia ta obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2015 r., sygn. akt II FSK 3060/13). To Naczelny Sąd Administracyjny w Wyroku NSA przesądził, że działanie Organu polegające na oparciu się wyłącznie na informacjach znanych mu z powiadomienia, bez wykorzystania środków z art. 31 ust. 1 u.b.ż.ż., nie było wystarczające i nie spełniało reguł prowadzenia postępowania administracyjnego, oraz że w sytuacji sporu co do faktu przeprowadzenie tych dowodów wydaje się wręcz niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia. WSA, formułując ocenę zgodną z tym stanowiskiem, nie naruszył zatem wskazanych w zarzucie przepisów postępowania.
17. Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 31 ust. 1 pkt 1 i 2 u.b.ż.ż. w związku z art. 7 k.p.a. - Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że z art. 31 ust. 1 u.b.ż.ż. wynika, że środki dowodowe w postaci opinii Zespołu do Spraw Suplementów Diety (pkt 1) oraz zobowiązania do udokumentowania spełniania wymagań, w szczególności poprzez przedłożenie opinii jednostki naukowej (pkt 2), mają charakter fakultatywny i są względem siebie równorzędne - co do zasady GIS dysponuje swobodą wyboru, z którego z tych środków skorzystać, jeżeli uzna to za potrzebne. W tym zakresie zarzut Organu zasługiwałby na uwzględnienie, gdyby WSA istotnie nadał tym przepisom sztywną hierarchię stosowania jako samoistną podstawę rozstrzygnięcia. Tak jednak nie jest. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, odczytywanego w całości i w kontekście wytycznych zawartych w Wyroku NSA, wynika, że istota oceny WSA nie sprowadza się do ustalenia kolejności czynności Organu, lecz do stwierdzenia, że w realiach sprawy zaszła przesłanka, o której mowa w Wyroku NSA, uzasadniająca sięgnięcie po którykolwiek ze środków przewidzianych w art. 31 ust. 1 u.b.ż.ż.
Zauważyć należy, że w toku równoległego postępowania prowadzonego przez GIS w sprawie kapsułek [...] (sygn. [...]), Skarżąca w piśmie z 25 maja 2021 r. - a więc przed wydaniem zaskarżonego aktu z 24 czerwca 2021 r. - przedstawiła aktualne dane naukowe, w tym wyniki badań własnych przeprowadzonych we współpracy z Uniwersytetem Medycznym w Łodzi, odnoszące się wprost do oddziaływania Produktu w przebiegu schizofrenii i depresji - a więc do tych właśnie jednostek chorobowych, w odniesieniu do których Organ w zaskarżonym akcie stwierdził brak wykazania szczególnych potrzeb żywieniowych. Organ, prowadząc oba postępowania przez tych samych pracowników, dysponował wiedzą o istnieniu tych danych naukowych i był uprawniony - a w świetle art. 7 k.p.a. zobowiązany - do wezwania Skarżącej do przedłożenia ich również w niniejszym postępowaniu w trybie art. 31 ust. 1 pkt 2 u.b.ż.ż., czego zaniechał.
W tym stanie rzeczy zachodziła sytuacja sporu merytorycznego między stanowiskiem Organu a istniejącą, znaną Organowi opinią jednostki naukowej w rozumieniu art. 31 ust. 1 pkt 2 u.b.ż.ż. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela i przyjmuje za własny pogląd wyrażony w wyroku z 29 lipca 2025 r., (sygn. akt II GSK 298/25), oraz w wyroku z 16 września 2025 r., (sygn. akt II GSK 1026/25), że w sytuacji takiego sporu organ nie ma kompetencji do samodzielnego podważenia wniosków opinii jednostki naukowej bez sięgnięcia po środki przewidziane w art. 31 ust. 1 u.b.ż.ż. - to jest bez zażądania opinii uzupełniającej, opinii innej jednostki naukowej, albo opinii Zespołu do Spraw Suplementów Diety. Zważywszy na skomplikowany charakter zagadnień związanych z kwalifikacją produktów jako ż.s.p.m. oraz wysoki ekspercki poziom jednostek naukowych uprawnionych do wydawania opinii w tym zakresie, polemika pracowników GIS z wnioskami takiej opinii nie jest równoważna już z samej zasady. To organ - a nie jednostka naukowa - ma kompetencje do ostatecznej oceny kwalifikacji produktu, jednak w razie sporu z opinią ekspercką musi tę kompetencję wykonać poprzez przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, a nie poprzez jednostronne i nieumotywowane odrzucenie tej opinii.
Okoliczność, że formalnie opinia IMW została złożona w innym postępowaniu (dotyczącym kapsułek z 2013 r.), nie zmienia powyższej oceny, skoro przedmiotem tej opinii była ta sama substancja aktywna, którą zawiera Produkt objęty niniejszym postępowaniem. Odmienne stanowisko prowadziłoby do sytuacji, w której ten sam organ, dysponujący tą samą wiedzą o tym samym składzie aktywnym produktu, mógłby formułować rozbieżne oceny kwalifikacji w zależności wyłącznie od formy, w jakiej produkt jest wprowadzany do obrotu, bez konieczności wyjaśnienia tej rozbieżności w świetle dostępnego materiału naukowego. Pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz z wynikającym z art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 178/2002 wymogiem, by ocena ryzyka opierała się na istniejących dowodach naukowych i była dokonywana w sposób niezależny, obiektywny i przejrzysty.
18. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że WSA w Warszawie, uchylając zaskarżony akt na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., prawidłowo zastosował się do oceny prawnej i wskazań zawartych w Wyroku NSA, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty - zarówno procesowe, jak i materialnoprawny - nie zasługują na uwzględnienie.
19. Rozpatrując sprawę ponownie, GIS - zgodnie z wytycznymi zawartymi zarówno w Wyroku NSA, jak i w zaskarżonym wyroku WSA - wezwie Skarżącą do przedstawienia odpowiedniej dokumentacji, o której mowa w art. 31 ust. 1 pkt 2 u.b.ż.ż., uwzględniając przy tym materiał już znajdujący się w jego aktach, w tym opinię IMW oraz pismo Skarżącej z 25 maja 2021 r., albo - jeżeli uzna to za właściwe - zażąda opinii Zespołu do Spraw Suplementów Diety lub powoła biegłego na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 1 u.b.ż.ż. W przypadku podtrzymania stanowiska odmiennego od wniosków opinii jednostki naukowej, Organ obowiązany będzie merytorycznie odnieść się do tych wniosków w świetle uzyskanego dodatkowego materiału dowodowego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
20. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, zasądzając od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz M. sp. z o.o. 360 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.
Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych pochodzą z bazy dostępnej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl