art. 33 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2018, poz. 1314) w zw. z art. 15 i 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. 2009 Nr 52 poz. 417) w zw. z § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez niedopuszczalność egzekucji administracyjnej w sytuacji nieuzyskania przez organ zgody skarżącej na poddanie dziecka szczepieniom ochronnym a uzyskanie tej zgody jest konieczne - co potwierdza Minister Zdrowia, a żaden przepis prawa nie wyłącza uzyskania zgody na poddanie się lub dziecka zabiegowi profilaktyki w postaci szczepienia, a nadto rozporządzenie Ministra Zdrowia wskazuje na konieczność uzyskania tej zgody,
art. 33 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2018, poz. 1314) w zw. z art. 39 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483. ze zm.) w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2008 Nr 234 poz. 1570) poprzez niedopuszczalność egzekucji administracyjnej i niezastosowanie art. 39 Konstytucji poprzez uniemożliwienie stronie odmówienia przeprowadzenia eksperymentu medycznego i wymaganie od obywatela poddania się eksperymentowi medycznemu bez jego zgody - wprost z ustawy, w sytuacji gdy jak wynika z informacji z Ministerstwa Zdrowia, wszystkie szczepienia objęte Programem Szczepień Ochronnych znajdują się w IV fazie badań - a co za tym idzie - są eksperymentem medycznym i wymagają zgody pacjenta w myśl art. 39 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej,
art. 33 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2018, poz. 1314) w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483. r. ze zm.) w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2008 Nr 234 poz. 1570) w zw. z art. 39 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez nakazanie poddania dziecka szczepieniom ochronnym będącym eksperymentem medycznym w sytuacji gdy nakaz ten godzi w istotę wolności i stanowi L wyraz przymusu, co stanowi o niedopuszczalności prowadzenia egzekucji wobec naruszeń praw zagwarantowanych w Konstytucji RP,
art. 33 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2018, poz. 1314) w zw. z art. 47,48 i 53 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483. ze zm.) w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez ich niezastosowanie i nakazanie skarżącej poddanie dziecka szczepieniom ochronnym w sytuacji gdy rodzic ma prawo do wychowywania dziecka zgodnie z własnymi przekonaniami oraz nie uwzględnienie okoliczności, że poddanie dziecka szczepieniu ochronnemu stanowiącemu zabieg medyczny - godzi w życie osobiste - w myśl art. 48 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, a także narusza wolność wyznania skarżącej, co stanowi o niedopuszczalności prowadzenia egzekucji wobec naruszeń praw zagwarantowanych w Konstytucji RP,
art. 33 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2018, poz. 1314) w zw. art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483. ze zm.) w zw. z art. 5 ust.1 pkt 1 b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez ich niezastosowanie i dyskryminowanie skarżącej z powodu przekonań religijnych i nałożenie na skarżącą obowiązku (który dla skarżącej jest min. nieetyczny) pod groźbą nałożenia grzywny w celu przymuszenia do jego wykonania, co stanowi o niedopuszczalności prowadzenia egzekucji wobec naruszeń praw zagwarantowanych w Konstytucji RP.
Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów poniesionych przed Sądem I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zwolnienie skarżącej od opłaty od skargi.
6. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
1. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być więc precyzyjne. Sąd kasacyjny nie jest władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów niż te wskazane w skardze (por. postanowienie NSA z dnia 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04, OSP 2005/3, poz. 36 oraz wyrok NSA z dnia 12 września 2019 r., II GSK 634/19, wszystkie orzeczenia powoływane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
2. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarżąca wnosząc kasację, sformułowała szereg zarzutów dotyczących: braku właściwości organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej do prowadzenia egzekucji obowiązku szczepień ochronnych, niezgodności tytułu wykonawczego z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, naruszenia zasady legalizmu, niewykonalności obowiązku oraz naruszenia przepisów konstytucyjnych i karnych. Większość z nich zawarto również w skardze kasacyjnej rozstrzygniętej wyrokiem NSA z 26 listopada 2025 r. sprawie o sygnaturze II GSK 741/22. Skarga kasacyjna została oddalana, sąd w tym składzie podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku.
Analizę tej sprawy rozpocząć należy od zarzutu ustrojowego, w którym skarżąca wywodziła, że Podkarpacki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie posiadał kompetencji do prowadzenia postępowania egzekucyjnego i nałożenia grzywny, bowiem PSO – stanowiący punkt odniesienia kalendarza szczepień – był ogłaszany w formie komunikatu, a nie rozporządzenia, a ponadto kompetencja egzekucyjna miała nie wynikać z samej ustawy, lecz z porozumienia, które strona uznaje za wadliwe.
Zarzut ten musiał zostać uznany za niezasadny. Po pierwsze, z akt sprawy wynika, że porozumienie z 17 września 2014 r. zawarte między Wojewodą a PPWIS spełniało ustawową podstawę z art. 20 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie i miało charakter organizacyjno-technicznego powierzenia prowadzenia spraw egzekucyjnych, nie zaś przekazania kompetencji prawodawczej, ani tym bardziej modyfikowania źródła i istoty obowiązku materialnoprawnego.
Po drugie, nawet gdyby komunikat PSO był obarczony wątpliwościami formalnymi, nie mógłby on wpływać na rangę i wymagalność obowiązku ustawowego, który został wykreowany bezpośrednio przez ustawę o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, a szczegółowo doprecyzowany przez rozporządzenie Ministra Zdrowia. W tym kontekście aktualne pozostaje stanowisko NSA, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są uprawnione do pełnienia ról zarówno wierzyciela obowiązku, jak i organu egzekucyjnego w modelu egzekucji ustawowych obowiązków niepieniężnych, jeżeli powierzenie takie wynika z ustawy ustrojowej i nie prowadzi do naruszenia istoty rozdziału kompetencji. Stanowisko to potwierdza przywołany w orzecznictwie wyrok NSA z 3 września 2025 r., II GSK 427/25 oraz wyrok NSA z 17 września 2025 r., II GSK 480/25, gdzie sąd kasacyjny jednoznacznie odrzuca próby podważania umocowania organów PIS w zakresie egzekwowania obowiązku szczepień ochronnych.
4. Przechodząc do kolejnego zarzutu, skarga kasacyjna zmierzała również do wykazania, że PPIS i PPWIS nie mogły działać odpowiednio jako wierzyciel i organ egzekucyjny, ponieważ w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie przewidziano wprost kompetencji do stosowania grzywny w celu przymuszenia. Zarzut ten również okazał się chybiony. Przede wszystkim strona pomija, że zgodnie z art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wierzycielem obowiązku niepieniężnego jest organ administracji publicznej uprawniony do żądania wykonania obowiązku wynikającego z przepisów prawa lub decyzji, natomiast organem egzekucyjnym w odniesieniu do obowiązków egzekwowanych na terenie województwa może być organ administracji zespolonej, jeżeli wynika to z powierzenia opartego na przepisach ustrojowych lub z samej ustawy szczególnej.
W sprawach dotyczących obowiązku szczepień ochronnych wierzycielem pozostaje powiatowy inspektor sanitarny jako organ bezpośrednio nadzorujący wykonanie obowiązku, zaś inspektor wojewódzki – jako organ egzekucyjny działający na mocy powierzenia wojewody i ustawowych przepisów o inspekcji – może podejmować czynności zmierzające do przymusowego wykonania obowiązku i stosować środki przymuszające przewidziane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym.
Kolejny pojawiający się w kasacji zarzut dotyczył rangi prawnej PSO i argumentu, że komunikat GIS nie mógł doprecyzować terminów szczepień, skoro nie jest źródłem prawa w rozumieniu Konstytucji RP. Jednak także i ten zarzut nie mógł odnieść skutku. Sąd wskazuje, że strona błędnie utożsamia "dookreślenie sposobu wykonania obowiązku wynikającego z ustawy" z "kreowaniem nowej normy powszechnie obowiązującej". Tymczasem PSO ogłaszany przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie kreuje i nie modyfikuje norm prawa materialnego, a jedynie uaktualnia medyczne i organizacyjne wytyczne odnoszące się do sposobu realizacji ustawowego obowiązku profilaktycznego. Sądy administracyjne w wielu orzeczeniach podkreślały, że komunikaty GIS mieszczą się w sferze prawodawstwa delegowanego i aktów stosowania prawa, które mogą doprecyzowywać organizacyjno-techniczne elementy obowiązków ustawowych bez naruszenia art. 87 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 grudnia 2020 r., VII SA/Wa 2041/20, teza: komunikat GIS ma charakter techniczno-organizacyjny). W wyroku z 18 lutego 2025 r., II GSK 1776/21 NSA potwierdził, że wadliwość formalnej rangi komunikatu uaktualniającego elementy obowiązku profilaktycznego ma skutek prospektywny i nie podważa materialnej wykonalności obowiązku w postępowaniach wszczętych i prowadzonych przed wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego (wyrok TK z 9 maja 2023 r., SK 81/19).
Przechodząc do kwestii prawidłowości tytułu wykonawczego, strona podniosła, że tytuł ten był wystawiony z nadużyciem prawa i nie zawierał precyzyjnego określenia terminu wykonania obowiązku ani podstawy jego wymagalności, a co za tym idzie organ egzekucyjny nie mógł skutecznie nałożyć grzywny, ponieważ obowiązek miał być "niewymagalny". Zarzut ten uznać należało za niezasadny.
Z akt sprawy wynika, że tytuł wykonawczy zawierał wszystkie elementy obligatoryjne określone w art. 27 § 1 u.p.e.a., wskazywał podmiot zobowiązany, określone zachowanie, które miało zostać wykonane, podstawę ustawową obowiązku oraz zastosowany środek egzekucyjny. Fakt, że termin wykonania obowiązku został sformułowany w tytule wykonawczym jako termin końcowy, pozostaje zgodny z modelem bezpośrednio wykonalnego obowiązku ustawowego. W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, że tytuł wykonawczy nie musi powtarzać literalnie wszystkich szczegółowych wytycznych medycznych, jeżeli obowiązek jest określony ustawą, a dokument – taki jak komunikat PSO – pełni jedynie funkcję wykonawczo-techniczną, natomiast wymagalność obowiązku wynika z ustawy i odmowy jego wykonania, a nie z dokumentu wewnętrznego (por. wyrok NSA z 3 września 2025 r., II GSK 673/25).
W sprawie II GSK 807/22 strona podniosła również zarzut niewykonalności obowiązku z powodu braku badania kwalifikacyjnego. Sąd przypomina, że obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem na badanie kwalifikacyjne jest elementem realizacji obowiązku szczepiennego, zaś jego brak – jeżeli wynika z odmowy strony – nie jest przyczyną niezależną i trwałą, która mogłaby prowadzić do stwierdzenia niewykonalności. NSA w wyroku z 3 września 2025 r., sygn. akt II GSK 673/25 wyraźnie wskazał, że odmowa przeprowadzenia badania kwalifikacyjnego nie jest obiektywną przeszkodą w wykonaniu obowiązku, lecz jego niewykonaniem, a zatem nie może prowadzić do umorzenia egzekucji ani do podważania legalności nałożenia grzywny. Jedynie stwierdzone w badaniu, trwałe przeciwwskazania zdrowotne mogłyby zostać uznane za ewentualną przeszkodę, jednakże taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
Rozpoznając zarzut naruszenia zasady legalizmu i katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a także zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty karne opierane na art. 231 k.k., Sąd uznał je za bezzasadne, wskazując przy tym, że ocena karna zachowania organu administracji nie mieści się w modelu kontroli kasacyjnej NSA, który bada jedynie legalność czynności administracyjno-egzekucyjnych w płaszczyźnie administracyjnoprawnej, zaś nie jest sądem właściwym do ustalania odpowiedzialności karnej funkcjonariuszy publicznych w ramach formułowanych przez stronę twierdzeń.
Zarzut naruszenia art. 231 k.k. nie może odnieść skutku, albowiem sąd administracyjny nie jest właściwy do oceny, czy działanie organu administracji publicznej wyczerpuje znamiona czynu zabronionego. Kontrola sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do badania legalności zaskarżonego aktu w płaszczyźnie administracyjnoprawnej. W orzecznictwie NSA ugruntowane jest stanowisko, że: Ingerencja systemowa polegająca na zastosowaniu przymuszenia administracyjnego na podstawie obowiązku ustawowego nie jest tożsama z przestępstwem przekroczenia uprawnień przez funkcjonariusza publicznego, jeżeli czynność organu znajduje choćby potencjalną i racjonalną podstawę ustawową i organizacyjnoustrojową, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2185/13).
Sąd uznał również, że przepisy wskazywane przez stronę jako naruszone, tj. art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. w związku z art. 26 § 5 i art. 27 § 3 u.p.e.a. nie mogły zostać uznane za naruszone w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, albowiem postępowanie zarzutowe zostało przeprowadzone i rozpoznane na każdym wymaganym etapie instancyjnym, strona miała zapewnioną możliwość wypowiedzenia się, zaś argumenty dotyczące rzekomego "wyinterpretowania treści obowiązku poza ustawą" pozostają skutkiem odmowy wykonania obowiązku profilaktycznego, a nie naruszeniem obowiązku informacyjnego po stronie organów.
5. Jak już wskazywano, przedmiotowa sprawa i zarzuty kasacji są zbliżone do sprawy rozstrzygniętej wyrokiem NSA z 26 listopada 2025 r. II GSK 741/22. Dotyczą szczepienia tego samego małoletniego i jego rodziców. Sąd w tym składzie podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu tamtego wyroku, odniesie natomiast szerzej do zarzutów nowych w stosunku do sprawy o sygn. akt II GSK 741/22.
W pierwszej kolejności jest to zarzut dotknięcia skarżonego postanowienia wadą nieważności z powodu niewykonalności obowiązku opisany osobno jako art. 156 § 2 pkt 5 k.p.a. W realiach postępowania kasacyjnego w sądownictwie administracyjnym ocena przesłanek nieważności musi być prowadzona w sposób ścisły, z uwzględnieniem konstytucyjnej i ustawowej konstrukcji obowiązku poddanego egzekucji, a także z poszanowaniem utrwalonych granic kontroli sądu kasacyjnego.
Strona skarżąca w sprawie II GSK 807/22 podniosła po raz pierwszy – w sposób wyodrębniony i opatrzony odrębną podstawą normatywną – zarzut, że postanowienie organu egzekucyjnego zostało wydane z kwalifikowaną wadą nieważności, albowiem egzekwowany obowiązek był niewykonalny, co skarżąca oparła na art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., doprecyzowując, że przyczyną tej niewykonalności miał być brak przeprowadzonego wobec dziecka badania kwalifikacyjnego, które – jak twierdzi strona – jest warunkiem sine qua non wykonalności obowiązku i bez którego obowiązek ten nie może być skutecznie przymuszany.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tej argumentacji z kilku zasadniczych powodów. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że obowiązek szczepień ochronnych wobec małoletnich jest obowiązkiem niepieniężnym, który został ustanowiony bezpośrednio na mocy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, a więc ma charakter powszechny, ustawowy i bezpośrednio wykonalny. W orzecznictwie NSA konsekwentnie akcentuje się, że obowiązki tego rodzaju istnieją i są wymagalne bez potrzeby ich uprzedniego potwierdzania lub kreowania w akcie wykonawczym rangi rozporządzenia, zaś dokumenty takie jak komunikat PSO lub inne akty o charakterze specjalistycznym służą jedynie dookreśleniu organizacyjno-technicznemu sposobu wykonania obowiązku, nie zaś warunkowaniu jego istnienia ani wymagalności.
Tytuł wykonawczy w niniejszej sprawie wskazywał zatem wprost na obowiązek ustawowy, który nie wymagał żadnego "aktualizowania" w drodze komunikatu, a jedynym elementem warunkującym przymuszenie do jego wykonania była wcześniejsza odmowa jego wykonania przez stronę. Badanie kwalifikacyjne, na które powołuje się strona, jest elementem wykonania obowiązku o charakterze medyczno-profilaktycznym, a nie formalnoprawną "czynnością kreującą wymagalność obowiązku".
Jak trafnie wskazano w wyżej przytoczonym wyroku NSA z 3 września 2025 r., sygn. akt II GSK 673/25, jedynie lekarskie badanie kwalifikacyjne stanowi tryb ustalania istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych, zaś odmowa udziału w takim badaniu jest równoznaczna z odmową wykonania obowiązku szczepiennego i nie może być traktowana jako niezależna od działania strony, obiektywna i trwała przyczyna niewykonalności obowiązku.
W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że przyczyna niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. musi mieć charakter trwały i obiektywny. Odmowa udziału w badaniu kwalifikacyjnym – która miała miejsce w sprawie, co wynika z materiału procesowego – przeciwnie: była przejawem świadomego, konsekwentnego uchylania się od obowiązku, nie zaś zaistnieniem okoliczności, która mogłaby być oceniona jako niemożliwa do przezwyciężenia i niezależna od woli strony. Skarżąca nie wykazała, aby przed wydaniem tytułu wykonawczego lub przed nałożeniem grzywny lekarz przeprowadzający kwalifikację stwierdził u dziecka w przewidzianym prawem trybie czasowe lub stałe przeciwwskazania zdrowotne. Zarzut niewykonalności obowiązku, choć ujęty w bardziej rozbudowany sposób niż w sprawie o sygn. akt II GSK 741/22, pozostaje zarzutem bezzasadnym, ponieważ nie wskazuje na przeszkodę obiektywną w rozumieniu tego przepisu, przeciwnie – wskazuje na sekwencję czynności, które były w pełni możliwe do wykonania i zostały zaniechane wyłącznie skutkiem woli strony skarżącej.
6. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega także, że kolejny z zarzutów kasacyjnych w sprawie o sygn. akt II GSK 807/22, sformułowany przez stronę, dotyczy naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 36 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a., a więc grupy przepisów dotyczących obowiązku sporządzenia uzasadnienia i powinności pouczenia strony o przedłużeniu postępowania. Strona argumentowała, że zaskarżone postanowienie o grzywnie oraz postanowienia zapadające w postępowaniu nie zawierały pełnego, odpowiadającego standardom k.p.a. uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz że postępowanie odnośnie zarzutów przeciw egzekucji prowadzone było przewlekle bez należytego pouczenia strony o jego przedłużeniu. Zarzut ten Sąd kasacyjny uznaje za niezasadny.
Zarzut odnoszący się do rzekomego naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 36 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego przez stronę skutku, ponieważ przepisy te nie znajdują zastosowania w takim charakterze, jaki przypisał im skarżący, ani w takim zakresie, w jakim strona próbuje ich użyć do podważenia legalności środków egzekucyjnych. Zarzut ten abstrahuje zarówno od charakteru postępowania egzekucyjnego, jak i od rzeczywistego przebiegu czynności procesowych dokonanych w sprawie.
Przede wszystkim, art. 124 § 2 k.p.a. wymaga, aby organ uzasadnił postanowienie w zakresie istotnych motywów rozstrzygnięcia. Z akt wynika, że zarówno postanowienie PPIS z 13 czerwca 2017 r., jak i kolejne postanowienia PPWIS z 7 i 8 sierpnia 2017 r., zawierały wskazanie podstaw prawnych, przedstawienie stanu faktycznego oraz ocenę zgłoszonych zarzutów zgodnie z art. 33 u.p.e.a. Trudno zatem przyjąć, aby rozstrzygnięcia te były pozbawione uzasadnienia lub aby uniemożliwiały stronie zrozumienie istoty rozstrzygnięcia. Organy odnosiły się szczegółowo do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą, a ich wywód był zgodny z zakresem postępowania zarzutowego, który – jak jednolicie przyjmuje orzecznictwo – obejmuje wyłącznie ocenę przesłanek z art. 33 u.p.e.a. (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2606/15). Sąd kasacyjny wielokrotnie podkreślał, że lakoniczność uzasadnienia nie jest równoznaczna z jego brakiem, o ile organ odnosi się do tego, co jest przedmiotem postępowania i wyjaśnia powody uznania zarzutów za bezzasadne.
Co więcej, postępowanie zarzutowe w u.p.e.a. ma charakter odformalizowany i ograniczony w zakresie badania materiału. Organ nie przeprowadza szerokiego postępowania dowodowego, lecz weryfikuje, czy istnieją przesłanki umorzenia egzekucji, niedopuszczalności egzekucji albo niewykonalności obowiązku. W realiach niniejszej sprawy organy, analizując zarówno upomnienie, tytuł wykonawczy, jak i dokumentację dotyczącą obowiązku szczepień, wskazały jasno, że obowiązek jest wykonalny i wymagalny, co czyni zarzuty bezzasadnymi. Zarzucane przez stronę braki uzasadnienia nie znajdują więc potwierdzenia w aktach.
Odnosząc się natomiast do powołanych przez stronę art. 36 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a., wskazać należy, że przepisy te dotyczą odpowiednio obowiązku organu do informowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy oraz o wszczęciu postępowania. Tymczasem postępowanie egzekucyjne w administracji – w tym zarówno etap zarzutowy, jak i etap nakładania grzywny w celu przymuszenia – nie jest "sprawą administracyjną" w znaczeniu materialnoprawnym, o której mowa w art. 35–36 k.p.a., lecz szczególnym trybem procesowym regulowanym ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Egzekucja nie wszczyna się przez doręczenie postanowienia, lecz – zgodnie z art. 26 § 5 u.p.e.a. – przez doręczenie zobowiązanemu tytułu wykonawczego. Już samo doręczenie tytułu wykonawczego jest więc formalnym powiadomieniem strony o wszczęciu postępowania, co w pełni realizuje funkcję art. 61 § 4 k.p.a., czyniąc jego odrębne stosowanie zbędnym.
W tym kontekście trafny pozostaje utrwalony pogląd judykatury, że k.p.a. stosuje się do postępowania egzekucyjnego jedynie pomocniczo, i to tylko wtedy, gdy u.p.e.a. nie zawiera własnych regulacji (por. wyrok NSA z 13 października 2011 r., II OSK 1441/10). Ustawa egzekucyjna przewiduje własne mechanizmy informacyjne i terminy, nie przewiduje natomiast obowiązku adnotowania o "przedłużeniu terminu" załatwienia zarzutów. Z akt sprawy wynika zaś, że zarówno PPIS, jak i PPWIS działały bez zbędnej zwłoki, mieszcząc się w zwyczajowo przyjmowanych ramach czasowych. Nie zachodziła tu przewlekłość postępowania, która mogłaby naruszać prawa strony lub podważać legalność czynności organu.
Wreszcie, nawet gdyby przyjąć – czysto hipotetycznie – istnienie pewnych nieprawidłowości proceduralnych, to zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA naruszenie przepisów postępowania może prowadzić do uwzględnienia skargi jedynie wtedy, gdy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie strona miała pełny i wielokrotny dostęp do informacji o stanie postępowania, brała udział w etapach zarzutowych, wniosła zażalenie, a organy odniosły się do wszystkich twierdzeń. W żadnym zakresie nie wykazano, aby ewentualne uchybienia terminowe lub informacyjne mogły skutkować wadliwością postanowienia o uznaniu zarzutów za bezzasadne.
Z tych względów zarzut naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 36 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a. należało uznać za bezzasadny, jako oparty na błędnym rozumieniu charakteru postępowania egzekucyjnego oraz nieznajdujący potwierdzenia w zgromadzonym materiale sprawy.
7. Ostatni z omawianych zarzutów kasacyjnych dotyczy naruszenia art. 33 pkt 2 u.p.e.a., który odnosi się do przesłanki wymagalności egzekwowanego obowiązku. Strona argumentowała, że skoro komunikat PSO nie miał cech rozporządzenia, to nie mógł on skutecznie "zaktualizować" obowiązku szczepiennego, a zatem obowiązek ten nie był wymagalny, zaś organy nie wykazały jego wymagalności, ponieważ w aktach nie przedłożono osobno zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego brak przeciwwskazań zdrowotnych do szczepienia. Również i ten zarzut pozostaje bezzasadny. Sąd przypomina, że art. 33 u.p.e.a. stanowi zamknięty katalog przesłanek dopuszczalności zarzutów, których nie można mieszać z przesłankami zażaleniowymi przed sądem kasacyjnym. Formułując odrębny zarzut, strona nie dostrzega, że obowiązek szczepień ochronnych nie powstaje z komunikatu PSO, a zatem jego wadliwość formalna nie może amputować ustawowego charakteru wymagalności obowiązku, który istnieje bezpośrednio z mocy ustawy szczególnej i rozporządzenia Ministra Zdrowia.
Tożsame stanowisko odnaleźć można w judykaturze NSA, w której akcentowano, że Sąd kasacyjny nie bada materialnej dopuszczalności obowiązku inaczej niż w zakresie zarzutów opisanych i wykazanych przez stronę, a okoliczność braku badania kwalifikacyjnego wynikająca z odmowy strony nie jest przeszkodą obiektywną, trwałą i niezależną (por. wyrok NSA z 3 września 2025 r., sygn. akt II GSK 427/25; wyrok NSA z 17 września 2025 r., sygn. akt II GSK 480/25; wyrok NSA z 3 września 2025 r., II GSK 673/25). Wymagalność obowiązku wynikała z ustawy i wcześniejszych odmów jego wykonania i została prawidłowo wykazana w toku postępowania egzekucyjnego i zarzutowego, zaś komunikat PSO służył jedynie jego organizacyjno-technicznemu uzupełnieniu i nie miał cech aktu kreującego obligatoryjność lub warunkującego wymagalność obowiązku.
8. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, gdyż nie wykazano naruszeń prawa mogących mieć wpływ na wynik sprawy, a grzywna jako środek przymuszenia została zastosowana zgodnie z ustawą i zasadą proporcjonalności.
9. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.