Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, które zmierzają do podważenia prawidłowości stanowiska Sądu I instancji odnośnie do braku zaktualizowania się w rozpatrywanej sprawie przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie arf. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., co miałoby prowadzić do naruszenia tego przepisu prawa, a ponadto do naruszenia art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 6 k.p.a. (odpowiednio, pkt 1 tiret pierwsze oraz tiret drugie petitum skargi kasacyjnej) – co wobec komplementarnego charakteru tych zarzutów uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie – w opozycji do stanowiska strony trzeba stwierdzić, że nie są one jednak usprawiedliwione.
Podkreślając, że skarga kasacyjna nie podważa prawidłowości ustaleń faktycznych stanowiących podstawę przypisania stronie naruszenia prawa polegającego na urządzaniu na automatach gier hazardowych bez koncesji, wobec istoty spornej w sprawie kwestii wymaga przypomnienia, że z arf. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. – którego stosowaniu w postępowaniach sprawach o nałożenie kary pieniężnej na podstawie ustawy o grach hazardowych nie sprzeciwia się art. 8 i art. 91 tej ustawy, ani też art. 189a § 2 k.p.a. zwłaszcza, że ustanawia on zasadę pierwszeństwa stosowania przepisów odrębnych (szczególnych) w relacji do przepisów Działu IVa k.p.a. regulujących materialnoprawne zasady nakładania i wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych lub ulg w ich wykonaniu (zob. wyroki NSA z dnia: 22 czerwca 2023 r. w sprawach sygn. akt: II GSK 449/20, II GSK 450/20, II GSK 451/20, II GSK 784/20; 18 grudnia 2025 r., sygn. akt II GSK 902/25) – wynika, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Wobec konwencji językowej, którą ustawodawca operuje na gruncie przywołanego przepisu prawa – a co za tym wobec jego funkcji – za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przepis ten – regulując na określonych nim warunkach zagadnienie rozstrzygania zbiegu podstaw odpowiedzialności represyjnej za to samo zachowanie, a mianowicie odpowiedzialności administracyjnej, jak i odpowiedzialności karnej (lub za wykroczenia lub karnoskarbowej lub za wykroczenia skarbowe) oraz odpowiedzialności administracyjnej, którego zaistnienie siłą rzeczy stawia kwestię stosowania kolejnej sankcji za to samo zachowanie w relacji do zasady ne bis in idem, a co za tym idzie celowości nakładania tej kolejnej sankcji – wprost nie zakazuje nakładania na stronę administracyjnej kary pieniężnej za to samo zachowanie, lecz jedynie nakazuje odstąpienie od nałożenia na stronę administracyjnej kary pieniężnej, o ile – co trzeba podkreślić – zaktualizują określone nim przesłanki jego zastosowania.
Rekonstrukcja normatywnej treści art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. prowadzi do wniosku, że koniecznym warunkiem jego stosowania jest łączne zaktualizowanie się określonych nim przesłanek, a mianowicie – i najogólniej rzecz ujmując – że: 1) ta sama strona (tożsamość podmiotowa), 2) za to samo zachowanie w sensie ontologicznym została (już) ukarana prawomocną decyzją administracyjną karą pieniężną lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe lub prawomocnie ukaraniem za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe (tożsamość przedmiotowa), 3) a kara ta spełnia cele administracyjnej kary pieniężnej, która miałaby być nałożona, co innymi słowy odnosi się do celowości nakładania sankcji w postaci administracyjnej kary pieniężnej, jako kolejnej kary za to samo zachowanie.
Co w tym też kontekście nie mniej istotne – a nie jest to bez znaczenia, o czym mowa dalej – trzecia w wymienionych powyżej przesłanek warunkujących zastosowanie przez organ administracji art. 189f § 1 pkt 2, a w konsekwencji odstąpienie od nałożenia na stronę administracyjnej kary pieniężnej, ma w istocie rzeczy charakter przesłanki o cechach dyskrecjonalności (zob. A. Cebera, J. G. Firlus: t. 5 do art. 189f, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz (red. H. Knysiak-Sudyka), wyd. III, WKP 2023), albowiem organ jest zobowiązany ocenić, czy kara wcześniej nałożona za to samo zachowanie – a mianowicie kara nałożona w prawomocnie zakończonym postępowaniu administracyjnym, karnym lub postępowaniu w sprawie wykroczeń – spełnia cele, dla których miałaby być nałożona (kolejna) administracyjna kara pieniężna, co siłą rzeczy wiąże się z potrzebą oceny, czy nałożenie tej (kolejnej) administracyjnej kary pieniężnej jest celowe z punktu widzenia okoliczności rozpatrywanej sprawy, co nie pozostaje bez wpływu i na ten wniosek, że ocena ta jest zindywidualizowana.
Uwzględniając powyższe trzeba stwierdzić, że przeprowadzona przez Sąd I instancji kontrola prawidłowości stosowania przez organy administracji przepisu art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, a co za tym idzie ocena, że organy te bez naruszenia prawa stwierdziły, że jakkolwiek ziściły się przesłanki podmiotowa oraz przedmiotowa stosowania tego przepisu prawa, to jednak nie zaktualizowała się przesłanka celowościowa, nie jest ani wadliwa, ani też dowolna.
Fakt prawomocnego skazania strony – wyrokiem Sądu Rejonowego Szczecin-Prawobrzeże i Zachów w Szczecinie z dnia 19 wrzenia 2023 r., sygn. akt VI K 281/23 – na karę grzywny w wymiarze 350 stawek dziennych po 100 zł oraz orzeczenie przepadku mienia – a mianowicie, trzech automatów do gier (wraz z kluczami serwisowymi oraz znajdującą w ich wnętrzu gotówką w kwocie 506 zł oraz gotówką znajdująca się w lokalu w kwocie 3 700 zł) – za to, że "w czasie bliżej nieustalonym, tj. nie wcześniej niż przed dniem 01 sierpnia 2019 r, do dnia 14 stycznia 2022 r. w pawilonie nr 13 na targowisku osiedlowym przy ul. [...] w S., wbrew przepisom art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych urządzał gry na automatach (...)", tj. za przestępstwo skarbowe z art. 107 § 1 k.k.s., wbrew stanowisku strony nie uzasadnia wniosku, że w rozpatrywanej sprawie zaktualizowały się przesłanki stosowania art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.
Jakkolwiek bowiem faktem jest – jak podnosi strona – że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2015 r. w sprawie P 32/12 zapadł jeszcze przed wejściem w życie art. 189f k.p.a., to jednak znaczenie tego orzeczenia – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – nie straciło nic na swojej aktualności.
Zwłaszcza, gdy w relacji funkcji art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. – która wyraża się w tym, o czym była mowa powyżej, że przepis ten wprost nie zakazuje nakładania na stronę administracyjnej kary pieniężnej za to samo zachowanie, lecz jedynie nakazuje odstąpienie od nałożenia na stronę administracyjnej kary pieniężnej, o ile zaktualizują określone nim przesłanki jego zastosowania – podkreślić, że z przywołanego wyroku sądu konstytucyjnego, aż nadto jasno i wyraźnie wynika, że "art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (...) w zakresie, w jakim zezwalają na wymierzenie kary pieniężnej osobie fizycznej, skazanej uprzednio prawomocnym wyrokiem na karę grzywny za wykroczenie skarbowe z art. 107 § 4 ustawy z dnia 10 września 1999 r. - Kodeks karny skarbowy (...), są zgodne z wywodzoną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą proporcjonalnej reakcji państwa na naruszenie obowiązku wynikającego z przepisu prawa", co było motywowane oceną, że "(...) kara pieniężna, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, rekompensuje nieopłacony podatek od gier i inne należności uiszczane przez legalnie działające podmioty. Celem kary nie jest więc odpłata za popełniony czyn, co charakteryzuje sankcje karne, ale przede wszystkim restytucja niepobranych należności i podatku od gier, a także prewencja. Kara pieniężna jest więc reakcją ustawodawcy na fakt czerpania zysków z nielegalnego urządzania gier hazardowych przez podmioty nieodprowadzające z tego tytułu podatku od gier, należności i opłat. Z tego względu nie można mówić o naruszeniu zasady ne bis in idem, ponieważ tylko kara przewidziana w art. 107 k.k.s. ma charakter odwetowy, natomiast kara z art. 89 ustawy o grach hazardowych takiego charakteru nie ma".
Wobec powyższego – i zarazem w korespondencji do stanowiska prezentowanego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16 (zob. zwłaszcza pkt 5.8. uzasadnienia tej uchwały) – za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że preferencje ustawodawcy odnośnie do doboru czynników kształtujących skuteczność, zwłaszcza zaś funkcje sankcji prawnej określonej w art. 89 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych w jego pierwotnym brzmieniu, jak i w art. 89 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 89 ust. 4 pkt 1 lit. a) tej ustawy w brzmieniu wynikającym z ustawy nowelizującej z dnia 14 grudnia 2016 r., a tym samym funkcje samego tego przepisu prawa (przepisów prawa), były i są tożsame. Zmierzały bowiem i w dalszym ciągu zmierzają do tego, aby przyjęte rozwiązania prawne wprost zostały ukierunkowane na to, aby kara pieniężna za urządzanie gier na automatach niezgodnie z ustawą o grach hazardowych rekompensowała brak wpływu do budżetu państwa nieopłaconego podatku od gier oraz innych należnych opłat, dokonując jednocześnie ich restytucji w koniecznym do tego zakresie.
Istota omawianej regulacji prawnej, a co za tym idzie – co trzeba podkreślić wobec istoty spornej w sprawie kwestii – cel nakładanej na jej podstawie sankcji prawnofinansowej została zdeterminowana funkcjami sankcji określonej tą regulacją, a mianowicie funkcją restytucyjną, przy jednoczesnym zaakcentowaniu znaczenia funkcji prewencyjnej mającej motywować do zachowań zgodnych z prawem i przeciwdziałać zachowaniom niepożądanym.
Zwłaszcza, gdy w tym też kontekście – a co za tym idzie, wobec funkcji oraz celu ustanowienia oraz nakładania administracyjnej kary pieniężnej za urządzanie gier hazardowych na automatach bez koncesji – odwołać się do znaczenia konsekwencji wynikających z przepisów art. 5 ust. 1, ust. 1c, art. 6, art. 9, art. 14, art. 15j i art. 23a, art. 34 i art. 34a ustawy o grach hazardowych w relacji do – co trzeba podkreślić w opozycji do stanowiska strony skarżącej (s. 2 skargi kasacyjnej) – przepisów art. 63, art. 68, art. 68a i art. 69 tej ustawy – regulujących odpowiednio zagadnienia odnoszące się do wymogów poniesienia stosownych zabezpieczeń finansowych, kosztów badań oraz stosownych obligatoryjnych opłat i ich wysokości – oraz, co nie mniej istotne, do przepisów tej ustawy, a mianowicie do art. 71 (definiującego podatnika podatku od gier, przedmiot opodatkowania oraz termin powstania obowiązku podatkowego), art. 73 (określającego podstawę opodatkowania od gier, w tym w grze na automacie – pkt 9), art. 74 (określającego wysokość stawek podatku od gier – w tym, od gier na automacie – pkt 5), a ponadto do art. 75 (regulującego zagadnienie składania deklaracji oraz obliczania i wpłacania podatku od gier).
Jeżeli wobec treści przywołanej regulacji prawnej oraz znaczenia wynikających z niej konsekwencji podkreślić, że strona urządzała gry hazardowe na automatach bez koncesji w okresie – jak wynika to z wiążących ustaleń skazującego wyroku sądu karnego z dnia 19 września 2023 r., w sprawie sygn. akt VI K 281/23 – nie wcześniej niż przed dniem 1 sierpnia 2019 r. do dnia 14 stycznia 2022 r., a w tym kontekście, że jak z kolei wynika z ustaleń zawartych w uzasadnieniu wyroku sądu konstytucyjnego w sprawie P 32/12 oraz w uzasadnieniu uchwały NSA w sprawie II GPS 1/16, że w 2014 r. średni roczny przychód na jeden automat do gier eksploatowany w kasynie gry wyniósł około 77 000 zł, zaś średnia wysokość podatku od gier przypadająca na jeden automat w kasynie gry wyniosła około 4 500 zł miesięcznie – co wobec tych (historycznych) danych za rok 2014 w relacji do okresu od sierpnia 2019 r. do stycznia 2022 r. uzasadnia wniosek o potencjalnie wyższym dochodzie uzyskiwanym z gier na jednym automacie, a co za tym idzie o wyższej średniej wysokości należnego podatku od gier na automacie – to w opozycji do stanowiska strony skarżącej trzeba stwierdzić, że nie ma podstaw, aby podważać prawidłowość oceny Sądu I instancji, z której wynika, że organy administracji publicznej bez naruszenia prawa ustaliły oraz oceniły, że w okolicznościach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy nie zaktualizowały się wszystkie przesłanki stosowania art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem jakkolwiek zaktualizowały się przesłanki podmiotowa oraz przedmiotowa, to jednak nie ziściła się przesłanka celowościowa.
Z całą pewnością bowiem – co trzeba podkreślić w korespondencji do przywołanych powyżej przepisów ustawy o grach hazardowych, w tym zwłaszcza przepisów art. 71, art. 73, art. 74 oraz art. 75 tej ustawy oraz w korespondencji do znaczenia konsekwencji wynikających z wyroku TK w sprawie P 32/12 oraz funkcji art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., która wyraża się w tym, co ponownie należy zaakcentować, że przepis ten wprost nie zakazuje nakładania na stronę administracyjnej kary pieniężnej za to samo zachowanie, lecz jedynie nakazuje odstąpienie od nałożenia na stronę administracyjnej kary pieniężnej, o ile zaktualizują określone nim przesłanki jego zastosowania – prawomocne skazanie strony na karę grzywny w wymiarze 350 stawek dziennych po 100 zł oraz orzeczenie przepadku trzech automatów do gier (wraz z kluczami serwisowymi oraz znajdującą w ich wnętrzu gotówką w kwocie 506 zł oraz gotówką znajdująca się w lokalu w kwocie 3 700 zł), nie spełnia celów administracyjnej kary pieniężnej nałożonej na stronę decyzją kontrolowaną przez Sąd I instancji – a to wobec jej restytucyjnej funkcji, której siłą rzeczy jest pozbawiona uprzednio prawomocnie orzeczona wobec strony kara grzywny – o czym w relacji do prewencyjnej funkcji administracyjnej kary pieniężnej nakładanej na podstawie ustawy o grach hazardowych trzeba wnioskować i na tej podstawie – co stanowi argument natury posiłkowej – że wymieniona kara grzywny jest stosunkowo łagodna, albowiem została orzeczona wobec strony w stosunkowo niskiej wysokości.
Zarzuty z pkt 1 tiret pierwsze oraz tiret drugie petitum skargi kasacyjnej należało więc uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.
Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa również zarzut z pkt 2. tiret pierwsze petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a.
Wymieniony przepis prawa jest bowiem tzw. przepisem wynikowym, który reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy, i który tym samym nie może stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (zob. np.: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1925/12; wyrok NSA z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II FSK 2458/12.). Błędne oddalenie skargi, samo w sobie nie polega na błędnym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a., a tym samym na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub lit. c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, albowiem stanowi skutek błędu popełnionego na etapie poprzedzającym, a mianowicie na etapie kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa, które wojewódzki sąd administracyjny stosował lub powinien był zastosować, jako normatywne wzorce kontroli legalności tego aktu. Błędne rozstrzygnięcie, jest więc jedynie następstwem błędu zasadniczego polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej.
W rekapitulacji należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiane w niej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.