Wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2026, sygn. II GSK 869/23

Sygnatura: II GSK 869/23
Data orzeczenia: 18 czerwca 2026
Sąd: Naczelny Sąd Administracyjny (NSA)
Status: Prawomocne
Podatnik: os. fizyczna

Streszczenie

R. K. był jednoosobowym wspólnikiem spółki z ograniczoną odpowiedzialnością „C.” Sp. z o.o. w okresach od 15 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2014 r. oraz od 1 stycznia 2017 r. do 31 stycznia 2017 r. ZUS zwrócił się do Prezesa NFZ o ustalenie obowiązku podlegania przez niego ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu bycia wspólnikiem jednoosobowej spółki. Prezes NFZ decyzją z 21 września 2022 r. ustalił, że R. K. podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu we wskazanych okresach, opierając się na zapisach KRS i orzecznictwie. Skargę na tę decyzję wniósł R. K., a Wojewódzki Sąd Administracyjny…

w Warszawie wyrokiem z 16 lutego 2023 r. uchylił ją, uznając, że organ nie zbadał, czy nie nastąpiło przedawnienie należności składkowych. Prezes NFZ wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestionując to stanowisko. Kluczowym zagadnieniem prawnym w sprawie było to, czy Prezes NFZ, wydając decyzję o podleganiu obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, jest zobowiązany do uprzedniego zbadania, czy zobowiązania z tytułu składek na to ubezpieczenie uległy przedawnieniu, a tym samym – czy wydanie takiej decyzji jest bezprzedmiotowe wobec wygaśnięcia obowiązku ich wymierzenia i pobrania. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, podzielając zarzuty skargi kasacyjnej. NSA stwierdził, że Prezes NFZ nie jest organem właściwym do rozstrzygania o przedawnieniu składek, ponieważ kwestie wymierzania i pobierania składek – a zatem i przedawnienia – należą do wyłącznej właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (art. 68 ust. 1 u.s.u.s.). Zgodnie z art. 109 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach, do kompetencji NFZ należy jedynie ustalanie podlegania ubezpieczeniu i prawa do świadczeń, bez badania ewentualnego przedawnienia składek. Tym samym WSA błędnie nałożył na organ NFZ obowiązek wyjaśnienia tej okoliczności i naruszył przepisy prawa materialnego oraz procesowego.

jeszcze 183 słowa

Pełne streszczenie po zalogowaniu

Streszczenie AI to nasza wartość dodana — zaloguj się lub załóż konto, aby zobaczyć pełną analizę.

Zaloguj się Wypróbuj za darmo

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia NSA Dariusz Zalewski Protokolant asystent sędziego Piotr Ostrowski po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 881/22 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od R. K. na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 16 lutego 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 881/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 21 września 2022 r. w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Pismem z dnia 15 lutego 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych III Oddział w Warszawie Wydział Ubezpieczeń i Składek w Piasecznie (dalej: "ZUS") zwrócił się do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "organ", "Prezes NFZ") z wnioskiem o ustalenie obowiązku podlegania przez R. K. (dalej: strona, skarżący, ubezpieczony) ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu bycia jednoosobowym wspólnikiem spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "C" Sp. z o.o. od [...] lipca 2013 r. do 31 grudnia 2014 r. i od 1 stycznia 2017 r. do 31 stycznia 2017 r. Poinformował, że z KRS spółki wynika, że w wymienionych okresach strona była wspólnikiem posiadającym 100 % udziałów w Spółce. Jednocześnie ZUS stwierdził brak dokumentów zgłoszeniowych i dokumentów rozliczeniowych do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej jako wspólnik jednoosobowej spółki z o. o. W dalszej korespondencji ZUS wyjaśnił, iż strona pobiera emeryturę od 16 grudnia 1997r.

W odpowiedzi na zawiadomienie o toczących się postepowaniu, strona poinformowała organ, że jest udziałowcem w firmie "C." Sp. z o. o. oraz jej prezesem. Wskazała, że od 1 stycznia 2015 r. Spółka zawiesiła działalność. Wznowiła ją 1 stycznia 2017 r. a 1 lutego 2017 r. ponownie zawiesiła. Do pisma skarżący dołączył wydruk z KRS nr 0000352116, stan na dzień 31 marca 2022 r.

Decyzją z dnia 21 września 2022 r., wydaną na podstawie art. 5 pkt 21, art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c), art. 69 ust. 1, art. 82 ust. 1 i art. 109 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1285, ze zm.; dalej: "ustawa o świadczeniach") oraz art. 8 ust. 6 pkt 1 i art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1009; dalej: "u.s.u.s.") Prezes NFZ ustalił, że skarżący od dnia 15 lipca 2013 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. oraz od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 stycznia 2017 r. podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu jako wspólnik w jednoosobowej spółce z ograniczoną odpowiedzialnością "C." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością.

Powołując się na orzeczenia Sądu Najwyższego (II UK 271/10, II UK 295/16) oraz wyrok NSA w sprawie sygn. akt II GSK 4767/16 wywiódł, iż samo posiadanie statusu wspólnika jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością decyduje o podleganiu przez niego ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej (art. 6 ust. 1 pkt 5). Uznał, iż decydujące w tym zakresie są więc wpisy w KRS. W świetle powyższego organ stwierdził, że na podstawie dokumentów nadesłanych przez ZUS i zapisów w KRS oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa należy uznać, że skarżący od dnia od 15 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2014 r. oraz od dnia 1 stycznia 2017 r. do 31 stycznia 2017 r. podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu posiadania statusu wspólnika jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "C." Sp. z o.o.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę, uznając ją za zasadną.

Zdaniem WSA, organ naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez ustalenie, czy nie nastąpiło przedawnienie należności z tytułu składek zdrowotnych, oraz istotnych dla wyjaśnienia sprawy okoliczności faktycznych.

WSA wskazał, że w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1009) – według stanu prawnego obowiązującego od 1 stycznia 2012 r. – w art. 24 ust. 4 określono, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6.

Zdaniem Sądu, Prezes NFZ rozstrzygając sprawę, powinien przede wszystkim wyjaśnić i ustalić przed wydaniem decyzji, czy należności z tytułu składek uległy przedawnieniu czy też nie, a jeśli tak, to w jakim zakresie. Sąd zauważył, iż w zakresie w jakim należności uległy przedawnieniu, wygasł obowiązek ich wymierzenia i pobrania, a wydawanie decyzji w przedmiocie podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu jest bezprzedmiotowe. WSA tym samym podzielił pogląd prezentowany w piśmiennictwie, iż w przeciwieństwie do przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych, przedawnienie należności z tytułu składek powoduje wygaśnięcie zobowiązania wobec Zakładu. W ocenie Sądu kwestia przedawnienia zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenie mieści się w granicach sprawy rozpoznawanej przez Prezesa NFZ w trybie art. 109 ustawy o świadczeniach. Organ administracji publicznej uwzględnia przedawnienie z urzędu, na każdym etapie postępowania administracyjnego, stosując przepisy prawa materialnego regulujące przedawnienie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 109 ust. 1-3 i 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia przed wydaniem decyzji dotyczącej objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym powinien ustalić, czy należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne uległy przedawnieniu czy też nie, a jeśli tak to w jakim zakresie;

b) art. 109 ust. 1-3 i 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w zakresie w jakim należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne uległy przedawnieniu, wydawanie decyzji w przedmiocie podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu jest bezprzedmiotowe;

c) art. 109 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i art. 87 ust. 4 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na uznaniu, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia jest właściwy do orzekania o okresie przedawnienia składek na ubezpieczenie zdrowotne,

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.ą. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - przez uchylenie decyzji w wyniku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak ustalenia, czy nie nastąpiło przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, w sytuacji gdy brak jest przepisu uzależniającego wydanie decyzji dotyczącej objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym od ustalenia, czy należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne uległy przedawnieniu.

W związku z powyższym skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Strona wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono.

Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689).

Spór prawny w niniejszej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uchylając zaskarżoną decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdził, że organ ten rozstrzygając sprawę w przedmiocie ustalenia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego skarżącego z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej powinien przede wszystkim wyjaśnić i ustalić przed wydaniem decyzji, czy należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne skarżącego uległy przedawnieniu, a jeśli tak, to w jakim zakresie.

Wyżej przedstawiona kwestia była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. Wyrok NSA z 11.07.2023 r., II GSK 1487/22, LEX nr 3704895, Wyrok NSA z 11.04.2024 r., II GSK 1963/23, LEX nr 3737975, wyrok NSA z 27.02.2026 r., II GSK 1490/22, wyrok NSA z 24.03.2026 r., II GSK 2059/22, wyrok z 10.04.2026 r., II GSK 171/23). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela argumenty wyrażone w uzasadnieniach wspomnianych wyroków, uznając, że są one trafne również na gruncie tej sprawy.

W niniejszej sprawie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej), których uchybienie, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego są ze sobą funkcjonalnie powiązane i z tego względu należy rozpoznać je łącznie. Wykładnia bowiem przepisów prawa materialnego wyznaczała zakres ustaleń faktycznych, jakie należało w sprawie ustalić, a więc wyznaczała granice postępowania dowodowego oraz wpływała na formułowane na tej podstawie oceny w zakresie kompletności materiału dowodowego.

Zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy o świadczeniach, dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. Do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. Z kolei zgodnie z ust. 2 tego przepisu, do spraw, o których mowa w ust. 1, nie należą sprawy z zakresu wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne należące do właściwości organów ubezpieczeń społecznych.

Artykuł 109 ust. 1 ustawy o świadczeniach jest przepisem kompetencyjnym, regulującym kwestie uprawnień dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ do wydawania decyzji w sprawach w nim wymienionych, czyli wyznacza zakres przedmiotowy rozpatrywania przez ten organ spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. Do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń, nie zalicza się zaś spraw z zakresu wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne, gdyż te należą do właściwości organów ubezpieczeń społecznych. Powyższe oznacza, że kwestia podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu rozstrzygana jest w odrębnym postępowaniu, prowadzonym przed dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ, i dopiero w razie stwierdzenia, że dana osoba podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu, możliwe jest wydanie w innym postępowaniu, prowadzonym przez ZUS, decyzji wymierzającej należną składkę na ubezpieczenie zdrowotne (por. m.in. wyroki NSA z: 5 grudnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1041/22; 9 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 3266/15; 19 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1702/12; 21 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 971/11; 17 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1564/11; postanowienie NSA z 23 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 357/07).

W niniejszej sprawie przedmiot postępowania dotyczył kwestii stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, a zatem właściwym do rozpoznania sprawy był organ NFZ. Przedmiot ten nie obejmował swym zakresem wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne, gdyż kwestia ta należy do właściwości organów ubezpieczeń społecznych (art. 109 ust. 2 ustawy o świadczeniach). Z art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wynika, że do zakresu działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych należy między innymi wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zatem to w ramach tego postępowania, dotyczącego wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne, powinna być badana kwestia przedawnienia należności z tytułu składek zdrowotnych, o którym mowa w art. 93 ust. 2 ustawy o świadczeniach.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, że Prezes NFZ przed wydaniem decyzji w przedmiocie podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu powinien najpierw wyjaśniać i ustalać, czy należności z tytułu składek uległy przedawnieniu. Nietrafne jest też powoływanie się przez ten Sąd na wyrok NSA z 7 września 2021 r., sygn. akt I GSK 171/21. W sprawie tej przedmiotem postępowania była odmowa umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy, przy czym organem właściwym do jej prowadzenia był Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie organ NFZ. Nieprawidłowy jest zatem pogląd Sądu, że kwestię przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne organ NFZ musi uwzględniać w sprawie w przedmiocie podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu. Kwestia przedawnienia składek nie jest objęta kognicją Prezesa NFZ. Powyższe powoduje, że zasadne są zarzuty kasacyjne naruszenia wskazanych w nich przepisów. Organ NFZ nie jest bowiem organem właściwym do rozpoznawania sprawy w przedmiocie wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne.

Z tych względów, uznając skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji powinien dokonać merytorycznej oceny legalności zaskarżonej decyzji, w tym odnieść się do stanowiska skarżącego i zarzutów podniesionych w skardze.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 207 § 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r., poz. 118).

jeszcze 1491 słów

Przeczytaj pełną treść uzasadnienia

Widzisz ~30% uzasadnienia. Zaloguj się lub załóż konto, aby przeczytać całość.

Zaloguj się Wypróbuj za darmo

Szukasz podobnych spraw?

QuickMap AI przeszukuje 2,87 mln dokumentów podatkowych i zwraca dopasowane orzeczenia z analizą linii orzeczniczej.

Wypróbuj za darmo