Wyrok NSA z dnia 29 lipca 2025, sygn. II GSK 87/22

W konsekwencji zdaniem WSA, nie sposób przyjąć, że w sprawie doszło do naruszenia "zbiorowych" praw pacjentów poprzez brak zapewnienia pacjentom Przychodni "realnej możliwości telefonicznej rejestracji". Można przy tym wskazać, że w odniesieniu do rejestracji telefonicznej za naruszenie zbiorowych praw pacjentów uznano w orzecznictwie wprowadzenie przez podmiot leczniczy połączenia telefonicznego o zwiększonej odpłatności (sygn. akt II OSK 1725/17), a zdaniem Sądu I instancji, o takim można by mówić również wówczas, gdyby próby rejestracji telefonicznej za każdym razem kończyły się nieodebranym połączeniem, nie zaś wskazywały na to, że użytkownik jest "zajęty" (vide: k. 80-81 akta adm.), przy jednoczesnym braku dowodów na to, że komunikat, "użytkownik zajęty" (user busy) był spowodowany zaniechaniem pracownika zatrudnionego w Przychodni, czy też błędem systemu telefonicznego leżącym po stronie podmiotu leczniczego, o którym wiedział i go akceptował, a co najmniej nie podjął próby usunięcia ewentualnej usterki celem wyeliminowania błędu. Komunikat "użytkownik zajęty" z reguły świadczy o tym, że użytkownik prowadzi właśnie skutecznie nawiązane połączenie, co w realiach sprawy oznaczałoby telefoniczny kontakt pomiędzy pracownikiem rejestracji Przychodni a potencjalnym pacjentem, czego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie podważa. Jakkolwiek zatem, WSA zauważył, że nie jest z pewnością pożądana sytuacja, w której pacjent ma utrudniony kontakt telefoniczny z rejestracją podmiotu leczniczego (choćby przez to, że musi oczekiwać na połączenie, bądź podejmować kilka prób połączenia), to jednak dla stwierdzenia naruszenia zbiorowych praw pacjentów nie jest wystarczające samo wykazanie nieskutecznych prób połączenia telefonicznego pojedynczych pacjentów, ale niezbędne jest również udowodnienie, że to na skutek zorganizowanego działania bądź celowego zaniechania podmiotu leczniczego ogół pacjentów został pozbawiony prawa do telefonicznej rejestracji.

W opinii Sądu I instancji skarga nie zasługiwała na uwzględnienie w odniesieniu do naruszenia wskazanego w punkcie I podpunkt 2) zaskarżonej decyzji. W tym zakresie niewątpliwie bowiem chodziło o niepełne informacje (w stosunku do wymaganych przez rozporządzenie), które winny być zawarte na stronie internetowej Przychodni, tj. pod adresem: www. (...).pl, co wprost wynika z sentencji zaskarżonej decyzji, bez względu na to, że w jej uzasadnieniu powołano również inny adres internetowy ((...)). Jakkolwiek w aktach administracyjnych sprawy zabrakło wydruków ze strony Przychodni (www. (...).pl) – aktualnych co najmniej na dzień wydania zaskarżonej decyzji – to Sąd uznał, że sama Skarżąca nie kwestionowała niepełności informacji zamieszonej na jej stronie internetowej, czemu dała wyraz w wyjaśnieniach zawartych w piśmie z dnia 5 marca 2021 r. (k. 121 akt adm.), zgodnie z którymi zleciła uzupełnienie informacji zawartych na tej stronie internetowej, o informacje zgodne z rozporządzeniem. Tym samym WSA uznał, że bezspornie nie spełnione zostały wymogi określone w § 3 pkt 1 lit. b, c, d, e i f rozporządzenia i w tym zakresie zaskarżona decyzja była prawidłowa oraz została przez Skarżącą wykonana.

5. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Organ wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w skarżonej części oraz oddalenie skargi Skarżącej ewentualnie z ostrożności procesowej o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na zasadzie:

I. Art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (dalej przywoływana jako: "u.p.p.") poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, polegające na częściowym uchyleniu decyzji Organu w wyniku błędnego przyjęcia przez WSA, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nie odpowiada przepisom prawa i musiało zostać uchylone, m.in. na skutek uznania, że do stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów konieczna jest wina umyślna z zamiarem co najmniej ewentualnym w zachowaniu podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, mimo że przy wykładni przesłanek, których wystąpienie stanowi o ww. praktyce nie stosuje się powyższych przesłanek, a stosowanie art. 59 ust. 1 u.p.p. należy opierać na wykładni systemowej, uwzględniającej całokształt regulacji materialno prawnej prawa administracyjnego regulującej prawa pacjentów, w tym przyjętych standardów konstytucyjnych, do których należy prawo każdego obywatela do ochrony zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji RP);

II. Art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 u.p.p. poprzez błędną wykładnię, w wyniku której WSA uznał, że stosowane przez Skarżącą praktyki polegające na braku zapewnienia pacjentom realnej możliwości telefonicznej rejestracji celem uzyskania świadczeń z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie stanowią praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjenta, podczas gdy działania te mają charakter bezprawnych zorganizowanych zaniechań podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych mających na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga ma usprawiedliwione podstawy.

6. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Jedynie w drodze wyjątku – w razie stwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., lub podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej i wyjścia poza zakres zaskarżenia oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę podstawy z art. 183 § 2 lub art. 189 p.p.s.a. oraz sankcjonuje je niezależnie od granic zaskarżenia kontrolowanego orzeczenia oraz podniesionych zarzutów (art. 183 § 1, art. 186, art. 189 p.p.s.a.).

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego oraz podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej. Sformułowane zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego ze względu na konstrukcyjne i merytoryczne powiązanie podlegały łącznej ocenie.

7. Rację należy przyznać Skarżącemu kasacyjnie Organowi, zarzucającemu Sądowi I instancji naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 u.p.p. poprzez błędną wykładnię, w wyniku której WSA uznał, że stosowane przez Skarżącą praktyki polegające na braku zapewnienia pacjentom realnej możliwości telefonicznej rejestracji celem uzyskania świadczeń z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie stanowią praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjenta.

8. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Przesłanki do stwierdzenia naruszenia zbiorowych praw pacjentów wyznaczone zostały w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 1 tej ustawy: "Przez praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów rozumie się: bezprawne zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych - mające na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej. Nie jest zbiorowym prawem pacjentów suma praw indywidualnych". Dla stwierdzenia naruszenia zbiorowych praw pacjentów wymagane jest wystąpienie w działaniu podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych dwóch przesłanek: - po pierwsze, bezprawne zorganizowane działania lub zaniechania podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych; - po drugie, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej.

Zgodnie z art. 8 zd. 1 u.p.p. pacjent ma prawo do świadczeń zdrowotnych udzielanych z należytą starannością przez podmioty udzielające świadczeń zdrowotnych w warunkach odpowiadających określonym w odrębnych przepisach wymaganiom fachowym i sanitarnym.

Wymóg organizacji procesu udzielania świadczeń zdrowotnych z dołożeniem należytej staranności obowiązuje także na etapie ustalania dostępu do świadczeń, w tym rejestracji i dostępu do rejestracji, jak bowiem wskazuje § 13 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 września 2015 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 320 ze zm.) świadczeniodawca zapewnia bieżącą rejestrację świadczeniobiorców na podstawie zgłoszenia osobistego lub za pośrednictwem osoby trzeciej, w tym przy wykorzystaniu telefonu lub innych środków komunikacji elektronicznej. Przy czym możliwość rejestracji telefonicznej ma mieć charakter faktyczny, a nie tylko formalny.

9. W zaskarżonym wyroku przyjęto, że "praktyce opisanej przez Organ w punkcie I podpunkt 1) zaskarżonej decyzji nie można przypisać charakteru zorganizowanego. Okoliczność, że w toku postępowania pracownik Biura RPP nie dodzwonił się do rejestracji w 14 na 15 wykonanych prób nie świadczy jeszcze, że podmiot leczniczy niejako systemowo pozbawił pacjentów możliwości rejestracji telefonicznej, czy też pomimo potencjalnej dostępności rejestracji drogą telefoniczną – z premedytacją zaplanował i polecił swoim pracownikom realne uniemożliwianie takiej rejestracji, np. poprzez polecenie nieodbierania połączeń telefonicznych dedykowanych rejestracji. (...) dla stwierdzenia naruszenia zbiorowych praw pacjentów nie jest wystarczające samo wykazanie nieskutecznych prób połączenia telefonicznego pojedynczych pacjentów, ale niezbędne jest również udowodnienie, że to na skutek zorganizowanego działania bądź celowego zaniechania podmiotu leczniczego ogół pacjentów został pozbawiony prawa do telefonicznej rejestracji. (...)".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęcie takiej wykładni normy z art. 59 ust. 1 u.p.p. godzi w podstawowe wartości przyjęte w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak i w cel wprowadzonej regulacji w ustawie o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, która ma wprowadzić system ochrony prewencyjnej praw jednostki w zakresie ochrony życia i zdrowia.

10. Choć słusznie WSA zauważa, że suma indywidualnych naruszeń praw pacjenta nie może być uznana za zbiorowe ich naruszenie, to z tego stwierdzenia nie można wyciągać jednak wniosku, że tylko naruszenie każdego spośród pacjentów danego podmiotu leczniczego może być uznane za działanie sprzeczne ze zbiorowymi prawami pacjentów. Pojęcie "zbiorowe" prawa pacjentów odnosi się do tych praw, o których mowa w ustawie o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz w przepisach szczególnych. Używając terminu "zbiorowych praw pacjentów" ustawodawca objął ochroną administracyjnoprawną prawa aktualnych, ale także, co należy uwypuklić - potencjalnych pacjentów, traktowanych jako zbiorowość - grupę zasługującą na szczególną ochronę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2826/12).

O naruszeniu zbiorowych praw pacjentów można mówić, gdy skutki działań mogą zagrażać lub realizować się wobec każdego potencjalnego pacjenta znajdującego się w podobnej sytuacji. Istotne jest zatem ustalenie, czy działanie podmiotu leczniczego nie ma ściśle określonego adresata, lecz jest kierowane do nieoznaczonego z góry kręgu podmiotów. W konsekwencji nie ilość potwierdzonych naruszeń, ale ich charakter, a w związku z tym możliwość wywołania negatywnych skutków wobec określonej grupy, przesądza o naruszeniu zbiorowego interesu. Dodać trzeba, że w kontekście art. 59 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, nie są oceniane wyłącznie działania, ale i zaniechania skutkujące naruszeniem zbiorowych praw pacjenta (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 61/13). Treść przepisu wskazuje na zorganizowany charakter działania lub zaniechania podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, w celu pozbawienia praw pacjentów. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zachowanie zorganizowane polega nie tylko, wbrew zapatrywaniom Sądu I instancji, na zaplanowaniu i przeprowadzeniu działania ale także na zaniechaniu działania. Przy czym do uznania "celowości" działania lub zaniechania wystarczy, że podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych co najmniej przewiduje, że jego zachowanie doprowadzi do naruszenia praw pacjentów i na to się godzi.

11. Ponadto, oparcie się wyłącznie na wykładni językowej pojęcia "praktyka" i wyprowadzenie, że można to odnieść do działania stałego, czy powtarzalnego jest wykładnią błędną. Wykładnia art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta wymaga uzupełnienia wykładni językowej wykładnią funkcjonalną. Ograniczenie do wykładni językowej pojęcia "praktyka" przez wyprowadzenie, że jest to działanie stałe, powtarzalne, jak tego oczekiwałby WSA, to przyjęcie dopuszczenia praktyki podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych godzące w podstawowe prawo pacjenta do ochrony życia i zdrowia. Przy takiej wykładni należałoby ustalić jaki jest dopuszczalny okres naruszenia praw pacjenta. Konsekwentnie zatem należy przyjąć, że także działanie jednorazowe, którego konsekwencją jest naruszenie prawa pacjentów do ochrony zdrowia i życia daje podstawy do przyjęcia, że podmiot udzielający świadczeń leczniczych zastosował praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjenta, co rodzi obowiązek podjęcia środków prawnych przez Rzecznika Praw Pacjenta (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1114/19).

12. Jak wynika z akt sprawy, w pismach kierowanych do Organu Skarżąca wskazała, że rejestracja telefoniczna jest obsługiwana przez 2+1/8 pracowników na każdej zmianie. Działania weryfikacyjne Rzecznika potwierdziły istotne trudności w zakresie możliwości telefonicznej rejestracji w przychodni prowadzonej przez Skarżącą. Tym samym skutecznie i wystarczająco wykazano, że zaniechanie przez Skarżącą skierowania dodatkowych osób do obsługi telefonów (mając na względzie fakt, że w czasie epidemii kontakt z podmiotami leczniczymi odbywał się niemalże jedynie tym kanałem), jest zachowaniem mającym na celu ograniczenie praw pacjenta, a więc spełniającym przesłanki określone w art. 59 ust. 1 u.p.p. W opinii WSA, aby praktyki podmiotu leczniczego mogły być uznane za naruszające zbiorowe prawa pacjentów muszą mieć charakter powszechny. W wyroku wskazano, że: "RPP nie udowodnił tego, że omawiane naruszenie miało charakter nie tylko zaplanowany i zorganizowany, ale również powszechny, w konsekwencji czego żaden z pacjentów, którzy podjęli próbę telefonicznej rejestracji nie zarejestrował się w ten sposób z uwagi na działanie lub zaniechanie Skarżącej. WSA jednak nie dostrzegł, że w definicji naruszenia zbiorowego praw pacjentów (art. 59 ust. 1 u.p.p.) wskazano jego dwie postaci: pozbawienia pacjentów ich praw oraz ograniczenie praw pacjentów. Wobec tego sam fakt, że jakikolwiek pacjent kiedykolwiek dodzwonił się do przychodni Skarżącej nie znaczy, że pozostali nie mają z tym problemów. Słusznie zatem w opinii Organu 14 nieskutecznych prób (z 15) dodzwonienia się do podmiotu leczniczego na przestrzeni kilku dni wskazuje na realny problem, który nie powinien być w żaden sposób bagatelizowany. NSA podziela argument Organu, że nie każdy z pacjentów, potrzebujących pomocy medycznej, jest w takim stanie zdrowia, który pozwala mu na wykonanie kilkunastu prób połączenia telefonicznego w celu uzyskania szansy na otrzymanie niezbędnego świadczenia zdrowotnego z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej.

Należy również wziąć pod uwagę, że weryfikacja dostępności telefonicznej przychodni Skarżącej była podejmowana z pozycji pracownika Organu - a więc osoby niezainteresowanej uzyskaniem świadczenia zdrowotnego dla siebie lub osoby bliskiej. Z tego powodu wykonano aż 15 połączeń w rożnych dniach i porach. Kwestia ta jednak zupełnie inaczej wygląda z punktu widzenia potencjalnego pacjenta przychodni Skarżącej. Dla osoby potrzebującej pomocy lekarskiej każda nieudana próba dodzwonienia się do rejestracji w celu umówienia wizyty (teleporady) u swojego lekarza rodzinnego jest w pewnym sensie ograniczeniem jego praw. I nie ma tu znaczenia, że niektórzy pacjenci dodzwaniają się do przychodni. Fakt ten nie wynika z umiejętności poprawnego korzystania z telefonu, lecz raczej ze szczęśliwego trafu, że uda się losowo przecież wychwycić moment, w którym połączenie jest odbierane. Wobec tego postępowanie Skarżącej, która w sytuacji wzmożonego kontaktu telefonicznego z rejestracją nie skierowała dodatkowych pracowników do jej obsługi, prawidłowo Organ ocenił, jako praktykę, która narusza zbiorowe prawa pacjentów, co jest zakazane na mocy art. 59 ust. 2 u.p.p.

13. Wobec błędnej, dokonanej przez Sąd I instancji, wykładni art. 59 ust. 1 u.p.p., w konsekwencji zasadne są także zarzuty naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżona decyzja nie naruszała przepisu prawa materialnego a to art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Konsekwentnie nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które uzasadniało zastosowanie środka prawnego uchylenia zaskarżonej decyzji.

14. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona na mocy art. 188 i art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).

Przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych pochodzą z bazy dostępnej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl