i młodzieży wynikającym z prawa powszechnie obowiązującego. Należy również wskazać termin wymagalności poszczególnych szczepień w odniesieniu do konkretnego dziecka. Sąd I instancji podkreślił, że jakkolwiek Trybunał Konstytucyjny zakwestionował przepisy dotyczące Programu Szczepień Ochronnych ogłaszanego w formie komunikatu GIS, to zarazem potwierdził istniejący z mocy prawa obowiązek tych szczepień.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 10 i 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1284 ze zm.)
w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U 2022 r., poz. 2172) oraz w zw. z art. 33
§ 2 pkt 6 lit. c) ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym
w administracji (Dz.U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm.) poprzez uwzględnienie skargi
i uchylenie postanowienia Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego
w Ostrowie Wielkopolskim, wskazując na naruszenie przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 10 i 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r.
o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1284 ze zm.) w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia
2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2172),
a w konsekwencji przyjęcie, iż obowiązek szczepień ochronnych u małoletniego jest niewymagalny, mimo iż zaskarżone postanowienia nie były obarczone wskazanym
Sygn. akt II GSK 871/25
uchybieniem, organy prawidłowo oceniły wymagalność obowiązku, a tym samym sąd winien zastosować art. 151 p.p.s.a. i oddalić skargę, czego nie uczynił;
2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przepisów prawa materialnego tj.:
a) art. 17 ust. 10 i 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1284 ze zm.) w zw. z § 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2172) w zw. z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) oraz w zw. z art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2025 r. poz. 132) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż ww. przepisy prawa materialnego nie mogły stanowić o wymagalności obowiązku szczepień ochronnych u małoletniego, mimo iż Trybunał Konstytucyjny odroczył skutek derogacyjny swojego wyroku z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt: SK 81/19. W konsekwencji sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, iż obowiązek jest niewymagalny.
W związku z powyższym skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi
I instancji, a także o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie pełnomocnik organu oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie
z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej p.p.s.a.) z uwagi na to, że skarżący kasacyjnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna nie wniosła o jej przeprowadzenie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej
Sygn. akt II GSK 871/25
skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia oparte na art. 174 p.p.s.a., determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na ściśle powiązanych ze sobą, określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych, co uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do ich łącznego rozpoznania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 17 ust. 10 i 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, co skutkowało uwzględnieniem skargi i wydaniem orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Przede wszystkim należy podkreślić, że postanowienia organów obu instancji zostały podjęte prawidłowo na podstawie obowiązujących w dacie ich wydania przepisów prawa, tj. m.in. na podstawie § 3 ust. 1 i 2 oraz załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, który określa schemat obowiązkowych szczepień dzieci
i młodzieży ze względu na wiek, w którym powstaje obowiązek szczepienia, liczbę dawek oraz termin wykonania. Postanowienia PPIS w Ostrowie Wielkopolskim i WPWIS w Poznaniu zostały wydane odpowiednio: 13 czerwca 2024 r. i 26 lipca 2024 r., a więc w okresie, w którym nie obowiązywało już przywoływane przez Sąd I instancji rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Z dniem 1 października 2023 r. zostało ono zastąpione rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, które to rozporządzenie organy obu instancji, kierując się zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.), słusznie zastosowały.
Sąd I instancji bezpodstawnie zarzucił organom obu instancji popełnienie błędu subsumcji ustalonego stanu faktycznego do określonych norm prawa materialnego.
Sygn. akt II GSK 871/25
Ponadto, uwzględniając przeprowadzoną przez Sąd I instancji w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku obszerną analizę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 maja 2023 r. o sygn. akt SK 81/19, należy podkreślić, iż wspomniany wyrok nie zmienia zapatrywania na niniejszą sprawę w zakresie postawionego przez zobowiązaną
w postępowaniu egzekucyjnym zarzutu "braku wymagalności obowiązku szczepień" oraz w zakresie sformułowanego przez Sąd I instancji zalecenia ustalenia terminu wykonalności obowiązku wykonania szczepienia ochronnego. Jak wspomniano wcześniej, zarówno przed, jak i po wydaniu przez Trybunał wyroku z dnia 9 maja
2023 r. prawodawca nie posługiwał się i nie posługuje się nadal konkretnym terminem (datą) jako przesłanką wymagalności obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym, lecz przyjmuje, że ten obowiązek będzie realizowany w okresie jego aktualności/wymagalności, w ustawowo określonym trybie oraz z poszanowaniem zaleceń określanych Programem Szczepień Ochronnych na dany rok. Obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika więc z mocy przepisów ustawowych, który egzekwowany jest bez konieczności wydawania w tym przedmiocie jakiegokolwiek aktu administracyjnego, tj. decyzji czy postanowienia. Oznacza to, że wynikający z przepisów prawa obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie wywołuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie przymusowe dochodzenie poddania dziecka szczepieniu ochronnemu (wyrok NSA z 1 sierpnia 2013 r., II OSK 745/12).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie podkreśla, że przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 maja 2023 r. nie odnosi się do zagadnienia zgodności z Konstytucją samego obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym czy też do zasad ustalania terminu wymagalności tego obowiązku, lecz jedynie do formy prawnej określania tego terminu oraz liczby dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych – którą to formą powinno być rozporządzenie ministra właściwego do spraw zdrowia, nie zaś komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego. Będący przedmiotem orzekania komunikat ogłaszany przez GIS jest
w istocie dokumentem technicznym, precyzującym obowiązki wynikające z ustawy, dotyczące sposobu wykonania obowiązków określonych w ustawie. Pomimo, iż Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 17 ust. 11 u.z.z.z. we wskazanym
Sygn. akt II GSK 871/25
zakresie, to jednak w żaden sposób nie zakwestionował obowiązkowych szczepień ochronnych. Uwzględniając powyższe, a także wyjaśnioną poniżej właściwą interpretację trybunalskich wyroków zakresowych z tzw. klauzulą odraczającą, bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy pozostaje fakt, iż tytuł wykonawczy
w postępowaniu egzekucyjnym został wystawiony 6 kwietnia 2023 r. (a więc przed wydaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt SK 81/19).
Obecnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwaliło się stanowisko, zgodnie z którym sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, jak i powody, dla których Trybunał Konstytucyjny odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (zob. wyroki NSA: z 17 września 2024 r. sygn. akt II GSK 721/24, z 10 grudnia 2024 r. sygn. akt II GSK 1305/24, z 20 lutego 2025 r. sygn. akt II GSK 1381/24, z 18 lutego 2025 r. sygn. akt II GSK 1372/24,
z 5 czerwca 2025 r. sygn. akt II GSK 2240/24, II GSK 2292/24, II GSK 2326/24,
z 5.06.2025 r., II GSK 2291/24, LEX nr 3895319). Naczelny Sąd Administracyjny
w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela argumenty wyrażone
w uzasadnieniach tych wyroków, uznając, że są one aktualne również w kontrolowanej sprawie.
Trybunał Konstytucyjny w przywołanym powyżej wyroku z 9 maja 2023 r. nie zakwestionował obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym. W przypadku zastosowania klauzuli odraczającej akt normatywny wskazany w orzeczeniu pozostaje częścią systemu prawa i w związku z tym ma być zasadniczo stosowany tak jak każdy obowiązujący akt prawny aż do upływu okresu odroczenia skutku derogacyjnego (który w tym przypadku nastąpił 12 listopada 2023 r.).
Za powyższą interpretacją tzw. klauzuli odroczenia, którą skład orzekający
w rozpatrywanej sprawie uznaje za słuszną, opowiada się również doktryna prawa konstytucyjnego. Podkreśla się w niej, że: "utrata mocy obowiązującej jako stan kształtujący nowy stan prawny nie może zakładać, nawet jeśli to dotyczy przepisu niekonstytucyjnego, że tracą automatycznie swoją podstawę wcześniej ukształtowane
Sygn. akt II GSK 871/25
na ich podstawie stany prawne. (...) Konstytucja zdaje się więc nie pozostawiać wątpliwości, że utrata mocy obowiązującej przepisu nie mogła nastąpić wcześniej, tj. przed wejściem wyroku w życie, w przeciwnym wypadku nie miałoby też żadnego sensu upoważnienie zawarte w samej normie art. 190 ust. 3 do określenia innego terminu utraty mocy obowiązującej. (...) Ustawodawca zakłada więc ewidentnie, że w systemie pozostaną trwałe konsekwencje prawne (prawomocne rozstrzygnięcia, które nie mogą być podważane ze względu na upływ terminu) wywołane przez przepisy, które jako niekonstytucyjne utraciły swoją moc obowiązującą. Poszerzanie retroaktywności poza granice określone w samej Konstytucji byłoby naruszaniem istotnej dyrektywy wykładni, zgodnie z którą exceptiones non sunt extendendae. (...) Na poziomie wykładni funkcjonalnej (a mówiąc wprost ogólnej racjonalności systemowej) byłoby bardzo trudno uzasadnić retroaktywny skutek rozstrzygnięć w pewnych co najmniej sytuacjach, skoro mógłby on powodować paraliż instytucji państwa prawa.(...) Nie da się wywieść, że utrata mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją stanowi ostateczne i definitywne jego wyeliminowanie z porządku prawnego. (M. Safjan, Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, "Państwo i Prawo" 2003, nr 3, s. 6, 13-14).
Przedmiotowy wyrok Trybunału z 9 maja 2023 r. o sygn. akt SK 81/19 należy do grupy wyroków tzw. negatoryjnych, zakresowych z klauzulą odroczenia. Są to orzeczenia, w sentencji których Trybunał stwierdza niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego stosowania oraz odracza skutek derogacyjny swojego wyroku. W przypadku wyroku
o sygn. akt SK 81/19 jego zakres dotyczy jedynie formy prawnej aktu ustalającego termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych oraz liczbę dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, i tylko w takim zakresie wyrok ten ma moc wiążącą z uwzględnieniem prawidłowo interpretowanej (jak powyżej) klauzuli derogacyjnej.
W doktrynie prawa konstytucyjnego wskazuje się, wyroki zakresowe mają pewne wady. "Rozszczepianie regulacji prawnej w drodze orzeczenia niekonstytucyjności na część zgodną i niezgodną z konstytucją narusza jej konstrukcję całościową i może jej nadać taki kształt, który jest całkowicie nieadekwatny do intencji prawodawcy. (...) Praktyka sądowa potwierdza te słabe strony wyroków zakresowych, ponieważ niekiedy
Sygn. akt II GSK 871/25
są trudności z respektowaniem ich w orzecznictwie sądowym." (T. Woś, Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Studia Iuridica Lublinensia vol. XXV, 3, 2016, s. 6-9; zob. także: Z. Czeszejko-Sochacki, Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego: pojęcie, klasyfikacja i skutki prawne, "Państwo i Prawo" 2000, z. 12, s. 17).
Trudności te wystąpiły również w przypadku przedmiotowego wyroku Trybunału z 9 maja 2023 r. o sygn. akt SK 81/19, co ujawniło się także w kontrolowanym wyroku Sądu I instancji.
Stąd trafnie organy obu instancji zaznaczyły, że obowiązek szczepień wobec małoletniego był wymagalny zarówno na gruncie przepisów obowiązujących w dacie wszczęcia postepowania egzekucyjnego, a więc wydanych na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i obowiązujących w dacie wydania postanowienia zarówno przez organ I, jak i II instancji, tj. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych.
Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce
w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny
i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ponadto - w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny - organ administracji prawidłowo zebrał, rozpatrzyły i oceniły zgromadzony materiał dowodowy.
Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga R.W. jest niezasadna.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę, uznając że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 w zw.
z art. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).