Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1944/21 oddalił złożoną przez P. Sp. z o.o. z siedzibą w G (zwanej dalej Spółką O) skargę na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 20 kwietnia 2021 r., nr 272/2021/Ub utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 5 czerwca 2017 r. orzekającą o ustaleniu obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego Ł. S. (zwanego dalej uczestnikiem) w okresach: od 15 grudnia 2011 r. do 9 stycznia 2012 r., od 23 stycznia 2012 r. do 8 lutego 2012 r., od 14 lutego 2012 r. do 8 marca 2012 r., od 23 marca 2012 r. do 16 kwietnia 2012 r., od 27 kwietnia 2012 r. do 15 maja 2012 r., od 21 maja 2012 r. do 7 czerwca 2012 r., od 18 czerwca 2012 r. do 5 lipca 2012 r., od 16 lipca 2012 r. do 8 sierpnia 2012 r., od 10 września 2012 r. do 9 października 2012 r., od 18 października 2012 r. do 8 listopada 2012 r. oraz od 21 listopada 2012 r. do 8 grudnia 2012 r. - z tytułu wykonywania pracy na podstawie umowy o świadczenie usług, do której zastosowanie mają przepisy o zleceniu. W wyroku tym, z powołaniem się na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżoną decyzję wydano prawidłowo stosując art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej ze środków publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 146, zwanej dalej u.ś.o.). Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (zwany dalej Prezesem NFZ) zgodnie z przepisami prawa zakwalifikował sześć umów zawartych między Spółką O. a uczestnikiem na ww. okresy, jako realizację umów o świadczenie usług, do których stosuje się przepisy o zleceniu, pomimo tego, że strony nazwały je umowami o dzieło. Treścią stosunków umownych było wykonywanie przez uczestnika, odpowiednio, następujących zadań: a) montaż rurociągów technologicznych w obrębie zbiornika buforowego O.Ś, b) montaż przejść szczelnych w komorze pompowni ścieków surowych O.Ś., c) montaż rurociągu wody technologicznej O.Ś., d) montaż wyposażenia zalecza socjalnego w budynku technologicznym O.Ś., e) montaż rurociągu tłocznego wody nadosadowej w O.Ś., f) montaż instalacji sprężonego powietrza w budynku technicznym O.Ś., g) wykonanie otworów wraz z osadzeniem tulei montażowych w zbiorniku uśredniającym O.Ś., h) montaż rurociągu ścieków surowych w zbiorniku uśredniającym O.Ś., i) izolacja połączeń spawnych mufami termokurczliwymi na magistrali ciepła, j) montaż dmuchaw wraz z orurowaniem w budynku technologicznym, a także h) montaż mieszadeł w zbiorniku uśredniającym O.Ś. W ocenie Sądu I instancji, zakres przedmiotowy umów wskazywał, że jest były to umowy określone w art. 750 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2024 r., poz. 1061, zwanej dalej k.c.), a tym samym w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e u.ś.o. Umowy polegały na świadczeniu usług o charakterze technicznym; uczestnik zobowiązany był do świadczenia usług o charakterze technicznym, które nie posiadały innowacyjnego charakteru. Ich przedmiotem nie było osiągnięcie rezultatu typowego dla dzieła, tzn. konkretnego, zindywidualizowanego przedmiotu, ale realizacja zwykłych czynności montażowych, wymagających wyuczonych umiejętności zawodowych. Z tytułu takich umów wykonawca podlegał zatem obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt1 lit. e u.ś.o.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło P. Sp. z o.o. z siedzibą w G.. W skardze kasacyjnej, Spółka O. zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w postaci:
1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267, zwanej dalej p.u.s.a.), art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nieustosunkowanie się do argumentacji i zarzutów skarżącej co do charakteru spornych umów, które wypełniały warunki stawiane umowie o dzieło;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1, art. 15, art. 7, art. 9, art. 11, art. 12, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że tych przepisów k.p.a. organ nie naruszył w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy;
3) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 i 2 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie przez Sąd I instancji, że te przepisy k.p.a. nie zostały przez organy naruszone w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a także
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi mimo zaistnienia przesłanek do jej uwzględnienia.
Skarżąca Spółka O. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie podkreślenia wymaga, że przywołane w pierwszym i trzecim zarzucie skargi kasacyjnej przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. są regulacjami dotyczącymi ustrojowej funkcji sądów administracyjnych obejmującej sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez sądową kontrolę legalności działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 p.u.s.a i art. 3 § 1 p.p.s.a.) i kryterium sprawowania tej kontroli, jaką stanowi zgodność z prawem (art. 1 § 2 p.u.s.a.) - przy pomocy środków uregulowanych w p.p.s.a. (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Po pierwsze, przepisy te mogą być naruszone tylko wówczas, gdy inne regulacje (wskazane w granicach skargi kasacyjnej) okażą się naruszone przez Sąd I instancji; w samoistny sposób unormowania te nie mogą być oceniane, jako zastosowane prawidłowo lub nie. Po drugie, nawet gdyby przyjąć, że motywem skonstruowania zarzutów opartych na tych regulacjach było niewywiązanie się Sąd I instancji z jego ustrojowej funkcji, to już samo wydanie wyroku I instancji (kwestionowanego aktualnie skargą kasacyjną) wskazuje, że kontrola legalności działalności administracji publicznej miała miejsce, tyle że jej wynik nie zadowalał Spółki O.. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nieustosunkowanie się do argumentacji i zarzutów skarżącej co do charakteru spornych umów, które wypełniały warunki stawiane umowie o dzieło, pomimo tego, że skarżąca (co wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) sformułowała w skardze zarzuty naruszenia przez organy: a) art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieuprawnione nieprzeprowadzenie dowodu z zeznania, powołując się na dokonane już ustalenia w oparciu o dokumenty, co wprowadzało bezzasadnie gradację środków dowodowych (skarżąca chciała bowiem zanegować dokumenty zeznaniem świadka); b) art. 80 i art. 78 § 1 i 2 k.p.a., poprzez naruszenie swobodnej oceny dowodów i przyjęcie, że dokumenty wskazujące na zawarcie umów o dzieło mogły być podstawą przyjęcia, iż umowy stanowiły umowę o świadczenie usług; c) art. 109 ust. 3a u.ś.o., poprzez nieprzeprowadzenie przez organ "własnego postępowania" dowodowego i oparcie się na dowodach zgromadzonych lub wytworzonych przez wnioskodawcę. Istota tego zrzutu sprowadza się do zarzucenia wadliwości uzasadnienia wyroku Sądu I instancji polegającej na tym, iż Sąd ten nie dał wyrazu w pisemnych motywach wyroku, z jakich powodów uznał, że orzekające organy nie dopuściły się naruszenia regulacji procesowych o postępowaniu wyjaśniającym opierając w toku instancji ustalenia faktyczne na dowodach, jakie m.in. załączono do wniosku wszczynającego postępowanie, pochodzącym od Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Nowym Sączu, skierowanym do Dyrektora Małopolskiego Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia. Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (zd. pierwsze). Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania (zd. drugie). W badanej sprawie art. 141 § 4 zd. drugie p.p.s.a. nie znajdował zastosowania, bowiem wyrok I instancji oddalał skargę. Nie naruszono też jednak art. 141 § 4 zd. drugie p.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku I instancji przedstawiono stan sprawy, przytoczono zarzuty skargi, zaprezentowano stanowisko strony przeciwnej, przywołano podstawę prawną oraz ją obszernie wyjaśniono prezentując wyniki wykładni. Niezależnie od tego, oceniono zaskarżoną decyzję z punktu widzenia naruszeń przepisów o postępowaniu wyjaśniającym (w tym art. 75 § 1, art. 80, art., 78 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 109 ust. 3a u.o.ś.) nie dopatrując się ich naruszenia ze strony organu. Wbrew ocenie zawartej w skardze kasacyjnej, nie jest naruszeniem przepisów prawa procesowego, to że organ oparł swoje ustalenia na dokumentach, które już inicjator postępowania (Oddział Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Nowym Sączu) załączył do podania. Po pierwsze, przepis szczególny art. 109 ust. 3a u.ś.o. wprost przewiduje, iż to obowiązkiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wypadku inicjowania postępowania w sprawie o ustalenie podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu, jest "dołączenie kopii posiadanych dokumentów i informacji uzasadniających treść żądania". Nie można więc czynić organowi (Prezesowi NFZ) zarzutu, że z tych – przewidzianych przepisem prawa – środków dowodowych (zwłaszcza umów o dzieło) skorzystał i poddał badaniu, a następnie ocenił ich moc dowodową i wiarygodność. Po drugie, skarżąca nie kwestionuje kluczowej dla wyniku sprawy, treści stosunku prawnego inkorporowanego w tekście umów łączących Spółkę O. i zatrudnionego przez nią uczestnika. Te zaś umowy, nazwane przez strony umowami o dzieło, stanowiły podstawę materiału dowodowego; wymagały rekonstrukcji treści zobowiązania oraz sposobu wykonania postanowień umownych przez strony, a następnie podciągnięcia tego zachowania pod art. 750 k.c. (co rodziło obowiązek podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e u.ś.o.) lub też pod art. 627 k.c., jak uczyniły to umawiające się strony (co nie rodziło obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu w myśl art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e u.ś.o.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zakres przedmiotowy umów wskazywał, że czynności realizowane przez wykonawcę przesądzały o zawarciu umów o świadczenie usług, do których stosuje się art. 750 w zw. z art. 734 k.c., a nie umów o dzieło w rozumieniu art. 627 k.c.; w konsekwencji, właściwie przyjął Prezes NFZ, a następnie Sąd I instancji, że uczestnik podlegał w okresach realizacji tych umów, jako świadczący usługi, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e u.ś.o. Nie ulega kwestii, że rozstrzygające znaczenie dla wyniku sprawy ma zakwalifikowanie umowy zawartej między skarżącą a uczestnikiem postępowania jako jednej z dwu ww. relacji cywilnych (dzieła lub umowy o świadczenie usług, do której zastosowanie znajdują przepisu o zleceniu). Stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e u.ś.o. obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlega bowiem m.in. osoba wykonująca pracę na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy k.c. dotyczące zlecenia. Stosownie do art. 750 k.c., do umów o świadczenie usług, które nie są uregulowane innymi przepisami stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu. Istota umowy zlecenia, zgodnie z art. 734 i nn. k.c., polega na tym, że przyjmujący zlecenie zobowiązuje się do dokonania określonej czynności prawnej dla dającego zlecenie. Umowę zlecenia zalicza się do umów starannego działania, nie zaś – jak w przypadku umowy o dzieło z art. 627 k.c. – do umów rezultatu. Chociaż sama definicja zlecenia zakłada dążenie do osiągnięcia określonego rezultatu, jednakże w razie jego nieosiągnięcia, ale jednoczesnego dołożenia wszelkich starań w tym kierunku, przy zachowaniu należytej staranności, zleceniobiorca nie ponosi odpowiedzialności za niewykonanie zobowiązania (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 22 października 2020 r., sygn. akt II GSK 3939/17, 15 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 280/21, 28 maja 2024 r., sygn. akt II GSK 1951/23, 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 2685/24). Zgodnie z art. 627 k.c., przez umowę o dzieło, przyjmujący zamówienie zobowiązuje się do wykonania oznaczonego dzieła, a zamawiający do zapłaty wynagrodzenia. Przedmiotem dzieła jest zatem rezultat stanowiący wyraz zindywidualizowanej aktywności twórcy (autora) dzieła. Zakres świadczeń umownych jakie miał zrealizować uczestnik na rzecz Spółki O. prezentował się wyraźnie i obejmował dwie odmiany aktywności. Uczestnik, jako wykonawca umowy zobowiązany był do: a) montażu elementów infrastruktury technicznej O.Ś. (rurociągów: technologicznych zbiornika buforowego, wody technologicznej, oraz tłocznych wody nadosadowej; przejść szczelnych w komorze pompowni ścieków; instalacji sprężonego powietrza budynku technicznego, w tym dmuchaw z orurowaniem, tulei oraz mieszadeł w zbiorniku uśredniającym; elementów wyposażenia zaplecza socjalnego budynku technologicznego oraz b) montażu izolacji na połączeniach spawnych na magistrali ciepła. W celu realizacji tych czynności wykonawca musiał posiadać odpowiednie uprawnienia techniczne wskazujące na opanowanie specjalistycznej wiedzy technicznej. Podstawowy zakres zobowiązania wykonawcy obejmował stawienie się w miejscu położenia urządzenia lub obiektu (O.Ś. lub magistrali ciepłowniczej) i dokonywanie czynności montażowych, tj. profesjonalne zamocowanie jednego elementu infrastruktury do drugiego w celu zapewnienia działania całości obiektu (odpowiednio oczyszczalni lub ciepłociągu).