Wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2025, sygn. II GSK 952/22

z pominięciem ustawy, względnie o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wykładnię art. 8 ust. 1 Konwencji, w celu ustalenia czy system szczepień ochronnych nie przewidujący świadczeń odszkodowawczych dla dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia tego przepisu.

Minister Zdrowia wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy na mocy art. 134 p.p.s.a. istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia z powodu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego w postaci: art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 u.z.z. oraz § 1 i § 4 r.s.o. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przepisy te stanowią podstawę nałożenia obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych, znajdującego się poza katalogiem źródeł prawa powszechnie obowiązującego, jak i przez przyjęcie, że w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia był wykonalny. Jak wynika z treści zarzutu, kwestionuje on wynik wykładni prawa materialnego zastosowanego przez Sąd I instancji (art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 u.z.z. oraz § 1 i § 4 r.s.o.), a więc art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jako przepis kierunkowy odnoszący się do naruszenia przepisów postępowania, przywołano błędnie. Na wstępie podkreślenia wymaga, że granice sprawy, w jakiej wydano zaskarżone postanowienie Ministra Zdrowia ograniczają się wyłącznie do podstaw nałożenia grzywny w celu przymuszenia określonych materialną podstawą takiego postanowienia, a więc art. 119 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności,

a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Stosownie do art. 3 § 1 u.p.e.a., egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2 u.p.e.a., gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo – w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – b e z p o ś r e d n i o z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. W myśl art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają obwiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Tego rodzaju obowiązkiem, jakiego organy administracji dochodziły w sposób przymusowy (wskutek dobrowolnego nie poddania się mu przez zobowiązanego) jest obowiązek poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Obowiązek tego rodzaju powstaje ex lege, z mocy art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 10 pkt 2 u.z.z. Wskazane w zarzucie kasacyjnym przepisy art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 2 u.z.z. odnoszą się do istoty obowiązku szczepień ochronnych; wprowadzają sam obowiązek (art. 5 u.z.z.) oraz określają jego organizacyjne ramy, nakazując organom administracji rządowej określać programy zapobiegania i zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych, przeznaczając na te zadania środki z budżetu państwa (art. 4 u.z.z.). Z kolei przepis § 1 r.s.o. normuje zakres przedmiotowy tego rozporządzenia, a § 4 r.s.o. – zakres zwolnienia podmiotowego od obowiązku poddania się szczepieniom ochronnych (obejmujący osoby posiadające dokumentację wskazującą na poddanie się szczepieniom w przeszłości o ile nie upłynął odpowiedni okres odporności). Żadna z tych regulacji nie podlega stosowaniu

w postępowaniu w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku szczepień ochronnych. Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w postępowaniu ze skargi na postanowienie w sprawie grzywny z art. 119 u.p.e.a. nie podlega badaniu zasadność ani wymagalność samego obowiązku, co jednoznacznie wynika z art. 29 § 1 zd. drugie u.p.e.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 2521/21, CBOSA). W takim postępowaniu organy obu instancji ograniczają się do zbadania dopuszczalności egzekucji administracyjnej, zbadania czy tytuł egzekucyjny został wystawiony zgodnie

z prawem oraz czy obowiązek nie został wykonany, co wymagałoby odstąpienia od zastosowania środków przymusu egzekucyjnego. Kontrola legalności takiego postanowienia obejmuje zatem zbadanie zachowania warunków zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2328/18, CBOSA).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji "art. 17

§ 1" u.z.z. w zw. z § 3 pkt 1-3, 5, 9 i 11-12 r.s.o. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te dają podstawę do przyjęcia, że upłynął termin do wykonania obowiązku szczepienia, w sytuacji gdy zgodnie z tymi przepisami, termin wykonania obowiązku upływa z ukończeniem przez dziecko 15. lub 19. roku życia. Po pierwsze, zarzut ten odnosi się do jednostki redakcyjnej u.z.z. ("art. 17 § 1") nie istniejącej w tekście u.z.z. Artykuł 17 u.z.z. dzieli się na ustępy. Po drugie, nawet gdyby skarżący wskazał art. 17 ust. 1 u.z.z., nie powodowałoby to trafności zarzutu. Również i ten przepis odnosi się jednoznacznie do obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym i tworzy definicję legalną obowiązkowego szczepienia ochronnego; wskazuje, że osoby określone w art. 10 pkt 2 u.z.z. są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie art. 17 ust. 10 pkt 1 u.z.z., zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi". Regulacja § 3 r.s.o. z kolei normuje czasowe ramy oddziaływania obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym, przypisując poszczególnym chorobom przedziały czasowe odpowiadające wiekowi osoby podlegającej szczepieniu. Jak już wykazywano to w ramach zarzutu poprzedniego, istota obowiązku podlegającego przymusowemu wykonaniu, w tym jego wymagalność (bo ta jest pochodną instytucji dawności, obrazowanej terminami prawa materialnego) ulokowana zostały poza granicami prowadzonej na podstawie art. 119 § 1 u.p.e.a. sprawy w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Wbrew ocenie skarżącego, dopuszczenie przez Sąd I instancji badania zasadności powstania obowiązku

w oznaczonych granicach czasowych, prowadziłoby do naruszenia przez ten sąd art. 134 § 1 p.p.s.a.

Nie okazał się trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1 i 2 u.z.z., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku poddania szczepieniu, w sytuacji gdy brzmienie tych przepisów nie pozwala na taką interpretację, co doprowadziło do błędnego poglądu o dopuszczalności

i wykonalności obowiązku szczepień mimo niewykonania badania kwalifikacyjnego.

W sprawie nie ulega kwestii, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski, a następnie Minister Zdrowia orzekając o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia strony do wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych mieli do czynienia z prawidłowym tytułem wykonawczym wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego

w B. z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...]. Tytuł egzekucyjny odpowiadał wymogom prawa i pozwalał na określenie istoty oraz podstawy dochodzonego obowiązku o charakterze niepieniężnym. Samo zaś postanowienie nakładające grzywnę wyposażono we wszystkie elementy formalne wymagane przez art. 122 § 2 u.p.e.a., zwłaszcza w wezwanie do wykonania obowiązku oraz uiszczenia grzywny pod rygorem jej egzekucyjnego ściągnięcia. Nie jest sporne, że skarżący nie wykonał wynikającego

z przepisów prawa obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym. Pomijając to, że w postępowaniu w sprawie grzywny nie podlega badaniu zasadność obowiązku

i okoliczności prowadzące do jego stwierdzenia przez wierzyciela, to na trafność skargi kasacyjnej nie mógł mieć wpływu fakt powołania się skarżącego na niewykonanie badania lekarskiego, które z mocy art. 17 ust. 2 u.z.z. winno poprzedzić samo poddanie się szczepieniu ochronnemu (po stwierdzeniu braku przeciwwskazań). Poddanie się badaniu kwalifikacyjnemu w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego jest obowiązkiem zależnym względem powinności głównej,

tj. poddania się samemu szczepieniu. Niepoddawanie się badaniu nie jest więc zaporą dla stwierdzenia, że nie doszło do wykonania obowiązku poddania się szczepieniu; odmowa poddania się badaniu jest jakościowo zachowaniem wchodzącym w zakres niewykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 500/20, CBOSA).

Nieusprawiedliwiony okazał się również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji regulacji natury ustrojowej, zawartych w art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2 i art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji, polegającego na "utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącego do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu w przepisach prawa (przewidzianemu w źródle prawa powszechnie obowiązującego) przy braku stworzenia systemu odszkodowawczego i braku wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych podlegającego nadzorowi sądowemu". Wskazane regulacje konstytucyjne dotyczą: bezpośredniego stosowania Konstytucji RP (art. 8 ust. 2), wolności człowieka (art. 31 ust. 2) oraz prawa do ochrony życia prywatnego, rodzinnego, czci

i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym (art. 47). Przepis art. 8 ust. 1 Konwencji wprowadza natomiast prawo do poszanowania życia prywatnego

i rodzinnego, mieszkania i korespondencji. Przypomnieć warto, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 9 maja 2023 r., SK 81/19 stwierdził, że art. 17 ust. 11 u.z.z. w zw. z § 5 r.s.o., w zakresie w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych szczepień ochronnych określone są Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 87 Konstytucji RP. Podkreślenia równocześnie wymaga, że unormowania u.z.z. oraz r.s.o. odnoszące się do istoty obowiązku (jego powstania i treści), w tym wymagalności, co skarżący nazwał

w skardze kasacyjnej przymuszaniem do poddania dziecka zabiegowi (jak można mniemać z zakresu zarzutu – z naruszeniem wolności oraz prawa do ochrony życia prywatnego i decydowania o życiu osobistym) nieokreślonemu w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, wykraczają poza podstawę działania organu procedującego w sprawie grzywny w celu przymuszenia. Żadna z regulacji o podstawach wymiaru grzywny, o jej wysokości i trybie nakładania, a zwłaszcza art. 119 § 1 u.p.e.a., nie budzą wątpliwości pod względem wolności człowieka oraz prawa do ochrony życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz decydowania o swoim życiu osobistym. Nie tworzą też pola do stosowania przez sąd dowolnej z instancji przepisów Konstytucji w sposób bezpośredni, jak wywodził to skarżący. Podkreślenia wymaga również pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym niekonstytucyjny status komunikatu organu Inspekcji Sanitarnej w zakresie wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, z uwagi na niestosowanie w sprawie prowadzonej na podstawie art. 119 § 1 u.p.e.a. przepisów o zasadności i wymagalności obowiązku szczepień, nie ma wpływu na legalność postanowienia wymierzającego grzywnę w celu przymuszenia (zob. wyrok z dnia 5 czerwca 2025 r., II GSK 2521/21, CBOSA).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 119

§ 1 u.p.e.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie nakładające grzywnę pomimo naruszenia "art. 29 ust. 1 u.p.e.a." polegającego na zaniechaniu badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji, jak i właściwości organów i wydanie postanowienia pomimo nieistnienia obowiązku. Przepisy u.p.e.a. nie znają jednostki redakcyjnej tej ustawy oznaczonej jako "art. 29 ust. 1 u.p.e.a."; nawet jednak gdyby chodziło o wadliwie wskazany art. 29 § 1 u.p.e.a., zarzut również nie mógłby okazać się trafny. Na tle badanej sprawy nie przywołano w skardze kasacyjnej żadnej okoliczności, która mogłaby prowadzić do konkluzji o niedopuszczalności egzekucji. Sąd I instancji prawidłowo skontrolował pod tym względem zaskarżone postanowienie wskazując na podleganie dochodzonego obowiązku o charakterze niepieniężnym (z art. 5 ust. 1 pkt 1

w zw. z art. 17 ust. 10 pkt 2 u.z.z.) egzekucji administracyjnej, stosownie do wymogów art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. Prawidłowo również, co już raz podkreślano wcześniej, oceniono tytuł wykonawczy jako spełniający wymogi przepisów o jego wystawianiu. Można zatem było przystąpić do egzekucji, prowadzić ją na datę orzekania organu odwoławczego oraz stosować środek egzekucyjny właściwy temu postępowaniu, w postaci grzywny w celu przymuszenia, określonej w art. 119 § 1 u.p.e.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2025 r., II OSK 861/23, Lex nr 3834605).

Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek dowodowy o "przeprowadzenie dowodów

z badań laboratoryjnych" szczepionki [...] oraz badań wymienionych w skardze kasacyjnej naukowców objętych ich publikacjami, jest wnioskiem oczywiście nieusprawiedliwionym. Nie spełnił bowiem wymogów art. 106 § 3 p.p.s.a. Badania laboratoryjne nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym dokumentu, o jakim mowa

w art. 106 § 3 p.p.s.a. Nadto, skarżący nie wykazał w jaki sposób poglądy doktryny

z zakresu medycyny mogłyby przełożyć się na wynik sprawy, której istota obejmuje prawidłowość zastosowania środka egzekucyjnego w trybie art. 119 § 1 p.p.s.a. Pierwszy zatem z wnioskowanych dowodów okazał się niedopuszczalny w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a drugi – zbędny z punktu widzenia przesłanki wyjaśnienia istotnych wątpliwości – co zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. uniemożliwiało jego dopuszczenie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł też podstaw do występowania

z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 10 pkt 1 i 2 oraz art. 17 ust. 11 u.z.z. z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 1-3, art. 68 ust. 1-3 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim "nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień" i rejestru powikłań oraz celowego funduszu na wsparcie finansowe, rehabilitację osób, u których wystąpiły powikłania oraz w zakresie w jakim Główny Inspektor Sanitarny ogłasza lub Minister Zdrowia określa Program Szczepień Ochronnych na dany rok i wykaz chorób ze wskazaniami co do szczepionek, przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy. Jak wykazywano to już we wcześniejszych partiach uzasadnienia, przedmiot badanej sprawy (a tym samym treść rozstrzygnięcia) w żadnym względzie nie jest powiązany z zasadnością obowiązku szczepień ochronnych, a więc z istotą ustawowego nakazu poddawania się szczepieniom w określonych konfiguracjach czasowych, a wyłącznie do niej odnoszą się wskazane przez skarżącego regulacje u.z.z. Nie było też podstaw aby zwracać się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wykładnię art. 8 ust. 1 Konwencji, w celu "ustalenia czy system szczepień ochronnych nie przewidujący świadczeń odszkodowawczych dla dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia tego przepisu". Przedmiotem rozstrzygnięcia Ministra Zdrowia była wyłącznie kwestia nałożenia grzywny w celu przymuszenia w postępowaniu egzekucyjnym. Żadna z regulacji stanowiących podstawę takiego postanowienia, w tym zwłaszcza art. 119 § 1 u.p.e.a., nie nawiązuje nawet do sfery odpowiedzialności odszkodowawczej organów władzy publicznej w dziedzinie realizacji obowiązku szczepień ochronnych.

Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1

w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).