W analizowanej sprawie nie można więc pominąć art. 65 § 2 k.c. i wziąć pod uwagę wolę stron zawarcia umowy o dzieło, którą można zrekonstruować m.in. na podstawie sposobu jej wykonania (czego organ nie ustalił). W przypadku, gdy organ twierdzi, że zgodny zamiar stron umowy był inny aniżeli wyrażony wprost w umowie, w której strony posługują się sformułowaniem "wykonanie dzieła" (a więc stronom chodziło o umowę o dzieło), winien tę okoliczność stwierdzić na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. W okolicznościach niniejszej sprawy organ nie oparł się na pełnym materiale dowodowym lecz na analizie treści samej umowy, wobec czego, przy jej specyficznym przedmiocie, dotyczącym projektu informatycznego, powstaje - na tle wyżej poczynionych wywodów i ocen - wątpliwość czy organ miał podstawy do uznania, że zamiar stron był inny niż wyrażony w treści umowy.
W ocenie WSA, w wyniku zbadania samej tylko treści umowy nie można w sposób jednoznaczny przesądzić o jej charakterze uznając, że nie zawiera minimum treści wymaganej dla umowy o dzieło. Wnikliwej analizy wymaga zatem ustalenie, jakiego typu elementy przeważają w badanym stosunku prawnym - czy są nimi elementy umowy o dzieło, czy też umowy o świadczenie usług, do których stosuje się przepisy o umowie zlecenia. Istotne są także okoliczności realizacji/wykonania spornej umowy. W celu wyjaśnienia charakteru tych czynności niezbędne jest zbadanie rzeczywistych uzgodnień między stronami, tj. jakie faktycznie były zadania wykonawcy umowy, za które miał otrzymać zapłatę. Zbadanie - poza samymi postanowieniami umownymi - zgodnego zamiaru stron i celu umowy jest obowiązkiem organu.
Sąd pierwszej instancji stwierdził w związku z tym, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącego. Uznanie w tej sytuacji spornej umowy za umowę o świadczenie usług wykracza poza granicach swobodnej oceny dowodów. Dlatego organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
III.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezes NFZ, zaskarżając go w całości i zarzucając:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 627 Kodeksu cywilnego poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że zawarta przez R. Sp. z o.o. z Uczestniczką D. F. umowa, której przedmiotem było przeprowadzenie projektu [...] poprzez konsultacje i negocjacje, ma cechy umowy o dzieło, zwłaszcza w sytuacji, gdy w tej umowie strony nie zindywidualizowały "dzieła" ("utworu") i nie zostało wskazane, jaki projekt był realizowany i jaki konkretnie rezultat strony chciały w wyniku wykonania umowy osiągnąć (co miało być rezultatem konsultacji i negocjacji), a sporna umowa, dopuszczała kontrolę przez Zamawiającego sposobu wykonania dzieła;
2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 734 § 1 i art. 750 Kodeksu cywilnego poprzez błędną wykładnię tych przepisów i w konsekwencji przyjęcie, że umowa, której przedmiotem było przeprowadzenie projektu [...] poprzez konsultacje i negocjacje nie ma charakteru umowy o świadczenie usług, do której zgodnie Kodeksem cywilnym stosuje się przepisy dotyczące zlecenia;
3. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 65 Kodeksu cywilnego poprzez dokonanie niewłaściwej wykładni oświadczeń woli stron umowy zawartej pomiędzy R. Sp. z o.o. w W. a D. F. i dorozumiane stwierdzenie, że zawarta umowa nie zawiera elementów umowy o świadczenie usług, do której zgodnie Kodeksem cywilnym stosuje się przepisy dotyczące zlecenia;
4. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 638 w zw. z art. 556 § 1 i § 2 Kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że rezultat umowy zawartej przez R. Sp. z o.o. w Warszawie z D. F. mógł być poddany sprawdzianowi na istnienie wad fizycznych w sposób wymagany przez ww. przepisy, a przyjmująca zamówienie w tej umowie zobowiązała się do osiągnięcia z góry oznaczonego rezultatu, określonego w umowie jako wytwór o indywidualnych, niepowtarzalnych, z góry określonych cechach, stanowiący samodzielny byt w obrocie prawnym;
5. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez uchylenie decyzji w wyniku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uznanie, że Organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes Skarżącego.
Organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie ewentualnie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi.
W obu przypadkach organ wniósł o orzeczenie o kosztach postępowania.
IV.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
V.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje w związku z tym na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa. W niniejszej sprawie nie występują wady nieważności, co umożliwia ocenę jej meritum.
VI.
Istota kontrolowanego wyroku Sądu pierwszej instancji tkwi w tym, że Sąd ten dostrzegł i uznał, że z procesowego punktu widzenia sporną decyzję wydano co najmniej przedwcześnie, albowiem bez należytego zebrania wystarczającego do orzekania materiału dowodowego, który pozwoliłby wyjaśnić wątpliwości rysujące się na tle samej tylko interpretacji spornej umowy o dzieło. WSA podważył zatem podejście organu, który bazując wyłącznie na treści samej umowy i kierując się wyłącznie jej postanowieniami, nie podjął żadnych innych działań w celu wyjaśnienia jej rzeczywistej treści oraz istoty łączącego strony stosunku prawnego, który dla stron - jak wynika ze stanowiska spółki - był jasny, co w konsekwencji uzasadniało odstąpienie, w stosunkach pomiędzy profesjonalistami, od formułowania rozbudowanych postanowień umownych.
W skardze kasacyjnej organ z kolei formułuje szereg zarzutów naruszenia prawa materialnego (nr 1-4) oraz zarzut procesowy, podważający istotę oceny Sądu pierwszej instancji, który miał - zdaniem strony - błędnie uznać, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes spółki. Analiza podniesionych uchybień materialnych, koncentrujących się na:
(1) brakach zindywidualizowania w umowie "dzieła" ("utworu") i nie wskazania, jaki projekt był realizowany oraz jaki konkretnie rezultat strony chciały w wyniku wykonania umowy osiągnąć, zaś sporna umowa, dopuszczała kontrolę przez spółkę sposobu wykonania dzieła,
(2) błędnym przyjęciu, że umowa nie ma cech umowy o świadczenie usług,
(3) niewłaściwej wykładni woli stron oraz
(4) błędnym uznaniu, że rezultat umowy mógł zostać poddany sprawdzianowi na istnienie wad fizycznych, a przyjmująca zamówienie zobowiązała się do osiągnięcia z góry oznaczonego rezultatu, określonego w umowie jako wytwór o indywidualnych, niepowtarzalnych, z góry określonych cechach, stanowiący samodzielny byt w obrocie prawnym,
wskazuje, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że są one - w przyjętym przez stronę skarżącą kasacyjnie zakresie - komplementarne względem zarzutu procesowego, bowiem w ocenie strony odpowiednie odczytanie przepisów materialnoprawnych przesądza o zakresie niezbędnych ustaleń procesowych w sprawie. Powyższe uzasadnia zatem problemowe odniesienie się do istoty niniejszej sprawy.
VII.
Oceniając stanowisko wyrażone przez WSA w Warszawie, w zestawieniu z zarzutami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości, że trafnie organowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które wyznaczają zasady i konieczny zakres działań organu, podejmowanych w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Ustalenia poczynione przez organ, bazujące wyłącznie na samej treści umowy, nie mogą zostać w realiach niniejszej sprawy uznane za prawidłowe i zupełne, stanowiąc podstawy formułowania miarodajnych, przede wszystkim zaś tak stanowczych jak przyjęte, ocen odnośnie do charakteru zawartej umowy. Słusznie bowiem Sąd pierwszej instancji, skądinąd pod wpływem wyjaśnień pełnomocnika spółki, zarzuca tym ustaleniom istotne deficyty, będące następstwem braku zebrania i przeprowadzenia przez organy administracji dowodów, które mogłyby wyjaśnić wątpliwości, niejasności i sens szczątkowych postanowień umownych, co pozostawałoby w korespondencji do zasady uwzględniania przy wykładni postanowień umownych zgodnego zamiaru stron ją zawierających.
Skoro w niniejszej sprawie normy prawa materialnego w sposób istotny rzutują na zakres niezbędnych ustaleń organu, przesądzając o jego zakresie i kierunku, należy w pierwszej kolejności odnieść się do tego, co z tych norm prawnych wynika dla sprawy takiej jak niniejsza.
Zwrócić należy więc uwagę na art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach zgodnie z którym, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniami społecznymi rolników, które są osobami wykonującymi prace na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia lub osobami z nimi współpracującymi.
Z kolei z przepisów prawa cywilnego odnoszących się do umów o świadczenie usług, do których odpowiednio mają zastosowanie przepisy o zleceniu wynika, że przedmiotem tychże umów jest wykonywanie lub wykonanie czynności dla innej osoby (osób) i w jej (ich) interesie, które polega na zobowiązaniu do starannego działania, z czym łączy się jednocześnie brak uzgodnienia obowiązku osiągnięcia szczegółowo określonego, przyszłego, samoistnego materialnego lub ucieleśnionego materialnie rezultatu, uznawanego za kryterium prawidłowego spełnienia świadczenia głównego przez wykonującego usługę (stąd jest to umowa starannego działania, a nie rezultatu), a także na osobistym spełnieniu świadczenia przez wykonawcę (usługobiorcę, zleceniobiorcę), przy - co do zasady - bazowaniu na szczególnej relacji zaufania do wykonującego usługę.
Z kolei z przepisów cywilnych regulujących sens umowy o dzieło wynika, że między stronami tej umowy nie występuje jakikolwiek stosunek zależności lub podporządkowania, że przyjmujący zamówienie, zobowiązując się do wykonania dzieła, może współdziałać z zamawiającym, jeżeli współdziałanie to jest potrzebne do wykonania dzieła i nie ciąży na nim zasadniczo obowiązek osobistego wykonania dzieła chyba, że wynika to z umowy o dzieło lub charakteru dzieła, że przedmiot umowy o dzieło może być określony w różny sposób i różny może być stopień dokładności takiego określenia, pod warunkiem że nie budzi wątpliwości o jakie dzieło chodzi oraz, że cechą konstytutywną dzieła jest samoistność (materialnego lub niematerialnego) rezultatu. Przedmiotem umowy o dzieło jest więc doprowadzenie do powstania samoistnego, jednorazowego oraz weryfikowalnego rezultatu (materialnego lub niematerialnego) - bez względu przy tym na rodzaj i intensywność świadczonej w tym celu pracy i staranności - co oznacza, że dzieło jest w każdym przypadku wytworem przyszłym, który w momencie zawarcia umowy nie istnieje, a istotnym kryterium umożliwiającym odróżnienie umowy o dzieło od umowy zlecenia lub umowy o świadczenie usług jest możliwość poddania dzieła sprawdzianowi na istnienie wad fizycznych, co stanowi jednocześnie charakterystyczny (i dystynktywny) element umowy o dzieło.
Tak zarysowane prawne ramy postępowania, w których Prezes NFZ zobowiązany były procedować, powodowały - zwłaszcza, że granica pomiędzy usługami, a dziełem jak słusznie wskazuje WSA może "bywać płynna" (por. wyrok SN z 3 listopada 2000 r. sygn. akt IV CKN 152/00) - że ocena przedmiotowej umowy z punktu widzenia art. 353¹ k.c. wymagała skutecznego zaprzeczenia przez organ, że układając swą relację w formie umowy o dzieło strony ustaliły ją w sposób odpowiadający właściwości tego stosunku prawnego i wykazania, że łączył je inny stosunek prawny (por. wyrok SN z 10 lipca 2014 r. sygn. akt II UK 454/13).
W tak zarysowanych realiach prawnych niniejszej sprawy (ściślej różnicach pomiędzy umowami o świadczenie usług a dzieło) nie może świadczyć o prawidłowości ustaleń faktycznych oraz prawidłowej ich ocenie samo porównanie różnic pomiędzy "wzorcami" przeciwstawianych umów, w kontekście samej tylko oceny umowy, z jaką organ ma do czynienia w niniejszej sprawie. Treść umowy, jakkolwiek ważna dla oceny stosunku łączącego jej strony, wymagała jednak w niniejszej sprawie szerszego skonfrontowania z kompletnym, zupełnym i prawidłowo zgromadzonym i ocenionym materiałem dowodowym.
Tym samym ustalenie odnośnie do charakteru spornej w sprawie umowy, nie mogła zostać uznana za prawidłową, jeżeli ograniczyła się tylko i wyłącznie do prezentacji formułowanych na gruncie doktryny oraz orzecznictwa sądowego stanowisk odnośnie do cech odróżniających umowę o dzieło od umowy o świadczenie usług, do której mają odpowiednie zastosowanie przepisy o zleceniu, w relacji do w istocie rzeczy jedynego przeprowadzonego w sprawie dowodu, a mianowicie dowodu z treści zawartej pomiędzy spółką a uczestniczką umowy, której lakoniczność i ogólnikowość - jakkolwiek słusznie dostrzegana - nie stanowiła wystarczającego dowodu pozwalającego przesądzić o charakterze umowy.
Jakkolwiek błędem zaniechania skarżącej spółki jest brak przedstawienia własnego stanowiska w toku postępowania (zwłaszcza jeżeli chodzi o wyjaśnienie sensu zawartej umowy), pomimo prawidłowego powiadomienia przez organ o jego wszczęciu, to jednak nie upoważniało to organu do poprzestania - w realiach niniejszej sprawy - na samym tylko interpretowaniu postanowień umowy, tym bardziej, że np. w odniesieniu do przedstawionego rozumienia § 2 pkt 2 umowy "Zamawiającemu służy prawo kontroli sposobu wykonania dzieła poprzez zapytanie o stan realizacji dzieła", organ błędnie je interpretuje jako podważające istotę umowy o dzieło, bowiem samo tylko zastrzeżone umownie prawo Zamawiającego zapytania Wykonawcy o stan realizacji zamówionego dzieła, czyli o zapytanie, na jakim etapie znajduje się proces jego tworzenia, nie przesądza per se, że Wykonawca pozostaje pod kontrolą Zamawiającego co do wykonywania dzieła.
Organ nie zobowiązał w toku postępowania spółki do przedłożenia chociażby wykonanego przez uczestniczkę dzieła, celem oceny spełnienia warunków właściwych umowie o dzieło, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, które na podstawie zawartej umowy powinny były zostać sporządzone. Jakkolwiek bowiem sama nazwa przedmiotu umowy "Przeprowadzenie projektu [...] przez konsultacje i negocjacje", sugeruje czynności typowe dla umowy o świadczenie usług, to jednak nie wyłącza możliwości potraktowania ich, w konkretnych i prawidłowo ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy, jako działań składających się na mające powstać dzieło. Spółka w trakcie rozprawy argumentowała, że akurat projekt objęty sporną umową wymagał szczególnego podejścia. Wymagało to zatem sprawdzenia ze strony organu, we współpracy ze spółką, w ramach zasady koniecznego współdziałania strony i organu w wyjaśnieniu istoty sprawy.
W konsekwencji sama interpretacja postanowień umowy, przy czym w głównej mierze jej przedmiotu określonego w § 1, nie mogła zostać uznana za wystarczającą, a tym samym za prawidłową. Powyższe świadczy wadliwości dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych i to w sytuacji, gdy w celu rzetelnego rozpatrzenia i załatwienia sprawy organ mógł wystąpić do strony o przekazanie dodatkowych wyjaśnień i dokumentów na ich potwierdzenie, o czym była mowa powyżej.
Pomimo więc dokonania oceny treści zawartej umowy, za dowolne, jak wskazał SN w wyroku z 23 listopada 1994 r. sygn. akt III ARN 55/94, należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym, a zarzut ich dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Wyrażona zaś w art. 7 k.p.a. zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy (por. wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r. sygn. akt SA 820/81).
W toku postępowania rzeczywiście nie został zebrany kompletny materiał dowodowy niezbędny do oceny, czy zawarta przez skarżącą spółkę i uczestniczkę postępowania umowa była umową o dzieło, czy umową o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy o zleceniu. Nie pozyskano wykonanego dzieła (wedle twierdzeń spółki był to zindywidualizowany pod potrzeby konkretnego klienta projekt rozmieszczenia urządzeń w konkretnych lokalizacjach kontrahenta). Decyzja wydana na podstawie niekompletnego materiału dowodowego (organ nie wystąpił do spółki o jego przedłożenie), stanowi o niekompletnym poczynieniu ustaleń faktycznych.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - oddalił skargę kasacyjną organu.
O odstąpieniu w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono natomiast na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając że spółka mogła przyczynić się do wyjaśnienia istoty sprawy już na etapie postępowania przed organem.