Odnosząc się do tych zarzutów, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie, należy wskazać, że zgodnie z treścią przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh, karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry. Stosownie natomiast do pkt 2 ust. 2 art. 89 tej ustawy, wysokość kary pieniężnej wynosi za pięć automatów 60 000 zł.
Prawnie istotną kwestią w świetle możliwości stosowania kary z art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh, wymagającą wyjaśnienia w odniesieniu do zagadnienia stawianego na gruncie omawianych zarzutów kasacyjnych, jest więc ocena prawidłowości odkodowania i zastosowania normy wynikającej z literalnego brzmienia treści tego przepisu, w zakresie zwrotu "urządzający gry".
Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie konsekwentnie przyjmuje, że sankcja z art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 2 ugh może zostać nałożona na więcej niż jeden podmiot, w sytuacji gdy każdemu z nich można przypisać cechę "urządzającego gry" na tym samym automacie w tym samym miejscu i czasie. Wynika to z szerokiego zakresu definicji podmiotu "urządzającego gry na automatach", jaką należy przyjąć na potrzeby tego rodzaju postępowań.
Wykładnia tego pojęcia, umożliwiająca nakładanie kar administracyjnych na więcej niż jeden podmiot, jest niezbędna jeżeli system kontroli i skuteczność przewidzianych przez ustawodawcę sankcji ma mieć realny charakter, zwłaszcza zaś jeżeli spojrzy się na to zagadnienie z perspektywy eliminowania sytuacji obejścia bądź nadużycia prawa przez podmioty uczestniczące w działalności hazardowej. Nie do pogodzenia bowiem z zasadą skuteczności stanowionego prawa byłaby taka wykładnia przepisów ustawy hazardowej, która w istocie pozostawiałaby bez kontroli i sankcji np. sytuacje tworzenia pozorów urządzania gier na automatach przez jeden podmiot, a więc też jego nominalnej odpowiedzialności, gdy w rzeczywistości gry na automacie urządzane byłyby również na rachunek innego podmiotu, jako element wspólnego przedsięwzięcia. Przy ocenie, czy podmiot nie powinien zostać uznany za urządzającego gry na automacie niezbędne jest więc odwołanie się do wszystkich elementów stanu faktycznego (zob. np.: wyroki NSA z: 9 listopada 2016 r. II GSK 2736/16; 20 kwietnia 2017 r. II GSK 5233/16; 12 kwietnia 2019 r. II GSK 310/17).
Jakkolwiek ugh nie definiuje pojęcia "urządzającego gry", o którym mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2, to jednak posługuje się nim w wielu przepisach, które umożliwiają określenie i ustalenie jego treściowego zakresu. Na ich podstawie zasadnie przyjmuje się, że "urządzanie gier hazardowych" to ogół czynności i działań stanowiących zaplecze logistyczne dla umożliwienia realizowania w praktyce działalności w zakresie gier hazardowych, w szczególności: zorganizowanie i pozyskanie odpowiedniego miejsca na zamontowanie urządzeń, przystosowanie go do danego rodzaju działalności, umożliwienie dostępu do takiego miejsca nieograniczonej ilości graczy, utrzymywanie automatów w stanie stałej aktywności, umożliwiającym ich sprawne funkcjonowanie, wypłacanie wygranych, obsługa urządzeń, zatrudnienie i odpowiednie przeszkolenie personelu, zapewniające graczom możliwość uczestniczenia w grze.
Powyższe rozumienie "urządzania" potwierdza przy tym definicja zawarta w Słowniku Języka Polskiego PWN, zgodnie z którą "urządzić-urządzać" oznacza: "wyposażyć coś w odpowiednie sprzęty", "zorganizować [jakąś imprezę], jakieś przedsięwzięcie itp.", "zapewnić komuś dobre warunki" (por. https://sjp.pwn.pl/sjp/ urzadzic;2533410.html.)
"Urządzanie", to według wyżej przedstawionego słownikowego rozumienia tego zwrotu także "stwarzanie komuś odpowiednich warunków", co w rozpatrywanej sprawie wprost i bezpośrednio odnieść należy do tworzenia warunków do urządzania gier na automatach poza kasynem gry, a to przez udostępnienie miejsca ich urządzania i tym samym udostępniania samych gier na automatach poza kasynem gry. W okolicznościach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy wyraziło się to w ustaleniu przez organ, że skarżący kasacyjnie zawarł 2 września 2013 r. "umowę współpracy" z B. sp. z o.o., jako reprezentujący T. (dalej: "T."), do wspólnego prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na eksploatacji automatów do gier w punktach na terenie całego kraju. Jak wynika z zeznań skarżącego złożonych w toku postępowania podatkowego, firma T. na podstawie umów serwisowych mogła wykonywać czynności związane z funkcjonowaniem urządzeń, w tym wyjmowanie gotówki. Przy wyjmowaniu gotówki z automatów zawsze obecny był zaś osobiście skarżący, który potwierdzał kwoty wyjętej z automatów gotówki oraz za zgodność ze stanem faktycznym protokół wewnętrzny z tej czynności. Skarżący, jako dyrektor zarządzający w firmie T., a także ją reprezentujący, miał zatem aktywny udział w organizowaniu nielegalnego przedsięwzięcia w lokalach, należących do reprezentowanej przez niego firmy.
Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w zakresie odnoszącym się do ziszczenia się przesłanek uzasadniających uznanie skarżącego za urządzającego gry, w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh, Sąd pierwszej instancji słusznie ocenił znaczenie postanowień powołanej umowy współpracy. Analiza tych postanowień doprowadziła przy tym Sąd pierwszej instancji do trafnej konkluzji, że skarżący, jako reprezentujący firmę T., zobowiązał się do bieżącej obsługi automatów do gier polegającej na świadczeniu usług serwisowych obejmujących konserwacje automatów do gier, w szczególności przez okresowe sprawdzanie poprawności funkcjonowania urządzeń oraz wymianę zużytych części lub elementów eksploatacyjnych oraz obejmujących naprawę uszkodzonych automatów po uprzedniej konsultacji z personelem technicznym B. sp. z o.o., co do sposobów i technologii planowanej naprawy. Ponadto, we wskazanej umowie jest zapis o obowiązku rozliczania eksploatowanych automatów w sposób uzgodniony ze B. sp. z o.o. Z tytułu realizacji przedmiotowej umowy firmie T. przysługiwało wynagrodzenie.
Realizując postanowienia wymienionej umowy, skarżący uczestniczył więc w organizowaniu (współorganizowaniu) gier hazardowych, stwarzając warunki umożliwiające udział w grach na spornych automatach w ramach działalności prowadzonej w kontrolowanym lokalu. Były to – w ocenie Sądu pierwszej instancji, którą Naczelny Sąd Administracyjny podziela – działania podejmowane w celu zorganizowania (wspólnego) przedsięwzięcia polegającego na urządzaniu gier hazardowych poza kasynem gry na kontrolowanych automatach.
W rekapitulacji przedstawionych argumentów trzeba podnieść, albowiem nie jest to bez znaczenia, że przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh – jak podkreślono w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2016 r. II GPS 1/16 – jest adresowany do każdego, kto w sposób w nim opisany urządza gry na automatach. Podmiotem, wobec którego może być egzekwowana odpowiedzialność za omawiany delikt, jest każdy (osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej), kto urządza grę na automatach w niedozwolonym do tego miejscu, a więc poza kasynem gry. I to bez względu na to, czy legitymuje się koncesją na prowadzenie kasyna gry, której przecież – jak to wynika z art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. – nie może uzyskać, ani osoba fizyczna, ani jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, ani też osoba prawna niemająca formy spółki akcyjnej lub spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, które to spółki prawa handlowego, jako jedyne, o koncesję taką mogą się ubiegać. Na gruncie art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh penalizowane jest bowiem zachowanie naruszające zasady dotyczące miejsca urządzania gier hazardowych na automatach, nie zaś zachowanie naruszające zasady dotyczące warunków, od spełnienia których w ogóle uzależnione jest rozpoczęcie, a następnie prowadzenie działalności polegającej na organizowaniu i urządzaniu gier hazardowych, w tym gier na automatach. W świetle jednoznacznej treści przywołanego przepisu za prawnie relewantne fakty podlegające ustaleniu postępowaniu administracyjnym w sprawie nałożenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach niezgodnie z ustawą należy uznać – po pierwsze – fakt urządzania gier na automatach do gry, o których mowa w ustawie o grach hazardowych, a po drugie – ten zasadniczy dla bytu omawianego deliktu administracyjnego fakt, że gra na automatach jest urządzana poza kasynem gry.
W konsekwencji, na gruncie omawianej regulacji prawnej, w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że określona nią sankcja administracyjna może zostać nałożona na więcej niż jeden podmiot, w sytuacji gdy każdemu z nich można przypisać cechę "urządzającego gry" na tym samym automacie w tym samym miejscu i czasie, co wynika z kolei z szerokiego zakresu definicji podmiotu "urządzającego gry na automatach", jaką należy przyjąć na potrzeby tego rodzaju postępowań. Dlatego uznanie jednej osoby za podmiot urządzający gry nie wyklucza obciążenia karą innych osób, a jednocześnie udział takich osób w procederze urządzenia gier w lokalu objętym kontrolą nie oznacza, że ta osoba nie może zostać uznana za urządzającą gry hazardowe.
Fakt urządzania gier na automacie do gry, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ugh, potwierdza natomiast zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, co trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji, a czego nie mogły podważyć zarzuty skargi kasacyjnej oparte na naruszeniu art. 151 w zw. z art. 145 §1 pkt. 1 lit. a i c w zw. z art. 133 § 1 i 134 § 1 ppsa w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 2 ugh.
Wyjaśnienia wymaga, że przepis art. 133 § 1 ppsa stanowi, że: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 ppsa Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 ppsa). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r. II GSK 2374/11). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r. I OSK 1749/11). W ramach zarzutu art. 133 § 1 ppsa nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 ppsa nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r. I OSK 1350/11).
Z kolei art. 134 § 1 ppsa, którego naruszenia także dopatruje się skarżący kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 ppsa nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m.in. wyrok NSA z: 25 marca 2011 r. I FSK 1862/09; 11 kwietnia 2007 r. II OSK 610/06; z 15 października 2015 r. I GSK 241/14; postanowienie NSA z: 11 stycznia 2012 r. I OSK 2438/11). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 ppsa nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r. I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r. I GSK 264/09). Fakt, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę (zamiast ją uwzględnić jak żądał tego skarżący kasacyjnie) nie oznacza, że uchybił temu przepisowi.
W relacji do rozpoznawanego zarzutu należy podkreślić, że autor skargi kasacyjnej nie dość, że nie wskazał, z którym to konkretnie aspektem zasady wyrażonej na gruncie art. 133 § 1 ppsa oraz jej konsekwencji dla przyjętego modelu sądowoadministracyjnej kontroli administracji publicznej wiąże naruszenie tego przepisu, to nie wyjaśnił w żaden sposób, na czym dokładnie polegał wpływ zarzucanego naruszenia tego przepisu na wynik sprawy. Powyższe odnosi się także do zarzutu naruszenia art. 134 §1 ppsa.
Stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 133 § 1, art. 134 § 1 ppsa należało uznać więc za bezzasadne.
Z kolei, w orzecznictwie przyjmuje się, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, podobnie jak art. 151 ppsa, należą do tzw. przepisów wynikowych i znajdują zastosowanie w sprawie, jeśli po przeprowadzonej kontroli wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że doszło do naruszeń przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Oznacza to, że jego naruszenie jest zawsze następstwem złamania przez sąd pierwszej instancji innych przepisów, a dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartej o ten przepis wymaga się wskazania tychże przepisów (por. wyrok NSA z: 19 stycznia 2012 r. II OSK 2077/10, wyrok 4 marca 2014 r. II OSK 2387/12). Zatem, w przypadku nieskuteczności wszystkich pozostałych zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej, nie mogłoby jednocześnie dojść do naruszenia przepisu wynikowego jakimi jest art. 151 ppsa.
Nadto, wskazać należy, że zarzuty stanowiące podstawy kasacyjne jako skierowane przeciwko wyrokowi sądu pierwszej instancji sformułowane muszą być z odniesieniem do przepisów, które zastosował wojewódzki sąd administracyjny. Z uwagi na powyższe skonstruowanie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c było całkowicie nieuzasadnione, gdyż Sąd pierwszej instancji skargę oddalił na podstawie art. 151 ppsa.
Zatem, zarzutem naruszenia przepisów postępowania podniesionym w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, jak również w przedstawionym na jego poparcie uzasadnieniu, skarżący poczynionych w sprawie ustaleń nie podważył. Wyraził jedynie krytyczne uwagi w zakresie ustalenia, że w jakikolwiek aktywny sposób realizował umowę najmu łączącą go, jako dyrektora zarządzającego w firmie T., a także ją reprezentującego, z właścicielem urządzeń, a w szczególności, że wykonywał obowiązki wynikające z umowy najmu świadczące o urządzaniu gier na automatach, nie przeciwstawiając wnioskom formułowanym na tej podstawie, żadnych przekonujących argumentów, ani też dowodów przeciwnych, w świetle których wnioski te można byłoby zasadnie, a przede wszystkim skutecznie podważyć.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z 27 sierpnia 2021 r. II GSK 1474/18 oraz 17 lipca 2025 r. II GSK 24/22 przesądził jednak, że analiza postanowień ww. umowy najmu oraz umowy współpracy prowadzi do trafnej konkluzji, że firma T. wynajęła B. sp. z o.o. część powierzchni tego lokalu, w celu prowadzenia na niej działalności rozrywkowo-hazardowej. Bez znaczenia przy tym dla prawnej kwalifikacji udziału skarżącego w opisanym przedsięwzięciu pozostaje kwestia rozliczenia opłat za zużycie energii elektrycznej, niezbędnej do działania kontrolowanych automatów, szczególnie eksponowana przez skarżącego w zarzucie z pkt 2 lit. a petitum skargi kasacyjnej, w sytuacji gdy A. M. prowadząca działalność pod firmą T. w wykonaniu wymienionych umów powierzyła stosowne zadania skarżącemu (celem realizacji ww. umów – przy. Sądu), co potwierdzają m.in. jego własne zeznania (vide wyrok w sprawie II GSK 1474/18).
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 oraz art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).