Istotą skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem jest wykazanie, że kwestionowane orzeczenie zostało wydane niezgodnie z prawem i z tej bezprawności wynikła szkoda. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia stanowi pewien etap na drodze dochodzenia odszkodowania za wydanie orzeczenia kolidującego z prawem (zob. B. Dauter, R. Hauser, Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, Warszawa 2010, s. 9).
Zasadniczo skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem przysługuje od prawomocnego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Od orzeczenia NSA skarga nie przysługuje, z wyjątkiem gdy niezgodność z prawem wynika z rażącego naruszenia norm prawa Unii Europejskiej. Orzeczenia NSA traktuje się jako orzeczenia wydane w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia (art. 285a § 3 p.p.s.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że dopuszczalność skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia jest oparta na trzech przesłankach: po pierwsze, postępowanie sądowoadministracyjne zostało zakończone orzeczeniem; zakresem skargi objęte są zatem zarówno prawomocne wyroki i prawomocne postanowienia kończące postępowanie, ale też inne prawomocne postanowienia (np. postanowienie o odmowie przywrócenia terminu); po drugie, przez wydanie orzeczenia została stronie wyrządzona szkoda; po trzecie, zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innych przysługujących stron.
Podstawy prawne skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem reguluje art. 285d p.p.s.a., stanowiąc, że: "Skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania, które spowodowały niezgodność orzeczenia z prawem, gdy przez jego wydanie stronie została wyrządzona szkoda. Podstawą skargi nie mogą być jednak zarzuty dotyczące ustalenia faktów lub oceny dowodów. W myśl art. 285l p.p.s.a. w przypadkach nieuregulowanych przepisami działu dotyczącego skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia do postępowania wywołanego jej wniesieniem stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej.
Stosownie do art. 285e § 1 p.p.s.a. skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia winna zawierać oznaczenie orzeczenia, od którego jest wniesiona, ze wskazaniem zakresu zaskarżenia (pkt 1), przytoczenie jej podstaw oraz ich uzasadnienie (pkt 2), wskazanie przepisu prawa, z którym zaskarżone orzeczenie jest niezgodne (pkt 3), uprawdopodobnienie wyrządzenia szkody spowodowanej przez wydanie orzeczenia, którego skarga dotyczy (pkt 4), wykazanie, że wzruszenie zaskarżonego orzeczenia w drodze innych środków prawnych nie było i nie jest możliwe, a ponadto - gdy skargę wniesiono przy zastosowaniu art. 285a § 2 p.p.s.a. - że występuje wyjątkowy przypadek uzasadniający jej wniesienie (pkt 5), oraz wniosek o stwierdzenie niezgodności orzeczenia z prawem (pkt 6). Wobec sformalizowanego charakteru omawianego środka zaskarżenia wszystkie wyszczególnione wymagania są samoistne, niezależne i nie mogą być nawzajem zastępowane ani pomijane (postanowienie SN z 25 sierpnia 2010 r., II BU 2/10; postanowienie NSA z 11 lipca 2012 r., II FNP 7/12; postanowienia NSA z 15 grudnia 2021 r., III FNP 3/21 i III FNP 4/21), zaś jakiekolwiek braki w omawianym zakresie, nie podlegają uzupełnieniu w wyniku wezwania przewodniczącego, z wyjątkiem uchybień co do wymogów właściwych dla każdego pisma w postępowaniu (art. 285h § 1 p.p.s.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny przystępując do rozpoznania skargi w pierwszej kolejności bada dopuszczalność skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. W wyniku ustalenia braku przesłanek dopuszczalności skargi, skargę odrzuca. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego podlega odrzuceniu w przypadku: stwierdzenia wystąpienia podstaw do odrzucenia skargi przez sąd (skarga nieopłacona, naruszenie wymogu przymusu zastępstwa, nieuzupełnienie braków w terminie); wniesienia skargi po upływie terminu (art. 285f § 1 p.p.s.a.); niespełnienia wymagań materialnych, określonych w art. 285e § 1 p.p.s.a.; niedopuszczalności skargi z innych przyczyn (np. w razie ustalenia, że nie została wyrządzona szkoda przez wydanie orzeczenia, brak w skardze uprawdopodobnienia wyrządzenia szkody przez wydanie orzeczenia), ustalenia, że zmiana zaskarżonego orzeczenia w drodze innych środków prawnych była lub jest możliwa albo nie zachodzi przypadek wyjątkowy, a zatem gdy strony nie skorzystały z przysługujących im środków prawnych, a nie zachodzi niezgodność z prawem prawomocnego orzeczenia z punktu widzenia podstawowych wartości (nie zostały naruszone podstawowe zasady porządku prawnego, nie zostały naruszone konstytucyjne wolności, prawa człowieka i obywatela).
2.3. Poddana badaniu w niniejszym postępowaniu skarga nie spełnia wszystkich wskazanych materialnych wymogów konstrukcyjnych, to jest warunku uprawdopodobnienia wyrządzenia szkody spowodowanej wydaniem orzeczenia, którego dotyczy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że uprawdopodobnienie nie jest poddane ścisłym regułom dowodzenia, niemniej musi zachować walor wiarygodności w świetle reguł logiki i doświadczenia życiowego. Konieczne jest wskazanie czasu wyrządzenia szkody, jej postaci oraz związku przyczynowego między wystąpieniem uszczerbku a wydaniem orzeczenia, a także jej wysokości, czego w rozpoznawanej sprawie zabrakło.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się jednolicie, że warunek uprawdopodobnienia wyrządzenia szkody spowodowanej wydaniem orzeczenia, którego dotyczy stanowi konieczny warunek składowy skargi warunkujący jej dopuszczalność. Nie spełnia wymogu skonkretyzowania wyrządzonej szkody, o którym mowa w przepisie art. 285e § 1 pkt 4 p.p.s.a., odwołanie się do szkody hipotetycznej (ewentualnej), która jeszcze nie wystąpiła, bowiem skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie służy zapobieganiu szkodzie mogącej powstać w przyszłości wskutek wydania orzeczenia. Aby spełnić omawiany wymóg nie jest wystarczające wskazanie szkody jako takiej, bowiem jej podstawą musiałby być właśnie skarżony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z art. 285e § 1 pkt 4 p.p.s.a. wyraźnie wynika bowiem, że chodzi o uprawdopodobnienie wyrządzenia szkody, spowodowanej przez wydanie orzeczenia, którego skarga dotyczy. Oznacza to, że strona musiałaby wskazać nie tylko na szkodę, ale i na istnienie bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy skarżonym orzeczeniem a tą szkodą, czego natomiast w przedmiotowej sprawie zabrakło [zob. Postanowienie NSA z 6.09.2013 r., I FNP 5/13, LEX nr 1363464, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2012 r. I FNP 5/11, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2012 r. I FNP 1/12, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2012 r. I FNP 5/11, Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2019 r., I FNP 3/19].
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w niniejszej sprawie strona w żaden sposób nie wskazała, a następnie nie uprawdopodobniła, że poniosła czy też poniesie szkodę na skutek wydania prawomocnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Szkoda w rozumieniu art. 285e § 1 pkt 4 p.p.s.a. dotyczy obu jej postaci - damnum emergens (szkoda rzeczywista) oraz lucrum cessans (utracone korzyści). Nie spełnia zaś omawianego wymogu odwołanie się do szkody hipotetycznej (ewentualnej), która jeszcze nie wystąpiła, bowiem skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie służy zapobieganiu szkodzie mogącej powstać wskutek wydania orzeczenia (vide B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IV, LEX)"
2.4. Reasumując, niewątpliwy brak w rozpoznawanej skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego elementu konstrukcyjnego w postaci braku uprawdopodobnienia szkody, spowodowanej przez wydanie orzeczenia, którego skarga dotyczy, skutkuje koniecznością odrzucenia skargi, na podstawie art. 285h § 1 p.p.s.a. jako niespełniającej wymagań określonych w art. 285e § 1 pkt 4 p.p.s.a. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 285f § 3 i art. 285h § 1 p.p.s.a. skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego podlegała odrzuceniu.
Paweł Borszowski Anna Dalkowska Dominik Gajewski