Organ reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie w całości, wskazując w tym zakresie następujące podstawy kasacyjne:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") - zarzucił naruszenie w sprawie przepisów materialnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie lub błędną wykładnię:
1) art. 6k ust. 4a u.c.p.g. w związku z art. 6m i 6n u.c.p.g. poprzez uznanie, że art. 6k ust. 4a u.c.p.g. zabrania wprowadzenia do Uchwały (uchwała Rady Miasta M. z 26 listopada 2020 r. nr XXX/457/20) informacji o konieczności złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi podczas, gdy obowiązek złożenia deklaracji wynika z art. 6m u.c.p.g. a zatem gmina wprowadzając takie zapisy nie wychodzi poza upoważnienie wynikające z u.c.p.g. a jedynie powtarza obowiązek nałożony ustawą.
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie - oba w związku z art. 6k ust. 4a u.c.p.g. w związku z art. 233 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 1550, dalej: "k.p.c.") stosowanym na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. skutkujące przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, że w Uchwale (w § 1 ust. 2) Kasator uregulował zwolnienie z części stawki opłaty gdzie zgodnie z przepisem uprawniony był do dokonania zwolnienia z części opłaty podczas gdy z przedmiotowej w sprawie Uchwały jasno wynikało (zarówno z § 1 ust. 1 Uchwały jak i samego tytułu Uchwały) że dotyczy ona zwolnienia z części opłaty a nie części stawki opłaty,
2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie - oba w związku z art. 6k ust. 4a u.c.p.g. w związku z art. 233 k.p.c stosowanym na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. skutkujące przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie że w Uchwale (w § 1 ust. 2) Kasator uregulował zwolnienie z części stawki opłaty gdzie zgodnie z przepisem uprawniony był do dokonania zwolnienia z części opłaty podczas, gdy użycie w § 1 ust. 2 Uchwały sformułowania o zwolnieniu z części stawki opłaty miało jedynie charakter techniczny, na potrzeby wyliczenia kwoty zwolnienia,
3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie - oba w związku z art. 6k ust. 4a u.c.p.g. w związku z art. 233 k.p.c stosowanym na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. skutkujące przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie że Kasator nie dokonał rzetelnej kalkulacji w zakresie wyliczenia zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i nie przedstawił na tą okoliczność wystarczająco przekonywujących dokumentów podczas gdy przepisy u.c.p.g. nie precyzują w jaki sposób gmina ma procedować wyliczenie zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (zgodnie z art. 6k ust. 4a u.c.p.g.) w szczególności w jaki sposób gmina ma dokumentować przedmiotową kalkulację,
4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie - oba w związku z art. 6k ust. 4a u.c.p.g. w związku z art. 233 k.p.c stosowanym na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. skutkujące przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie że Kasator nie dokonał rzetelnej kalkulacji w zakresie wyliczenia zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi podczas gdy Kasator rzeczoną analizę przeprowadził i jej ustalenia zawarł w dokumencie "Kalkulacja stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Gminy Miasto M. na rok 2021 r." a zatem należy uznać, że kalkulacja kwoty zwolnienia została przeprowadzona w sposób należyty,
5) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie - oba w związku z art. 6k ust. 4a u.c.p.g. w związku z art. 233 k.p.c stosowanym na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. skutkujące przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie że Kasator nie dokonał rzetelnej kalkulacji w zakresie wyliczenia zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i nie wskazał sposobu dokonania wyliczenia podczas gdy Kasator rzeczoną analizę przeprowadził a dokument wskazujący na sposób wyliczenia zwolnienia Kasator dołączył do odpowiedzi na skargę w przedmiotowej sprawie - należy zatem uznać, że kalkulacja kwoty zwolnienia została przeprowadzona w sposób należyty i w należyty sposób została udokumentowana,
6) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie - oba w związku z art. 6k ust. 4a u.c.p.g. w związku z art. 233 k.p.c stosowanym na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. skutkujące przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie że wskazanie w § 2 Uchwały warunkiem częściowego zwolnienia będzie złożenie deklaracji było wprowadzeniem przez Kasatora warunku przyznania zwolnienia wykraczającego poza zakres delegacji wynikający z regulacji art. 6k ust. 4a u.c.p.g., podczas gdy § 2 Uchwały należało traktować jedynie jako mający charakter informacyjny, opisujący, że bez złożenia deklaracji (w domyśle) nie jest możliwe ustalenie opłaty a co za tym idzie udzielenie zwolnienia. Tak więc nie zasadne było uznać wprowadzenia tego zapisu, jako ustalenie przez Kasatora pozaustawowych warunków do udzielenia zwolnienia - kiedy to warunki takie (a więc konieczność ustalenia opłaty przed udzieleniem częściowego zwolnienia z opłaty) wynika wprost z przepisów u.c.p.g.,
7) naruszenie art. 161 p.p.s.a. skutkujące nie umorzeniem przez Sąd I instancji postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na fakt, że przedmiotowa w niniejszej sprawie Uchwała Rady Miasta M. z dnia 26 listopada 2020 r., nr XXX/457/20 została w całości uchylona uchwałą Rady Miasta M. z dnia 24 czerwca 2024 r. nr IV/50/24, a zatem w momencie orzekania przez Sąd I instancji nie znajdowała się ona w obrocie prawnym.
W oparciu o tak postawione zarzuty, Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie skarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi wniesionej przez Prokuratora Okręgowego w K. Stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto wniósł o orzeczenie o kosztach postępowania zgodnie z treścią art. 203 p.p.s.a., w tym o zasądzenie od Organu kosztów procesu, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W zakreślonym ustawowo terminie Prokurator złożył odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w związku ze sformułowanymi zarzutami skargi kasacyjnej w punkcie wyjścia należy przywołać treść kluczowej regulacji, tj. art. 6k ust. 4a u.c.p.g. w stanie prawnym adekwatnym do rozpoznawanej sprawy. Przepis art. 6k ust. 4a u.c.p.g. (w stanie prawnym obowiązującym w dniu podjęcia przedmiotowej uchwały) stanowił, że rada gminy, w drodze uchwały, zwalnia z części opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść tej regulacji, stanowiącej podstawę zastosowania zwolnienia ustawowego, trafnie wyjaśnił Sąd I instancji, stwierdzając, że przesłankę zastosowania wymienionego zwolnienia stanowi zmniejszenie kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi, ale tylko z gospodarstw domowych i tylko ze względu na kompostowanie bioodpadów, a zakres zwolnienia (jego skala) winien wynikać z proporcji, w jakiej koszty te uległy zmniejszeniu w wyniku kompostowania bioodpadów, stanowiących odpady komunalne, w kompostownikach przydomowych.
Naczelny Sąd Administracyjny, nie może więc uznać zasadności zarzutu naruszenia art. 6k ust. 4a u.c.p.g. w związku z art. 6m i 6n u.c.p.g., w którym Organ podnosi uznanie, że art. 6k ust. 4a u.c.p.g. zabrania wprowadzenia do Uchwały informacji o konieczności złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Godzi się zatem przypomnieć, że w treści § 2 Uchwały wprost wskazano, że warunkiem częściowego zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o którym mowa w § 1 jest złożenie przez właściciela nieruchomości pierwszej lub nowej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Sformułowanie to jednoznacznie wskazuje na wprowadzenie warunku dla częściowego zwolnienia z opłaty. Brak podstaw w art. 6k ust. 4a u.c.p.g. dla wprowadzenia takiego warunku. Nie sposób zatem uznać argumentu Organu, że wyrażenie to miało charakter wprowadzenia do tej uchwały informacji o konieczności złożenia deklaracji. Trafnie zatem stwierdził WSA, iż taka regulacja nie mieści się w ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 6k ust. 4a u.c.p.g. i wkracza w materię ustawową uregulowaną w art. 6m u.c.p.g. W konsekwencji niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie - oba w związku z art. 6k ust. 4a u.c.p.g. w związku z art. 233 k.p.c stosowanym na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a., w którym Organ także wskazuje, że § 2 Uchwały miał charakter informacyjny.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybione także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie - oba w związku z art. 6k ust. 4a u.c.p.g. w związku z art. 233 k.p.c stosowanym na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a., w których Organ kwestionuje ocenę Sądu I instancji, że regulacja § 1 ust. 2 Uchwały oznacza, że dotyczy zwolnienia z części stawki opłaty, a nie z części opłaty, wskazując także, że sformułowanie to miało jedynie charakter techniczny na potrzeby wyliczenia kwoty zwolnienia.
Trzeba bowiem zauważyć, że stosownie do § 1 ust. 2 przedmiotowej uchwały zwolnienie, o którym mowa w § 1 będzie przysługiwało, w wysokości 3,74 zł od miesięcznej stawki obowiązującej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przypadającej na każdą osobę zamieszkującą daną nieruchomość.
Sformułowanie to jednoznacznie wskazuje, że zwolnienie to będzie przysługiwało w określonej kwotowo wysokości miesięcznej stawki. Biorąc pod uwagę takie sformułowanie § 1 ust. 2 przedmiotowej uchwały trzeba zauważyć, że w doktrynie wyraźnie wskazuje się na elementy daniny publicznej jaką jest opłata. Wymienia się zatem m.in. podmiot, przedmiot, podstawę wymiaru, stopę, czyli wysokość – D. Antonów, Opłata skarbowa w polskim porządku prawnym, Warszawa 2017, s. 48, a także literatura tam przywołana. Nie można zatem identyfikować opłaty jako daniny publicznej, w której wyróżnić można określone elementy ze stawką tej opłaty. Do tych samych wniosków prowadzi analiza regulacji dotyczącej konstrukcji opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z przywołanego już art. 6k ust. 4a wynika, że rada gminy uzyskała kompetencję do zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ustawodawca nie wskazuje w treści tego unormowania na zwolnienie ze stawki tej opłaty. Stawka jest bowiem elementem konstrukcyjnym tej opłaty.
Należy także zauważyć, że czym innym jest kwestia informacji, a czym innym wskazanie w treści uchwały, że zwolnienie będzie przysługiwało w tak określonej wysokości. Nie ma zatem podstawy prawnej dla takiego unormowania w art. 6k ust. 4a u.c.p.g.
Trafnie więc przyjął WSA, że lokalny prawodawca nieprawidłowo w ten sposób wypełnił delegację ustawową, albowiem ustalił nie tyle wysokość zwolnienia z części opłaty, a zwolnienia z części stawki obowiązującej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Takie rozwiązanie jest niedopuszczalne albowiem w istocie Rada Miasta z przekroczeniem upoważnienia ustawowego dokonała obniżenia stawki opłaty zamiast dokonać częściowego zwolnienia z opłaty.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał zasadności zarzutów, w których Organ kwestionuje ocenę Sądu I instancji co do braku rzetelnej kalkulacji w zakresie wyliczenia zwolnienia z części opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w tym względzie stanowisko Sądu I instancji, iż Rada Miasta nie sprostała wymogowi rzetelnego przeprowadzenia kalkulacji i wyliczenia omawianego zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Trafne jest zatem stanowisko WSA odnośnie danych zwartych w wymienionym opracowaniu pt: "Kalkulacja stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Gminy Miasto M. na rok 2021". Słusznie Sąd I instancji, wymieniając dane dotyczące: ilości odpadów "bio" , kosztu zagospodarowania i odbioru 1 tony odpadów "bio", szacunkowej liczba mieszkańców nieruchomości, którzy mogą skorzystać ze zwolnienia, czy prognozowanych rocznych kosztów odbioru i zagospodarowania odpadów "bio" z zabudowany jednorodzinnej, wskazał, że dane te ujęte w opracowaniu nie zostały zarazem poparte jakąkolwiek dokumentacją źródłową.
Równocześnie godzi się podzielić stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że przywołany w skardze kasacyjnej art. 233 k.p.c. może być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym z mocy art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. jedynie w ograniczonym zakresie, a ponadto Organ polemizuje jedynie z przyjętymi przez WSA ustaleniami. Nie sposób zatem podzielić zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie - oba w związku z art. 6k ust. 4a u.c.p.g. w związku z art. 233 k.p.c stosowanym na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a.
Niezasadny jest także zarzut, w którym Organ podnosi naruszenie art. 161 p.p.s.a. skutkujące nie umorzeniem przez Sąd I instancji postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na fakt, iż przedmiotowa uchwała została uchylona inną uchwałą z 24 czerwca 2024 r. nr IV/50/24. Prawidłowe jest bowiem stanowisko WSA, że zaskarżona uchwała została podjęta w 2020 r. i weszła w życie z dniem 1 stycznia 2021 r. Jej uchylenie kolejną uchwałą Rady Miasta nastąpiło dopiero z dniem 1 września 2024 r. Zatem przez ponad trzy i pół roku regulowała prawa i obowiązki jej adresatów w zakresie zwolnienia podatkowego wynikającego z art. 6k ust. 4a u.c.p.g. Mimo że uchwała już nie obowiązuje, to nadal ma zastosowanie do powstałych wówczas sytuacji prawnych w tej materii. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że weryfikacja przez sąd administracyjny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały jest bezprzedmiotowa.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
Paweł Borszowski (spr.)
Anna Dalkowska
Bogusław Woźniak