Wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2025, sygn. III FSK 1018/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę, we wskazanym na wstępie orzeczeniu potwierdził stanowisko organu, że operat szacunkowy z 31 sierpnia 2022 r. został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz, że organ prawidłowo umożliwił stronie udział w postępowaniu, informując ją o terminie oszacowania i dając możliwość zapoznania się z dokumentacją. Sąd pierwszej instancji wskazał również, że brak było podstaw do zastosowania art. 157 ust. 1 u.g.n., czyli skierowania operatu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wniosła spółka. Działający w jej imieniu pełnomocnik zaskarżył wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 110u § 1 u.p.e.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy skarga winna zostać uwzględniona, a zaskarżone postanowienie uchylone w całości wobec uchybienia organu polegającego na uchyleniu się od obowiązku przedłożenia rzeczoznawcy majątkowemu wyznaczonemu przez organ w toku postępowania zażaleniowego prywatnego operatu szacunkowego przygotowanego na zlecenie spółki celem ustosunkowania się przez rzeczoznawcę do prywatnej opinii i ewentualnej korekty swojego operatu szacunkowego albo wskazania powodów, dla których biegły nie uwzględnia merytorycznych uwag wynikających z prywatnego operatu szacunkowego spółki, podczas gdy organ ograniczył się wyłącznie do oceny formalnej opinii rzeczoznawcy, a brak przedłożenia rzeczoznawcy prywatnego operatu skarżącej uniemożliwił jej możliwość merytorycznego kwestionowania opinii wydanej w niniejszej sprawie i w istocie uczynił prawo do złożenia zarzutów do opisu i oszacowania, a następnie zażalenia na oddalenie zarzutów iluzorycznym, pomimo iż organ ma obowiązek zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy skarga winna zostać uwzględniona, a zaskarżona decyzja uchylona w całości wobec uchybienia organu polegającego na przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów, która przybrała w niniejszej sprawie postać oceny dowolnej, a to przez odmowę skonfrontowania przez biegłego prywatnego operatu szacunkowego spółki z opinią rzeczoznawcy w niniejszej sprawie, co doprowadziło do:

a. przyjęcia za biegłym rzeczoznawcą, który sporządził na zlecenie organu operat szacunkowy, że fakt istnienia ogrodzenia działki i pominięcie ich opisu w treści operatu szacunkowego nie ma wpływu na oszacowaną wartość rynkową nieruchomości, podczas gdy już zasady doświadczenia życiowego każą przyjąć, że działka z ogrodzeniem przedstawia wyższą wartość niż działka bez ogrodzenia, a stanowisko rzeczoznawcy nie zawiera przekonujących argumentów, dla których w niniejszej sprawie ogrodzenie działki nie ma znaczenia dla określenia jej wartości;

b. uzasadnienia odmowy oceny prywatnego operatu szacunkowego spółki (np. poprzez przekazanie go rzeczoznawcy do oceny i porównania z jego pierwotną opinią) twierdzeniem, że organ egzekucyjny nie może samodzielnie ocenić merytorycznej poprawności operatu szacunkowego i jednoczesnym stwierdzeniem, że w prywatnym operacie spółka przedstawia te same zastrzeżenia, które przedstawiła w zarzutach do opisu i oszacowania, co do których już wypowiedział się biegły, co w istocie stanowiło negatywną merytoryczną ocenę prywatnego operatu skarżącej, do której organ nie miał kompetencji bez zasięgnięcia opinii biegłego;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy skarga winna zostać uwzględniona, a zaskarżona decyzja uchylona w całości wobec uchybienia organu polegającego na uchyleniu się od obowiązku podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez odmowę podjęcia z urzędu czynności zmierzających do zweryfikowania prawidłowości opinii biegłego rzeczoznawcy w trybie art. 157 § 1 u.g.n., wobec istotnych zastrzeżeń poczynionych przez skarżącą w odniesieniu do kwestionowanego operatu szacunkowego i przedłożenia prywatnego operatu szacunkowego, czym organ naruszył zasadę przekonywania i zasadę prawdy obiektywnej;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 rozp. RM poprzez oddalenie skargi, podczas gdy skarga winna zostać uwzględniona, a zaskarżona decyzja uchylona w całości wobec uchybienia organu polegającego na dokonaniu opisu i oszacowanie przedmiotowej nieruchomości w sposób sprzeczny z zasadami sporządzania operatów i dokonania wyceny nieruchomości, w konsekwencji czego doszło do rażącego zaniżenia wartości opisanej i oszacowanej nieruchomości;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy skarga winna zostać uwzględniona, a zaskarżona decyzja uchylona w całości wobec uchybienia organu polegającego na prowadzeniu postępowania w sposób podważający zaufanie do organów, w szczególności poprzez brak pouczenia spółki występującej bez profesjonalnego pełnomocnika, że w ocenie organu jedynym sposobem zakwestionowania opinii jest złożenie kontroperatu lub zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu, jeżeli samo złożenie zastrzeżeń i uwag co do prawidłowości sporządzenia operatu miało być niewystarczające do skutecznego zakwestionowania operatu.

Mając na uwadze powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Pełnomocnik DIAS w Łodzi w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrot kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Operat szacunkowy, w świetle art. 156 ust. 1 u.g.n., jest opinią o wartości nieruchomości, którą rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie. To rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Operat szacunkowy ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.).

Regulacje zawarte w u.g.n. nie wyłączają kompetencji organu egzekucyjnego, związanych z oceną operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb postępowania egzekucyjnego. Powyższe wynika z art. 110u § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym uczestnicy postępowania egzekucyjnego mogą wnosić zarzuty do opisu i oszacowania wartości nieruchomości, a na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie opisu i oszacowania wartości nieruchomości przysługuje zażalenie. Skoro ustawodawca dopuścił możliwość kwestionowania opisu i szacowania nieruchomości przed organem egzekucyjnym, to należy przyjąć, że organ egzekucyjny posiada kompetencje do dokonywania oceny takiego operatu dla potrzeb postępowania egzekucyjnego, zaś odrębną rzeczą są granice tej oceny.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega swobodnej ocenie przez organ egzekucyjny prowadzący postępowanie egzekucyjne, przy czym ocena ta - z uwagi na charakter tego dowodu - nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. Na organie spoczywa natomiast obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a zatem i obowiązek oceny pod względem formalnym sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Organy administracji prowadzące postępowanie nie powinny jednak wkraczać w merytoryczną zasadność złożonego operatu, gdyż nie dysponują one wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Poza zakresem analizy i oceny organów administracji, jak i sądów administracyjnych, jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2018 r., I OSK 1963/17; z 10 lipca 2015 r., I OSK 2546/13; z 5 lutego 2015 r., I OSK 1224/13; z 16 stycznia 2013 r., II OSK 1686/11).

Strona kwestionująca prawidłowość ustalenia wartości nieruchomości może jednak przedstawiać dowody zwalczające wnioski wynikające z operatu sporządzonego na zlecenie organu. W orzecznictwie jednolicie wskazuje się, że aby skutecznie zakwestionować sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego operat szacunkowy, strona skarżąca powinna albo przedstawić kontroperat, tj. alternatywną wycenę, opierającą się np. na innej bazie nieruchomości uznanych za podobne, czy przyjmując inne kryteria wyceny, albo poddać sporządzony w toku postępowania operat kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 157 ust. 1 u.g.n. (por. np. wyroki NSA: z 23 lutego 2023 r., III FSK 3037/21; z 24 listopada 2022 r., III FSK 2026/21; z 26 kwietnia 2023 r., III FSK 2100/21).

Dopuszczalnym sposobem oceny mocy dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. może być zatem porównanie operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu z kontroperatem sporządzonym na zlecenie strony. Nie stoi temu na przeszkodzie fakt, że jeden rzeczoznawca ma status biegłego powołanego w danej sprawie administracyjnej, zaś drugi jest autorem operatu szacunkowego, który ma charakter dowodu prywatnego przedstawionego przez stronę postępowania. W razie wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego organ powinien podjąć wszelkie działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości, w szczególności poprzez żądanie wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny przez jego autora. W razie powzięcia, w wyniku takiego porównania oraz przy wykorzystaniu stanowisk autorów operatów, wątpliwości co do tych kwestii, które dla swojego wyjaśnienia wymagają wiadomości specjalnych, uzasadnione jest wystąpienie do organizacji rzeczoznawców majątkowych o zweryfikowanie operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok NSA z 2 marca 2018 r., I OSK 2154/17).

W warunkach niniejszej sprawy wątpliwości, które powstały w związku z podnoszonymi przez skarżącą zarzutami wobec operatu szacunkowego z 31 sierpnia 2022 r. sporządzonego powołanego przez organ egzekucyjny rzeczoznawcę majątkowego G. T. oraz kontroperatem sporządzonym na zlecenie spółki przez rzeczoznawcę majątkowego E. P., wbrew stanowisku organów, nie zostały skutecznie usunięte. Trzeba zauważyć, że w operacie szacunkowym z 31 sierpnia 2022 r. rzeczoznawca określił wartość zajętej nieruchomości na niższą kwotę, natomiast w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego E. P., wartość nieruchomości została określona na wyższą kwotę. W tej sytuacji nie można podzielić oceny organów obydwu instancji i Sądu pierwszej instancji, że operat szacunkowy z 31 sierpnia 2022 r. został sporządzony prawidłowo. Materiał dowodowy zgromadzony przez organy nie rozwiewa wątpliwości co do prawidłowości określonej przez niego wartości rynkowej prawa własności wycenianej nieruchomości, w świetle przedłożonego przez spółkę kontroperatu. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi w zaskarżonym postanowieniu w tym zakresie ograniczył się do stwierdzenia, że kontroperat nie jest dowodem z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. i podlega ocenie, jak każdy dowód z uwzględnieniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Jak dalej wskazano, po zapoznaniu się z przedstawionym przez Skarżącą operatem szacunkowym organ nie zmienił stanowiska co do tego, że operat szacunkowy z 31 sierpnia 2022 r. jest prawidłowy pod względem formalnym. Taki sposób procedowania został zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji.

Tymczasem pomimo włączenia wyżej omawianego kontroperatu do akt sprawy organ w istocie poddał go jakiejkolwiek ocenie. Stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu czyni w pełni zasadnym wniosek, że przedstawiona przez stronę alternatywna wycena nieruchomości sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego w celu zakwestionowania operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby postępowania administracyjnego została w istocie całkowicie pominięta w ocenie zebranego materiału dowodowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sytuacja, w której organ administracji pomija w swoich rozważaniach istotną część materiału dowodowego świadczy o przekroczeniu granic prawa do oceny dowodów określonego w art. 80 k.p.a.

DIAS w Łodzi nie stwierdził, że przedstawiony przez spółkę operat szacunkowy nie spełnia wymagań formalnych przewidzianych przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W zakresie oceny merytorycznej organ drugiej instancji mógł skorzystać z możliwości skonfrontowania ustaleń wynikających z obu operatów poprzez zwrócenie się do powołanego w sprawie biegłego o ustosunkowanie do odmiennych ustaleń dotyczących przeprowadzonej wyceny i ustalonej odmiennie wartości nieruchomości. Na tym etapie postępowania nie ma zatem podstaw do stwierdzenia, że w sprawie nie wystąpiły uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości operatu szacunkowego z 31 sierpnia 2022 r.

W tych okolicznościach, podzielić należy zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W toku ponownego rozpoznawania sprawy organ powinien podjąć kroki zmierzające do zweryfikowania operatu z 31 sierpnia 2022 r. z uwzględnieniem kontroperatu przedłożonego przez skarżącą.

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak pouczenia strony występującej bez profesjonalnego pełnomocnika, że w ocenie organu jedynym sposobem zakwestionowania opinii jest złożenie kontroperatu lub zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu. Obowiązujące przepisy nie nakładają na organ egzekucyjny obowiązku pouczenia przez złożeniem zarzutów do opisu i oszacowania wartości nieruchomości o tym, jakie dowody winny być przedłożone przez stronę w celu skutecznego podważenia sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. W niniejszej sprawie informacja taka została zaś przedstawiona w postanowieniu organu egzekucyjnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za zasadną, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zaś stwierdzając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę, uchylając zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić ocenę prawną przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964).

Sędzia WSA (del.) Agnieszka Olesińska Sędzia NSA Dominik Gajewski Sędzia NSA Jacek Pruszyński