Wyrok NSA z dnia 10 lutego 2026, sygn. III FSK 121/25

na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez:

błędną wykładnię art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne polegającą na uznaniu, że obowiązkiem organu podatkowego jest weryfikacja prawidłowości danych ewidencyjnych oraz trybu wprowadzenia zmian do danych ewidencyjnych, podczas gdy zgodnie z tym przepisem podstawę wymiaru podatków i świadczeń stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, a organy podatkowe nie mają uprawnienia do weryfikowania zawartych tam danych przedmiotowych, tj. dotyczących powierzchni i klasyfikacji działek z uwagi na formalnych charakter tych danych;

błędną wykładnię art. 21 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 2 w zw. z art. 7d pkt 1) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez uznanie, że organy podatkowe (w tym przypadku Samorządowe Kolegium Odwoławcze) są uprawnione do weryfikowania prawidłowości danych ewidencyjnych, podczas gdy do zadania tego uprawniony jest wyłącznie inny organ, tym samym Sąd naruszył zasadę rozdziału kompetencji między organami podatkowymi a organami prowadzącymi ewidencję gruntów; nakładanie na organ podatkowy obowiązku weryfikacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków narusza przepisy regulujące kompetencje tych organów;

błędną wykładnię art. 6 ust. 3 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. 2023. 70; dalej: u.p.o.l.) w zw. z art. 254 o.p. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na brak możliwości zweryfikowania przez Sąd danych aktualnych na cały rok 2022 oraz z uwagi na brak w aktach sprawy "wypisu z ewidencji gruntów i budynków dla całego roku 2022", jak również z uwagi na to, że organ oparł się jedynie o zawiadomienie o zmianie z dnia 29.11.2022r., podczas gdy w wyniku zmiany w ewidencji gruntów zmiana decyzji wymiarowej za rok 2022 (która była uprzednio przedmiotem kontroli przed WSA w Warszawie i Sąd ten wyrokiem z dnia 14.02.2023 r., III SA/Wa 1585/22 oddalił skargę Podatnika na decyzję SKO w Ciechanowie utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] w przedmiocie wymiaru podatku na rok 2022), tj. poprzez przyjęcie przez WSA, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie była ocena prawidłowości wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego na cały rok 2022, a nie okoliczności mające wpływ na zmianę wysokości łącznego zobowiązania pieniężnego, a związane ze zmianą danych ewidencyjnych przez Starostę.

Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Skarżący złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o: przeprowadzenie rozprawy, zwolnienie z kosztów sądowych, zawieszenie płatności podatku do czasu naliczenia jego wysokości zgodnego ze stanem faktycznym w terenie oraz powołanie biegłego sądowego geodety celem przeprowadzenia klasyfikacji gruntów oraz wznowienia znaków granicznych bez przeprowadzenia rozgraniczenia na co pozwala prawo, według map z lat 1922 i 1923.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.

Przedmiotem sporu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie (SKO) z 5 stycznia 2024 r. w przedmiocie zmiany łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2022. Przedmiotowa decyzja utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie organu pierwszej instancji z argumentacją, że kwestionowanie w postępowaniu podatkowym powierzchni gruntu (przedmiotowych działek nr [...] i nr [...]) i jego klasyfikacji, gdy dane te wynikają z ewidencji gruntów, nie może wpływać na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję SKO w Ciechanowie, uznał, że niedostatecznie została wyjaśniona istota sprawy przez organ drugiej instancji w świetle faktów dotyczących postępowań dotyczących przedmiotowych działek (o nr: [...] i [...]).

Naczelny Sąd Administracyjny oceniając rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji, nie dostrzegł żadnych naruszeń w zakresie zarówno prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Słusznie Sąd pierwszej instancji skonstatował, iż nie miał możliwości zweryfikowania, wobec pojawiających się braków uzasadnienia zaskarżonej decyzji, czy organy podatkowe w ramach zmiany decyzji ostatecznej ustaliły wymiar łączny podatku w oparciu o dane adekwatne dla całego roku 2022, którego dotyczy ta sprawa. Dla właściwej weryfikacji konieczny jest aktualny wypis z ewidencji gruntów i budynków obejmujący 2022 r., a tym przypadku jego zabrakło. Organ dokonując kontroli pominął ten fakt i oparł się jedynie na zawiadomieniu o zmianie z 29 listopada 2022 r. Niewątpliwie było to istotnym uchybienie, bowiem to obowiązujące przepisy prawa wskazują, na podstawie jakich danych organy administracji dokonują wymiaru podatków. Organy nie mają w tym zakresie możliwości odstąpienia od danych wynikających ze stosownych i aktualnych ewidencji, zaś inicjatywa dotycząca ich zmian musi wyjść od osoby uprawnionej, którą jest sam Skarżący.

Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli przedmiotowej decyzji nie naruszył art. 21 ust. 1 Prawo geodezyjnego i kartograficznego, zgodnie z którym podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Dane wynikające z ewidencji stanowią podstawę opodatkowania gruntów podatkiem rolnym. W rezultacie o opodatkowaniu gruntu podatkiem rolnym decyduje klasyfikacja gruntu w ewidencji gruntów i budynków, a nie to co na gruncie jest w rzeczywistości. Przesądza o tym, że grunty – na potrzeby opodatkowania – należy klasyfikować w oparciu o dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Organ podatkowy nie może czynić samodzielnych ustaleń w zakresie klasyfikacji gruntów zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Za użytek rolny może być uznany jedynie grunt tak sklasyfikowany w ewidencji. Dane z ewidencji korzystają z domniemania zgodności ze stanem rzeczywistym. Organ podatkowy, ustalając wymiar podatku, jest zobowiązany uwzględniać dane wynikające z tej ewidencji, dopóki dane te nie zostaną zmienione w stosownym trybie (m.in. wyroki NSA z 8 lutego 2018 r. o sygn. akt: II FSK 99-103/16 oraz 608-609/16).

W niniejszej sprawie – jak wskazywał Skarżący - toczyły się postępowania dotyczące danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie przedmiotowych działek. Stąd Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że nie miał podstaw przyjąć, że argumenty Skarżącego są oczywiście niezasadne i nie mają istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy. Zresztą tym kwestiom wprost Organ nie oponował. W szczególności Skarżący podnosił, iż doszło do zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków. Skarżący przedłożył zawiadomienie z 12 kwietnia 2024 r. ze Starostwa [...] w związku z postępowaniem wszczętym wnioskiem z 1 grudnia 2022 r. dotyczącym niezgodności w ustaleniu przebiegu granic przedmiotowych działek (tj. o nr [...] i [...]) oraz klasyfikacji gruntów na obszarze tych działek ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym z modernizacji ewidencji gruntów i budynków.

Również właściwym argumentem dla rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji okazała się sprawa prowadzona przed WSA w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 2628/23). Sąd w niniejszej sprawie oddalając zarzuty strony do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków odnoszących się do przedmiotowych działek (tj. o nr [...] i [...]), nie zakończył postępowania administracyjnego, w tym sensie, że WSA w Warszawie uznał za prawidłową decyzję SKO uchylającą decyzję Starosty [...] z 27 marca 2023 r. odmawiającą uwzględnienia zarzutów strony do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących klasyfikacji gruntów i ustalenia przebiegu granic działek nr [...] i [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z uzasadnienia powyższego wyroku wynika, że Starosta [...] przeprowadził w 2021 i 2022 r. modernizację ewidencji gruntów i budynków. Modernizacja obejmowała prace w zakresie m.in. przedmiotowych działek. Zaś z uzasadnienia w/w wyroku wynikało, że dokumentacja z operatu modernizacji jest niejednoznaczna, wskazanych zostało szereg nieprawidłowości i niejasności co do rozstrzygnięcia Starosty [...] odnoszących się do przedmiotowych działek.

Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że nie ma możliwości definitywnego stwierdzenia, że wynik powyższej sprawy nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej. Z uzasadnienia wyroku (sygn. akt VII SA/Wa 2628/23) dotyczącego Skarżącego wynika wprost, że dokumentacja dotycząca, w szczególności działek o nr [...] i [...] objętych tym postępowaniem, została sporządzona nierzetelnie, a Starosta [...] nie ustosunkował się do zarzutów Skarżącego podnoszonych w tamtym postępowaniu.

Mając na uwadze te wszystkie wątpliwości, jak również kluczowy fakt dla sprawy tj. brak ewidencji gruntów i budynków z danymi na cały rok 2022 dotyczącej przedmiotowych działek w aktach administracyjnych sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że właściwie Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy stwierdzić, że jest on chybiony. Zgodnie z tym przepisem jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez taki zarzut nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Ocena uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że spełnia wymogi określone w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd przedstawił stan sprawy, jak i stanowiska stron oraz zarzuty skargi, ponadto wyjaśnił podstawę rozstrzygnięcia i powołał argumenty, przemawiające za uchyleniem zaskarżonej decyzji. Jednocześnie zaprezentował uchybienia, które powinny zostać skorygowane przez organ podatkowy (również pierwszej instancji, jeżeli do takiej konstatacji dojdzie SKO).

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej jakim jest naruszenie art. 3 p.p.s.a przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne polega na rozpoznawaniu skarg na wskazane w tym przepisie akty i czynności oraz na bezczynność. Określa on zatem przedmioty zaskarżenia, wyznacza zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Sąd I instancji może naruszyć ww. przepis prawa, wykraczając poza wyznaczoną nim właściwość rzeczową (rozpoznając skargę na akt lub czynność nie poddane jego kognicji) bądź odmawiając merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości. Nie może zaś mu uchybić, dokonując tej kontroli nawet gdy jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadają prawu.

Mając na uwadze, że w niniejszym postępowaniu doszło do stwierdzenia braku w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnień organu, czy powyższe postępowania wpływają na wynik tej konkretnej sprawy, przy jednoczesnym kluczowym braku w aktach administracyjnych sprawy aktualnego dla całego roku 2022 wypisu z rejestru gruntów, co uniemożliwiło w postępowaniu zweryfikowanie, czy organ podatkowy ustalił łączny wymiar podatku w tej sprawie na podstawie prawidłowych danych, a organ drugiej instancji dokonał właściwej kontroli, nie zasługuje na uznanie zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie dla prawidłowego toku kontroli postępowania podatkowego konieczne było zweryfikowanie i wyjaśnienie przez organ (SKO), czy dane wynikające ze znajdującego się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy zawiadomienia z 29 listopada 2022 r. są adekwatne dla ustalenia wymiaru łącznego podatku na rok 2022 w zakresie działek (nr [...] i [...]) Skarżącego.

Sąd natomiast nie może badać sprawy w zakresie zaniechanym przez organy podatkowe, nie może też za nie sporządzać prawidłowego uzasadnienia decyzji. W niniejszej sprawie doszło do zaniechań i wadliwości w przedstawieniu ustaleń faktycznych oraz ocen prawnych, które obejmują istotny dla całości rozstrzygnięcia obszar sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznał, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję.

Mając na względzie zaprezentowane rozważania, nie zasługiwały na uwzględnienie wszystkie zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej, w tym w szczególności: art. 122, art. 187 § 1, art. 191 O.p. oraz art. 6 ust. 3 u.p.o.l. w zw. a art. 254 O.p.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt. 1, art. 205 § 2, art. 207 § 1 i art. 209 p.p.s.a.

SNSA Anna Dalkowska SNSA Dominik Gajewski (del.)SWSA Anna Sokołowska