W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ogłoszenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w dzienniku urzędowym nie ma charakteru wyłącznie technicznego, lecz stanowi konstytucyjnie określony warunek jego wejścia w życie i wywołania skutków prawnych w sferze powszechnie obowiązującej. Do czasu ogłoszenia wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie uzyskuje przymiotu skuteczności normatywnej w porządku prawnym.
Należy mieć na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny jest tzw. ustawodawcą negatywnym, to jest może usuwać z systemu prawa normy uznane za niekonstytucyjne (zob. np. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 24 września 2014 r., Ts 248/13). Wykładnia przepisów dotyczących ogłaszania orzeczeń Trybunału musi zatem uwzględniać zasady ogłaszania przepisów prawa.
Skoro zasadą jest, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP), to należy przyjąć, że warunkiem koniecznym usunięcia z systemu prawa normy uznanej przez Trybunał za niekonstytucyjną jest ogłoszenie orzeczenia Trybunału w taki sam sposób, w jaki zostały ogłoszone przepisy zawierające niekonstytucyjną normę. W ten sposób zostaje zrealizowana konstytucyjna zasada, że obywatele czerpią wiedzę na temat obowiązującego prawa z dzienników urzędowych. Z tą zasadą jest skorelowana zasada powszechnej znajomości prawa.
Należy również wyjaśnić, że prawne znaczenie obalenia domniemania konstytucyjności przepisu prawa, co następuje z chwilą ogłoszenia sentencji wyroku na sali rozpraw Trybunału Konstytucyjnego, jest zmienne. Wyrok Trybunału do momentu jego ogłoszenia we właściwym dzienniku urzędowym może oddziaływać jedynie siłą argumentów. Wyrok Trybunału uzyskuje znaczenie prawne dopiero po jego ogłoszeniu, przy czym jest ono zróżnicowane w zależności od terminu utraty mocy obowiązującej kontrolowanego przepisu.
Jak stanowi art. 190 ust. 3 zd. pierwsze Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Ponadto z art. 190 ust. 3 zd. drugie Konstytucji RP w przypadku orzeczeń, które wiążą się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej, wynika obowiązek Trybunału określenia terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego po zapoznaniu się z opinią Rady Ministrów. Przepis prawa, co do którego uchylono domniemanie konstytucyjności, musi być zatem nadal stosowany do czasu jego wyeliminowania z porządku prawnego, jakkolwiek w okresie między publikacją wyroku Trybunału a utratą mocy obowiązującej przepis prawa winien być stosowany na zasadach określonych w wyroku Trybunału.
Jedynie strona, która wnosząc skargę konstytucyjną zainicjowała postępowanie przed Trybunałem zakończone stwierdzeniem niekonstytucyjności przepisu, jest uprawniona do żądania wznowienia postępowania w swojej sprawie bez względu na datę wejścia takiego wyroku w życie (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04 oraz z 18 maja 2004 r., sygn. akt SK 38/03).
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 lutego 2026 r. w sprawie SK 68/25, na który powołuje się skarżąca, do chwili obecnej nie został ogłoszony (opublikowany) w Dzienniku Ustaw, zgodnie z art. 190 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji. W tej sytuacji nie można przyjmować, że wyrok ten wywołał skutek prawny w postaci usunięcia z systemu prawnego zakwestionowanego przez Trybunał art. 5a p.u.s.a. (por. L. Garlicki, uwagi 7–10 do art. 190, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. 5, stan prawny na dzień 1 sierpnia 2007, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2007, s. 8– 11). Mówiąc inaczej, z faktu wydania tego wyroku i braku jego publikacji w dzienniku urzędowym można wywodzić jedynie możność skorzystania z tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności i ewentualnej odmowy zastosowania art. 5a p.u.s.a.
Należy odnotować, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 lutego 2026 r. w sprawie SK 68/25, nie został wydany w rozpoznawanej sprawie, zatem nie jest dopuszczalne zastosowanie go w tej sprawie pomimo jego nieogłoszenia w Dzienniku Ustaw.
Należy również wyjaśnić w tym miejscu, że sąd administracyjny w ramach rozproszonej kontroli konstytucyjności jest uprawniony do bezpośredniego stwierdzenia niezgodności przepisu ustawy nowelizującej z Konstytucją RP i odmowy zastosowania takiego przepisu. U podstaw tego poglądu leży przekonanie, że sąd na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP ma możliwość i obowiązek bezpośredniego jej zastosowania. Z art. 8 wynika bowiem, że: Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 1), a przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (ust. 2). Przyjmuje się zatem, że każdy sąd jest zobowiązany do oceny konstytucyjności przepisu ustawy w ramach ustalania stanu prawnego relewantnego dla rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy, zaś stwierdziwszy niekonstytucyjność danego przepisu uwzględnia ten fakt przy orzekaniu o indywidualnym stosunku w rozpoznawanej sprawie.
Rozproszona kontrola konstytucyjności nie jest realizowana przez sądy administracyjne na takich samych zasadach, jak kontrola sprawowana przez Trybunał Konstytucyjny. W orzecznictwie przyjmuje się mianowicie, że odmowa zastosowania przepisu ustawy ze względu na jego niekonstytucyjność może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP, a sprzeczność ma charakter oczywisty, inaczej mówiąc, gdy zachodzi sytuacja oczywistej niekonstytucyjności przepisu. Przyjmuje się, że sytuacja taka może zachodzić wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji RP dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne, a norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną, jak norma objęta już wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, gdy Trybunał stwierdził niekonstytucyjność określonej normy prawnej zamieszczonej w przepisie tożsamym, który nie podlegał rozpoznaniu przed Trybunałem, gdy sposób rozumienia przepisu ustawy wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (por. np. wyroki SN z 8 stycznia 2009 r. sygn. akt I CSK 482/08, z 17 marca 2016 r. sygn. akt V CSK 377/15, z 29 kwietnia 2026 r., II OSK 2034/25). Żaden z ww. przypadków nie ma jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Biorąc zatem pod uwagę wyżej przedstawioną argumentację nie można przyjąć, by unormowanie zawarte w art. 5a p.u.s.a. mogło być uznane za niezgodne z art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji w zw. z art. 8 Konstytucji. Zaskarżone postanowienie nie narusza zatem ww. przepisów Konstytucji.
Rozpoznając zażalenie Skarżącej, w następnej kolejności należało odnieść się do zarzutu, że wniosek z 30 kwietnia 2026 r. powinien podlegać odrzuceniu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten pozbawiony jest podstaw, gdyż wniosek o zbadanie spełnienia przez sędzię NSA Annę Dalkowską wymogów niezawisłości i bezstronności w sprawie sygn. akt III FSK 123/26 spełnia wymogi formalne określone w art. 5a § 5 p.u.s.a. W szczególności wniosek ten zawiera żądanie stwierdzenia, że w sprawie zachodzą wobec sędzi NSA Anny Dalkowskiej przesłanki określone w art. 5a § 1 p.u.s.a. oraz wskazuje okoliczności uzasadniające żądanie i dowody na ich poparcie.
Trafnie wskazuje wnosząca zażalenie, że wymogiem formalnym wniosku o zbadanie spełniania przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności na mocy art. 5a § 1 i § 5 pkt 2 p.u.s.a. jest m.in. przytoczenie okoliczności uzasadniających żądanie (przede wszystkim okoliczności towarzyszących powołaniu sędziego) wraz z dowodami na ich poparcie. Nietrafny jest jednak pogląd wnoszącej zażalenie, że te okoliczności nie zostały w tej sprawie wskazane, co miałoby według niej oznaczać brak formalny uzasadniający odrzucenie wniosku.
Naczelny Sąd Administracyjny tego poglądu nie podziela wskazując, że przytoczone we wniosku okoliczności nie ograniczają się jedynie do ogólnej charakterystyki osoby sędziego, której wyłączenia Spółka się domaga, i nie koncentrują się jedynie na zagadnieniach polityczno-ustrojowych, lecz wskazują także "okoliczności tej sprawy" "dotyczące uprawnionego oraz charakteru sprawy". We wniosku wskazano bowiem wyraźnie konkretne przyczyny, które mogą prowadzić do naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności sędziego w okolicznościach tej konkretnej sprawy oraz w jaki sposób wskazane okoliczności mogłyby wpływać na rozstrzygnięcie tej sprawy, której przedmiotem jest kwestia prawnopodatkowa (podatkowa kwalifikacja obiektów biorących udział w procesie produkcji piwa znajdujących się w budynku B. [...] w B.) spółki. We wniosku wskazano w szczególności, że "(...) awans zawodowy sędzi sądu rejonowego Anny Dalkowskiej cechował się niewątpliwie nadzwyczajną sytuacją, kiedy to sędzia sądu rejonowego z pominięciem szczebli kariery sędziowskiej zostaje od razu sędzią Naczelnego Sądu Administracyjnego (odpowiednikiem w strukturze sądownictwa administracyjnego Sądu Najwyższego), nie mając żadnego doświadczenia w orzekaniu w sprawach sądowoadministracyjnych, ani też żadnego doświadczenia w orzekaniu w sądzie odwoławczym. Taka ścieżka awansu może budzić istotne i uzasadnione wątpliwości - i w efekcie zagraża ustrojowej pozycji sędziego sądu najwyższej instancji. (...) Krajowa Rada Sądownictwa - pomimo braku doświadczenia Anny Dalkowskiej w orzekaniu w sprawach finansowych i podatkowych oraz pomimo tego, że co najmniej dwie inne kandydatury mogły pochwalić się w tym zakresie znacznie lepszymi kwalifikacjami - dokonała wyboru jej kandydatury. (...) wpływ na brak niezawisłości oraz bezstronności sędzi Anny Dalkowskiej, mają także okoliczności zaistniałe już po Jej powołaniu na sędziego NSA, w szczególności: a) przedkładanie aktywności w administracji publicznej, a więc w organach władzy wykonawczej, nad aktywność wynikającą z pełnienia funkcji sędziego NSA (brak realizacji aktywności orzeczniczej po powołaniu); b) pozostawanie w zależności służbowej od Ministra Sprawiedliwości; c) pełnienie funkcji członka Krajowej Rady Sądownictwa (neoKRS), a także obrońcy wprowadzonych "reform" sądowniczych przed TSUE; d) wszczęcie przez prokuratora z Wydziału Spraw Wewnętrznych Prokuratury Krajowej śledztwa w sprawie przekroczenia uprawnień i działania na szkodę interesu publicznego w celu osiągnięcia korzyści osobistej przez m.in. sędzię Annę Dalkowską w okresie od 2017 r., tj. o czyn z art. 231 § 1 i 2 k.k. (nadużycie uprawnień przez funkcjonariusza)."
Okoliczności uzasadniające wniosek zostały zatem skonkretyzowane, wprost dotycząc strony tej konkretnej sprawy oraz charakteru tej konkretnej sprawy. Takie zaś właśnie okoliczności stanowić mogą podstawę wniosku, zgodnie z dyspozycją art. 5a § 1 p.u.s.a. Powyższe zatem może - w okolicznościach tej sprawy - doprowadzić do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności, mającego wpływ na wynik sprawy, z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy.
Spełniony też został wymóg przytoczenia dowodów na poparcie okoliczności uzasadniających żądanie. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, regulacja art. 5a § 5 p.u.s.a. determinuje konieczność poparcia wniosku stosownymi dowodami, nie precyzując przy tym pojęcia dowodu. Tym samym - zgodnie z ogólnym standardem proceduralnym dążenia do wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy - przyjąć należy, że jako dowód dopuścić trzeba wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Spółka we wniosku wskazała indywidualne okoliczności powołania odnoszące się do konkretnego sędziego objętego żądaniem o przeprowadzenie "testu niezawisłości i bezstronności" okoliczności związane z postępowaniem sędziego po powołaniu, określiła skutki niespełniania przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności oraz przedłożyła dowody na poparcie swoich twierdzeń.
Wbrew twierdzeniom Skarżącej, wniosek nie był więc obarczony wskazanymi przez nią brakami formalnymi. Sąd I instancji był zatem uprawniony i zobowiązany do jego merytorycznej oceny. Podkreślenia bowiem z całą mocą wymaga, że to, czy wskazane we wniosku okoliczności uzasadniają uwzględnienie tego wniosku, jest kwestią jego merytorycznego rozpoznania przez sąd, a nie kwestią, która może być oceniana na wcześniejszym etapie formalnym i kwalifikowana jako brak formalny. W przeciwnym bowiem wypadku rozpoznawanie sprawy przeniesione zostałoby z etapu merytorycznego na formalny, zamykając konstytucyjne prawo do sądu. W demokratycznym państwie prawnym takie postępowanie nie jest możliwe do zaakceptowania.
Argumentem uzasadniającym pogląd, że niedopuszczalne jest merytoryczne kontrolowanie zasadności wniosku na etapie jego oceny formalnej, jest także to, że od postanowienia odrzucającego wniosek nie przysługuje środek zaskarżenia. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że zażalenie jest dopuszczalne jedynie w przypadku merytorycznego rozpoznania wniosku (co do meritum tj. oddalenia wniosku lub też jego uwzględnienia przez wyłączenie sędziego od rozpoznania sprawy (por. m.in. postanowienie NSA z 2 grudnia 2025 r., sygn. akt III FSK 1010/23). Uznanie zatem dopuszczalności merytorycznej kontroli wniosku na etapie jego kontroli formalnej pozbawiałoby strony prawa do kontroli instancyjnej.
Kwestie w jakikolwiek sposób związane i wkraczające w ocenę merytoryczną wniosku nie mogą stanowić podstawy do jego odrzucenia również ze względu na art. 5a § 7 p.u.s.a, zgodnie z którym, o odrzuceniu wniosku niespełniającego wymagań, o których mowa w § 5, Naczelny Sąd Administracyjny zawiadamia właściwy organ samorządu zawodowego, do którego należy pełnomocnik. Przepis ten ma wyraźny charakter sankcyjny, zatem warunki wniosku określone w art. 5a § 5 p.u.s.a. nie mogą być intepretowane w sposób, który mógłby prowadzić do fasadowości instytucji uregulowanej w art. 5a ust. 1 p.u.s.a. i pozorności jej funkcji ochronnej i gwarancyjnej, przez stawianie wnioskowi takich wymogów formalnych, których spełnienie nie byłoby zależne wyłącznie od staranności strony, lecz zależało od oceny merytorycznej sądu, co mogłoby stanowić niedopuszczalne w świetle prawa ograniczenie prawa stron do składania takich wniosków (por. m.in. postanowienie NSA z 27 lutego 2025 r., sygn. akt III FSK 719/24).
Fundamentalne konstytucyjne argumenty dotyczące istoty instytucji testu niezawisłości nie pozwalają zatem zaakceptować takiego sposobu rekonstrukcji treści norm art. 5a § 5 w zw. z art. 5a § 1 p.u.s.a., której konkluzją byłoby stwierdzenie, że w przypadku zawarcia we wniosku odniesienia do okoliczności danej sprawy oraz okoliczności dotyczących uprawnionego i charakteru sprawy, możliwe jest odrzucenie wniosku na skutek uznania, że zawiera on braki formalne z tego powodu, że przedstawione we wniosku dowody na naruszenie standardów niezawisłości i bezstronności nie są w ocenie sądu dowodami niebudzącymi wątpliwości lub że według sądu podniesiona we wniosku argumentacja nie wykazała, czy naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponownego podkreślenia bowiem wymaga, że ocena zasadności podanych we wniosku okoliczności stanowić może przedmiot oceny merytorycznej przez sąd, a nie oceny formalnej. Uznanie niezasadności tych okoliczności nie może zatem prowadzić do odrzucenia wniosku, lecz do jego oddalenia, są to bowiem elementy, które powinny podlegać ocenie merytorycznej, a nie formalnej. Raz jeszcze należy zatem potwierdzić trafność poglądu o konieczności powiązania we wniosku zarzutu naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności z jego możliwym wpływem na wynik sprawy z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy (por. J. Chlebny, W. Chróścielewski, Test niezawisłości i bezstronności sędziego - forma przeciwdziałania kryzysowi w sądownictwie administracyjnym, PiP 2024, nr 6, s. 13) i jednocześnie wskazać, że w dotychczasowym orzecznictwie NSA utrwalone wydaje się być stanowisko, że do odrzucenia wniosku dojść może jedynie wówczas, gdy ten wniosek nie spełnia wymogów formalnych, tj. gdy we wniosku "nie wskazano na jakiekolwiek okoliczności i dowody mogące prowadzić do uznania, że udział Sędziego (...) w rozpoznaniu skargi kasacyjnej, mając na uwadze charakter sprawy i okoliczności dotyczące zgłaszającej wniosek spółki, może prowadzić do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności przy rozpoznawaniu spraw" (por. np. postanowienie NSA z 25 listopada 2025 r., III FSK 1140/24, pkt 9 i 10, w którym NSA odrzucił wniosek stwierdzając, że "Wskazane we wniosku okoliczności nie odnoszą się do tej konkretnej sprawy, lecz są na tyle ogólne, że ich treść przy założeniu uwzględnienia ich słuszności mogłaby stanowić podstawę skuteczności każdego tego typu wniosku w trybie art. 5a § 1 p.u.s.a."; por. także wcześniejsze postanowienia NSA: z 22 października 2025 r., III FSK 905/23 oraz III FSK 1010/23, w których NSA odrzucając wniosek stwierdził że "Brak jest w nim mianowicie żądania stwierdzenia, że w danej sprawie zachodzą przesłanki, o których mowa w § 1, tj. brak jest żądania zbadania spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, gdyż w okolicznościach danej sprawy może to doprowadzić do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności, mającego wpływ na wynik sprawy z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy"; por. też np. postanowienia NSA z 11 grudnia 2023 r. i z 13 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 467/23).
Wbrew twierdzeniu zażalenia, nie doszło więc w tej sprawie do odstąpienia od utrwalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego poglądu o konieczności zbadania standardów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem konkretnej sprawy i okoliczności dotyczących uprawnionego. Nie ma podstaw do formułowania zarzutu, że przeprowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w I instancji ocena wymogów niezawisłości i bezstronności sędziego NSA Anny Dalkowskiej miała abstrakcyjny charakter.
Z całą mocą podkreślić zatem należy, że ocena, iż wskazane we wniosku okoliczności dotyczące danego sędziego w okolicznościach danej sprawy oraz dotyczące uprawnionego i charakteru sprawy nie dowodziły naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności, stanowi ocenę merytoryczną, a więc nie może prowadzić do odrzucenia wniosku jako niespełniającego wymogów formalnych. Ocena bowiem czy wskazane we wniosku przesłanki rzeczywiście stanowią zindywidualizowane okoliczności mogące stanowić wobec sędziego objętego wnioskiem z art. 5a p.u.s.a. podstawę wyłączenia od orzekania w danej sprawie i czy przedstawione we wniosku dowody na naruszenie standardów niezawisłości i bezstronności są niebudzącymi wątpliwości ma charakter merytoryczny, a nie formalny. Nie oznacza to rozszerzenia przesłanek wyłączenia sędziego na podstawie art. 5a § 13 p.u.s.a. i nie prowadzi do dopuszczenia możliwości merytorycznej oceny wniosku niespełniającego wymogów formalnych, lecz stanowi prawidłowe rozdzielenie etapu badania formalnego i badania merytorycznego takiego wniosku. Tych etapów nie można ze sobą utożsamiać, naruszałoby to bowiem istotę unormowanej przepisami ustawowymi instytucji prawnej testu niezawisłości, wyłożoną w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2023 r, sygn. akt I FPS 3/22.
Z tego powodu pogląd wnoszącej zażalenie, że zarzuty jej stawiane są pozbawione podstaw, a podane okoliczności nie dowodzą niespełnienia wymogów niezawisłości i bezstronności, nie stanowi argumentu przemawiającego za odrzuceniem wniosku w niniejszej sprawie, gdyż odnosi się do jego zasadności merytorycznej, co mogłoby jedynie doprowadzić do ewentualnego oddalenia wniosku, a nie do jego odrzucenia.
Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 5 § 1b oraz § 1c p.u.s.a. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że niedopuszczalne jest ustalanie lub ocena przez sąd administracyjny lub inny organ władzy zgodności z prawem powołania sędziego lub wynikającego z tego powołania uprawnienia do wykonywania zadań z zakresu wymiaru sprawiedliwości. Przepis art. 5 § 1c p.u.s.a. stanowi natomiast, że okoliczności towarzyszące powołaniu sędziego sądu administracyjnego nie mogą stanowić wyłącznej podstawy do podważenia orzeczenia wydanego z udziałem tego sędziego lub kwestionowania jego niezawisłości i bezstronności.
Przepisy te nie mogą stać na przeszkodzie rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny złożonego w trybie art. 5a p.u.s.a. wniosku uprawnionej strony postępowania o zbadanie spełniania wymogów niezawisłości i bezstronności przez sędziego. Prawidłowa wykładnia tych przepisów nie może bowiem prowadzić do wniosku, że regulacja zawarta w art. 5a p.u.s.a. jest bezprzedmiotowa. Wniosek taki byłby sprzeczny z domniemaniem racjonalności ustawodawcy.
Konkludując należy stwierdzić, że w tej sprawie nie zachodzi żadna inna okoliczność świadcząca o niedopuszczalności wniosku, która mogłaby uzasadniać jego odrzucenie. Wniosek został sporządzony przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 5a § 4 p.u.s.a. w zw. z art. 175 § 3 pkt 1 p.p.s.a.), spełnia wymagania formalne (art. 5a § 5 p.u.s.a.), został złożony wobec sędziego sądu administracyjnego, wyznaczonego do rozpoznania skargi kasacyjnej (art. 5a § 2 p.u.s.a.), przez uprawnioną stronę postępowania (art. 5a § 3 p.u.s.a).
Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty dotyczące naruszenia zasady jawności i transparentności w procedurze losowania składu orzekającego.
Procedura losowania odbyła się zgodnie z ustawowymi przepisami ją regulującymi, tj. w szczególności z art. 5a § 10 p.u.s.a. dotyczącym składu Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego wniosek w przedmiocie spełnienia przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności oraz art. 5a § 17 p.u.s.a. dotyczącym składu NSA rozpoznającego zażalenie (skład siedmiu sędziów, losowanych spośród całego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie dwóch tygodni od dnia wniesienia zażalenia, sędzia, którego orzeczenie dotyczy oraz sędzia, który brał udział w wydaniu zaskarżonego postanowienia są wyłączeni z losowania). Wyznaczenie składu orzekającego w drodze losowania odbyło się zgodnie z rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 4 lipca 2020 r. - Regulamin Naczelnego Sądu Administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 805), który w § 29 ust. 1 pkt 2 stanowi, że przewodniczący wydziału albo sędzia pełniący jego obowiązki zarządza wyznaczenie składu orzekającego w drodze losowania w przypadkach badania spełnienia przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności albo rozpoznania zażalenia na postanowienie wydane na skutek rozpoznania wniosku o badanie spełnienia przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności. Przebieg losowania składu orzekającego został szczegółowo uregulowany w § 30 Regulaminu NSA. Przepis ten nie przewiduje losowania składu orzekającego w obecności sędziego, którego dotyczy wniosek. Zgodnie natomiast z § 30 ust. 5 Regulaminu NSA z przebiegu losowania sporządza się protokół losowania i dołącza się go do akt sprawy, co czyni ten protokół jawnym dla sędziego, którego dotyczy wniosek. W ocenie wnoszącej zażalenie protokoły losowania znajdujące się w aktach sprawy nie dostarczają wiedzy co do wyboru, metody i zasad losowania składów orzekających. Istotnie w treści protokołu nie podaje się sposobu losowania składów orzekających. Wnosząca zażalenie nie dostrzegła jednak, że sposób losowania składów orzekających został unormowany w § 30 ust. 4 Regulaminu NSA. Zgodnie z tym przepisem losowanie przeprowadza się w ten sposób, że jednakowe kartki z odrębnie wypisanymi nazwiskami i imionami sędziów biorących udział w losowaniu umieszcza się w nieprzezroczystym pojemniku, z którego przewodniczący wydziału albo sędzia pełniący jego obowiązki kolejno losuje niezbędną liczbę kartek w zależności od liczebności składu orzekającego. Czynności, o których mowa w zdaniu pierwszym, przeprowadza się przy udziale protokolanta.
W tym stanie rzeczy zarzuty zażalenia w zakresie naruszenia zasady jawności i transparentności w procedurze losowania składu orzekającego według jawnych i przejrzystych kryteriów oraz zastosowanych metod są pozbawione podstaw.
Również zarzut pozbawienia możliwości wysłuchania sędziego przed rozpoznaniem wniosku o zbadanie wymogów bezstronności i niezależności nie jest zasadny. Zgodnie bowiem z art. 5a § 11 p.u.s.a. sąd rozpoznaje wniosek na posiedzeniu niejawnym w terminie 2 tygodni od dnia jego złożenia po wysłuchaniu sędziego, którego wniosek dotyczy, chyba że jest to niemożliwe albo bardzo utrudnione. Wysłuchanie może nastąpić na piśmie.
Z akt sprawy wynika, że sędzia NSA Anna Dalkowska ustosunkowując się do przedmiotowego wniosku skarżącej, pismem z 11 maja 2026 r. wniosła o jego odrzucenie z uwagi na brak podstawy prawnej i w konsekwencji na niedopuszczalność tego wniosku. W tym stanie rzeczy nie ma podstaw do twierdzenia, że Sąd I instancji nie wysłuchał sędziego NSA Annę Dalkowską przed rozpoznaniem wniosku spółki.
Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 7, art. 179 i art. 184 Konstytucji RP oraz art. 44 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (t.j Dz.U.2024.1186) przez dokonanie merytorycznej kontroli prawomocnej uchwały Nr 487/2020 Krajowej Rady Sądownictwa z 18 czerwca 2020 r. w sprawie rekomendacji Anny Dalkowskiej do objęcia urzędu sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego, co zdaniem wnoszącej zażalenie miało doprowadzić do naruszenia przyznanej Radzie przez ustrojodawcę w Konstytucji RP wyłącznej kompetencji do oceny kandydatur na sędziów i przekroczenia kompetencji przez Naczelny Sąd Administracyjny, który zgodnie z art. 184 Konstytucji RP sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej.
Należy podkreślić, że ww. uchwała Krajowej Rady Sądownictwa w sprawie rekomendacji Anny Dalkowskiej do objęcia urzędu sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest przedmiotem kontroli w trybie art. 5a p.u.s.a. W tym trybie jest natomiast dokonywana ocena spełniania przez sędziego NSA Annę Dalkowską wymogów niezawisłości i bezstronności. Ocena ta jest dokonywana z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jej powołaniu i jej postępowania po powołaniu, dlatego ww. uchwała Krajowej Rady Sądownictwa niewątpliwie może stanowić dowód na ww. okoliczności.
Tak więc Sąd I instancji nie dokonywał merytorycznej kontroli ww. uchwały, natomiast w sposób szczegółowy przedstawił okoliczności związane z powołaniem sędzi Anny Dalkowskiej na urząd sędziego NSA w toku procedury konkursowej przed KRS, nie podważając przy tym w żadnym aspekcie samego aktu rekomendacji. Ustalenia Sądu w tym zakresie oraz dokonane oceny nie obejmowały legalności samej uchwały, a ograniczyły się do wskazania przesłanek niezbędnych do rozważenia w tej konkretnej sprawie, które z kolei - w ocenie tego Sądu - stały u podstaw podjęcia uchwały KRS nr 487/2020. Skarżąca zdaje się tu nie odróżniać procesowej kontroli legalności uchwał KRS od analizy dokonywanej przez Sąd I instancji w tej sprawie - w kontekście identyfikacji i oceny przesłanek z art. 5a p.u.s.a. Nawet bowiem negatywny dla sędziego poddanego testowi niezawisłości i bezstronności wynik takiej analizy nie może stanowić przyczyny wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały Krajowej Rady Sądownictwa.
Pozostałe zarzuty zażalenia również nie mogły być uznane za zasadne.
Zgodnie z art. 5a § 1 p.u.s.a. dopuszczalne jest badanie spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego lub sędziego delegowanego do pełnienia obowiązków sędziego w sądzie administracyjnym wymogów niezawisłości
i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, jeżeli w okolicznościach danej sprawy może to doprowadzić do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności, mających wpływ na wynik sprawy, z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy.
Należy zauważyć, że omawiany przepis normuje problematykę badania spełnienia przez sędziego wymogów niezawisłości oraz bezstronności. Wymogi te są ze sobą powiązane, ale nie tożsame.
Przez bezstronność sędziego rozumie się obiektywizm i neutralność sędziego wobec stron procesu. Sędzia nie może kierować się osobistymi interesami, uprzedzeniami czy sympatiami, faworyzować żadnej strony. Powinien on zachować równy dystans wobec stron i ich interesów w odniesieniu do przedmiotu postępowania. Bezstronność przejawia się zatem w ramach poszczególnych spraw, w których orzeka sędzia. Gwarancją tak rozumianej bezstronności sędziego, mającą procesowy charakter, jest instytucja wyłączenia sędziego.
Pojęcie niezawisłości sędziowskiej zostało użyte w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, statuującym zasadę niezawisłości sędziowskiej jako zasadę ustrojową dotyczącą sposobu wykonywania funkcji sędziego. Przepis ten stanowi, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom.
Konstytucja nie definiuje pojęcia niezawisłości sędziów, jednakże pojęcie "niezawisłość" można zaliczyć do kategorii pojęć "zastanych", mających treść utrwaloną zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie (B. Naleziński [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023, art. 178).
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 24 czerwca 1998 r., sygn. K. 3/98, powołując się na poglądy doktryny przypomniał, że niezawisłość sędziowska obejmuje szereg elementów:
1) bezstronność w stosunku do uczestników postępowania,
2) niezależność wobec organów (instytucji) pozasądowych,
3) samodzielność sędziego wobec władz i innych organów sądowych,
4) niezależność od wpływu czynników politycznych, zwłaszcza partii politycznych,
5) wewnętrzną niezależność sędziego.
Niezawisłość sędziowska jest gwarantowana przez szereg rozwiązań o charakterze przede wszystkim ustrojowym. Wskazać tutaj należy przede wszystkim: stabilizację urzędu sędziego (art. 179 Konstytucji RP), nieusuwalność sędziego (art. 180 ust. 1 Konstytucji RP), nieprzenoszalność sędziego (art. 180 ust. 2 Konstytucji RP), immunitet sędziowski (art. 181 Konstytucji RP), odpowiedzialność dyscyplinarną wyłącznie przed sądami, niepołączalność z mandatem posła lub senatora (art. 103 ust. 2 Konstytucji RP), apolityczność (art. 178 ust. 3 Konstytucji RP), status materialny i zasady wynagradzania (art. 178 ust. 2 Konstytucji RP), podległość sędziego prawu, to jest Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) poddanie tylko wskazówkom sformułowanym w orzeczeniu sądu wyższego, zgodnie z przepisami obowiązujących procedur (zob. wyroki TK z 19 lipca 2005 r., K 28/04 oraz z 15 stycznia 2009 r., K 45/07).
W doktrynie rozróżniono dwa aspekty zasady niezawisłości sędziowskiej, to jest aspekt personalny oraz aspekt merytoryczny (B. Stępień-Załucka, Niezawisłość sądownictwa a niezależność sądów i niezawisłość sędziów, Acta Universitatis Wratislaviensis No 3322, Przegląd Prawa i Administracji LXXXV Wrocław 2011, s. 137). Na aspekt personalny składają się gwarancje materialne i formalne. Gwarancjami materialnymi są: cechy osobowości sędziego, wysoki poziom moralny, wysoki poziom etyczny, doświadczenie zawodowe, kultura polityczna. Do gwarancji formalnych zaliczono: szczególny tryb powoływania (art. 179 Konstytucji RP), sposób opróżniania stanowiska (art. 180 ust. 1–4 Konstytucji RP), niedopuszczalność przeniesienia (art. 180 ust. 5 Konstytucji RP), immunitet sędziowski (art. 181 Konstytucji RP), status materialny (art. 178 ust. 2 Konstytucji RP), niepołączalność (art. 103 ust. 3 i art. 178 ust. 3 Konstytucji RP), apolityczność (art. 178 ust. 3 Konstytucji RP). Z kolei aspekt merytoryczny niezawisłości sędziowskiej polega na tym, że sędzia podlega prawu - Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP).
Kluczowe znaczenie dla wykładni użytych w art. 5a p.u.s.a. pojęć "niezawisłość" oraz "bezstronność" ma związanie sądu stanowiskiem zajętym przez NSA w uchwale z 3 kwietnia 2023 r., sygn. I FPS 3/22. Z sentencji tej uchwały wprost wynika, że zakres przedmiotowy normy art. 19 p.p.s.a. nie obejmuje badania spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowaniu po powołaniu, o których mowa w art. 5a p.u.s.a. Jak bowiem trafnie wskazał NSA w ww. uchwale, w każdym postępowaniu sądowym obowiązuje zasada braku konkurencyjności środków ochrony prawnej, określana jako zasada jednotorowości obrony swych praw. Oznacza ona, że określonemu podmiotowi znajdującemu się w danej sytuacji procesowej przysługuje tylko jeden środek prawny. W aktualnym stanie prawnym ustawodawca przewidział dwie bardzo podobne instytucje prawne, które w sposób prewencyjny umożliwiają kontrolę bezstronności sędziego. Instytucje te, jak wyżej wskazano, różnią się zarówno zakresem przedmiotowym, jak i procedurą stosowania. W konsekwencji takich regulacji unormowania te powinny być stosowane w odmiennych okolicznościach. Ustawodawca, dostosowując się do powyższej zasady, przyznał podmiotom uprawnionym prawo składania wniosku o wyłączenie sędziego na podstawie art. 19 p.p.s.a. w przypadku braku bezstronności sędziego wynikającej z powiązania z podmiotami lub przedmiotem postępowania. Natomiast w sytuacji kwestionowania niezawisłości i bezstronności sędziego na skutek okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowaniu po powołaniu przyznano uprawnienie do składania wniosku w trybie art. 5a p.u.s.a. Stosownie do art. 269 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanowiskiem zawartym w powyższej uchwale, nie znajdując jednocześnie podstaw do przedstawienia powstałego zagadnienie prawnego do ponownego rozstrzygnięcia w drodze uchwały NSA.
Podzielić należy pogląd, że konieczne jest indywidualne podejście do oceny okoliczności powołania na stanowisko sędziego. Przesłanką prowadzącą do powzięcia wątpliwości co do niezawisłości lub bezstronności sędziego nie może być – sama w sobie – okoliczność, że w procesie jego powołania uczestniczyła Krajowa Rada Sądownictwa, której skład sędziowski ukształtowała władza ustawodawcza. Przebieg procesu powołania oraz postępowanie sędziego po powołaniu stanowią natomiast podstawę oceny, czy sędzia orzeka w sposób całkowicie niezależny, opierając się wyłącznie na prawie i faktach, nie ulegając jakimkolwiek wpływom i naciskom stron lub osób trzecich.
Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w treści wyroku TSUE z 24 marca 2026 r., C-521/21, w którym przyjęto, że przepisy art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 47 Karty Praw Podstawowych UE należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie uznaniu za "niezawisły i bezstronny sąd" składu orzekającego, w którym zasiada jednoosobowo sędzia powołany na swoje stanowisko w wyniku procedury powołania charakteryzującej się tym, że po pierwsze, kandydatura tego sędziego została zarekomendowana przez organ, który nie daje gwarancji niezależności wystarczających do tego, by wykluczyć w przekonaniu jednostek wszelkie uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości procedur powoływania sędziów, w których organ ten uczestniczy, a po drugie, uczestnicy tej procedury nominacyjnej nie mieli prawa do skutecznego środka prawnego przed sądem, jeżeli nie zachodzą inne istotne okoliczności dotyczące kontekstu tego postępowania, które miałyby taki charakter i wagę, że rozpatrywane łącznie mogłyby podważyć niezawisłość lub bezstronność wspomnianego sędziego.
Należy zwrócić uwagę, że tzw. "testy niezawisłości" wypracowane w judykaturze zazwyczaj koncentrują się na wpływie wadliwości procesu powołania na urząd sędziego na dochowanie standardu bezstronności i niezawisłości przez sędziego powołanego w takich warunkach. Tytułem przykładu należy przywołać sformułowany w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka tzw. test Ástráðsson, zwany także testem islandzkim (zob. wyrok Wielkiej Izby ETPC z 1 grudnia 2020 r., nr sprawy 26374/18, Guðmundur Andri Ástráðsson przeciwko Islandii). Składa się on z trzech punktów i ma na celu ustalenie, czy pogwałcenie prawa krajowego przy powołaniu sędziego skutkuje naruszeniem prawa do rzetelnego procesu zagwarantowanego w art. 6 EKPC, tj.:
1) czy doszło do oczywistego naruszenia prawa krajowego;
2) czy miało ono poważny charakter, tzn. czy realnie wpływa ono na niezależność sądu;
3) czy zostało ono efektywnie zbadane i naprawione przez sądy krajowe.
Podobnie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 6 października 2021 r., w sprawie C-487/19 W.Ż. (EU:C:2021:798), orzekł, że art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE oraz zasadę pierwszeństwa prawa Unii należy interpretować w ten sposób, że sąd krajowy rozpoznający wniosek o wyłączenie sędziego zgłoszony w związku z odwołaniem, w którym sędzia sądu umocowanego do dokonywania wykładni i stosowania prawa Unii kwestionuje decyzję o przeniesieniu go bez jego zgody, powinien - gdy taka konsekwencja jest z punktu widzenia danej sytuacji procesowej nieodzowna dla zagwarantowania pierwszeństwa prawa Unii - uznać za niebyłe postanowienie, na mocy którego organ orzekający w ostatniej instancji i w składzie jednego sędziego odrzucił to odwołanie, jeżeli z całokształtu warunków i okoliczności, w jakich został przeprowadzony proces powołania tego sędziego orzekającego jednoosobowo, wynika, że owo powołanie nastąpiło z rażącym naruszeniem podstawowych norm stanowiących integralną część ustroju i funkcjonowania rozpatrywanego systemu sądownictwa oraz że zagrożona jest prawidłowość skutku, do którego doprowadził wspomniany proces, przez co w przekonaniu jednostek mogły powstać uzasadnione wątpliwości co do niezawisłości i bezstronności sędziego, o którym tu mowa, wobec czego owego postanowienia nie można uznać za wydane przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy w rozumieniu przywołanego powyżej art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE.
Z kolei Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały składu połączonych Izb: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt BSA I-4110-1/20 (OSNKW 2020/2/7), przy ocenie wpływu wadliwości procesu powołania na urząd sędziego na dochowanie standardu bezstronności i niezawisłości sądu orzekającego z udziałem takiego sędziego konieczne jest uwzględnienie całego zespołu rozmaitych kryteriów. I tak zdaniem Sądu Najwyższego:
- w przypadku sądów wyższego szczebla w strukturze organizacyjnej organów wymiaru sprawiedliwości za obowiązujący trzeba przyjąć wyższy poziom wymagań w zakresie minimalnych warunków bezstronności i niezawisłości;
- rozróżnić należy sytuacje, w których oceniane powołanie nastąpiło po raz pierwszy na urząd sędziego, oraz w których wiązało się z objęciem kolejnego urzędu przez sędziego, w sądzie wyższego rzędu (uwzględnienie charakteru awansu - jak szybko do niego doszło, na jakie stanowisko awansował dany sędzia);;
- przy dokonywaniu ww. oceny znaczenie mogą mieć szczególne okoliczności dotyczące samego sędziego (np. zaangażowanie sędziego bezpośrednio przed powołaniem na urząd w jednostkach podległych Ministrowi Sprawiedliwości lub innych organach władzy wykonawczej lub Krajowej Radzie Sądownictwa - w okresie, w którym kierownictwo organów zwierzchnich tych jednostek kształtowane było przez większość parlamentarną uchwalającą ustawę z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw; stosunek sędziego do dokonywanych zmian, publicznie wyrażany zarówno w procedurze konkursowej, jak i później, zwłaszcza w zakresie akceptacji niekonstytucyjnych działań organów władzy wykonawczej wobec sądów, czy akceptacji utraty przez Krajową Radę Sądownictwa przymiotu niezależności);
- wpływ na ocenę bezstronności i niezawisłości sędziego może mieć również stwierdzenie innych wadliwości postępowania konkursowego, takich jak np.: zaniechanie wyłączenia się poszczególnych członków Krajowej Rady Sądownictwa z postępowania prowadzonego wobec osób z nimi powiązanych; pozytywne rozstrzyganie konkursów na urząd sędziego na rzecz osób uzyskujących awanse o charakterze administracyjnym w strukturze sądownictwa w drodze arbitralnych decyzji Ministra Sprawiedliwości; szczególny brak transparentności procedur konkursowych; uzyskanie wskazania Rady na urząd sędziego przy braku opinii organów samorządu sędziowskiego lub po uzyskaniu opinii wyraźnie ukazującej brak poparcia kandydatury lub wskazanie osoby o oczywiście mniejszych kompetencjach w stosunku do innych osób startujących w konkursie;
- ze względu na strukturalne uzależnienie Krajowej Rady Sądownictwa od władzy politycznej, większe wątpliwości co do dochowania standardów bezstronności i niezawisłości będą występować wówczas, gdy w danej sprawie sąd miałby orzekać w kwestiach istotnych z punktu widzenia tej władzy.
Równocześnie Sąd Najwyższy podkreślił jednak, że pewne okoliczności mogą wskazywać, że mimo wadliwości procedury powołania co do konkretnego sędziego zachowany został minimalny standard warunkujący postrzeganie sądu jako bezstronnego i niezawisłego, w szczególności w sytuacji, w której dana osoba spełniałaby obowiązujące kryteria wskazania na urząd sędziego także w poprawnie ukształtowanej procedurze postępowania przed Krajową Radą Sądownictwa.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu Najwyższego o konieczności uwzględnienia całego zespołu rozmaitych kryteriów, w tym kryteriów wskazanych expressis verbis w powyższej uchwale. Zastrzec jednak należy, że spełnianie przez sędziego wymogów bezstronności i niezawisłości nie jest zależne od wagi sprawy, w której został złożony wniosek w trybie art. 5a p.u.s.a. Nie można uznać sędziego za spełniającego omawiane wymogi wyłącznie z tego powodu, że ma on orzekać w sprawie o małym znaczeniu. Nie można również uznać sędziego za spełniającego omawiane wymogi z tego powodu, że wnioskodawca nie powiązał deficytów w zakresie niezawisłości i bezstronności sędziego z okolicznościami konkretnej sprawy, jeżeli wnioskodawca wykazał takie deficyty jako odnoszące się do całokształtu działalności orzeczniczej sędziego, a zatem aktualne także w okolicznościach tej sprawy, w której został złożony wniosek w trybie art. 5a p.u.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela bowiem stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z 13 stycznia 2026 r., sygn. akt III FSK 458/23, że przesłanki: "okoliczności danej sprawy", "z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy" powinny być odczytywane jako przesłanki negatywne uwzględnienia wniosku jedynie wtedy, gdy nie został on złożony w konkretnej sprawie administracyjnej, albo w stosunku do sędziego, który nie został "wyznaczony do składu sądu rozpoznającego sprawę co do istoty lub skargę kasacyjną" (art. 5a § 2 p.u.s.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela również utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że wątpliwość co do bezstronności i niezawisłości sędziego musi mieć charakter realny, a nie potencjalny (m.in. wyroki NSA: z 12 października 2023 r., I OSK 1749/22; z 20 kwietnia 2023 r., II OSK 2539/22; z 5 grudnia 2022 r., II OSK 2603/21; z 25 maja 2023 r., III FSK 13/23).
Spółka składając w trybie art. 5a § 1 p.u.s.a. wniosek o zbadanie spełnienia przez sędzię Naczelnego Sądu Administracyjnego Annę Dalkowską w ww. sprawie wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jej powołaniu i jej postępowaniu po powołaniu na stanowisko sędziego NSA, wskazała następujące okoliczności uzasadniające jej żądanie:
1. okoliczności związane z powołaniem sędzi Anny Dalkowskiej na stanowisko sędziego NSA:
- zasadniczym kryterium wyboru kandydatury sędzi Anny Dalkowskiej okazało się jej zaangażowanie w prace Ministerstwa Sprawiedliwości i to, że skład osobowy Krajowej Rady Sądownictwa został ukształtowany w sposób wskazujący na jego zależność od opcji politycznej kształtującej jednocześnie ówczesny skład osobowy Ministerstwa Sprawiedliwości. Okoliczności te stanowią dostateczne uzasadnienie dla stwierdzenia, że właśnie aktywność Anny Dalkowskiej w organie władzy wykonawczej przesądziła o wyborze jej kandydatury w konkursie na sędziego NSA.
- Anna Dalkowska, przed powołaniem na sędziego NSA, nie miała jakiegokolwiek doświadczenia w pracy ani sędziego sądu administracyjnego, ani nawet asesora sądowego sądu administracyjnego. Z kolei dwaj konkurujący z Anną Dalkowską kandydaci, którzy nie zostali rekomendowani przez Krajową Radę Sądownictwa w uchwale nr 487/2020, to jest M.O. oraz W.S., zajmowali początkowo stanowisko asesora sądowego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym, a następnie sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przy czym byli też delegowani do pełnienia czynności sędziego w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w Izbie Finansowej.
- Anna Dalkowska brała udział w konkursie na stanowisko sędziego sądu administracyjnego w 2012 r. i nie uzyskała wówczas akceptacji Krajowej Rady Sądownictwa. Spółka podkreśliła, że w ww. postępowaniu konkursowym kwalifikacje Anny Dalkowskiej zostały ocenione niżej niż kwalifikacje referendarza sądowego w wojewódzkim sądzie administracyjnym.
- dorobek naukowy sędzi Anny Dalkowskiej, dotyczący zasadniczo problematyki egzekucji, nie wskazuje na jej merytoryczne kompetencje w zakresie prawa finansowego.
- Anna Dalkowska będąc sędzią sądu rejonowego z pominięciem szczebli kariery sędziowskiej została od razu sędzią Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mając żadnego doświadczenia w orzekaniu w sprawach sądowoadministracyjnych, ani też żadnego doświadczenia w orzekaniu w sądzie odwoławczym.
- Anna Dalkowska legitymowała się pracą w Ministerstwie Sprawiedliwości (na zasadzie delegowania od dnia 1 lutego 2017 r.). W Ministerstwie Sprawiedliwości pełniła w latach 2018-2019 funkcję dyrektora Departamentu Wykonania Orzeczeń i Probacji, a następnie od 2019 r. funkcję podsekretarza stanu.
2. Postępowanie sędzi NSA Anny Dalkowskiej po powołaniu na sędziego NSA:
- działalność orzecznicza traktowana jest przez nią fakultatywnie i świadomie ograniczana na rzecz pełnienia rozmaitych funkcji pozaorzeczniczych, czy to w ramach delegacji do administracji rządowej, czy to w ramach działalności w Krajowej Radzie Sądownictwa. W związku z wnioskami sędzi Anny Dalkowskiej z dnia 14 czerwca 2022 r. i z dnia 15 listopada 2022 r. o zmniejszenie wymiaru orzekania z uwagi "na szczególne obciążenie obowiązkami w Krajowej Radzie Sądownictwa" korzystała ona ze zmniejszonego wymiaru orzekania do jednej sesji w miesiącu w okresie od dnia 1 września 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r., a od 1 stycznia 2023 r. korzystała ze zmniejszonego wymiaru orzekania do dwóch sesji w miesiącu. Takie działanie świadczy o tym, że Anna Dalkowska nie była zainteresowana, aby to doświadczenie nabyć, co w świetle konstytucyjnego prawa do sądu budzi istotne zastrzeżenia co do jej zdolności do orzekania w Izbie Finansowej Naczelnego Sądu Administracyjnego.
- od czasu nominacji w dniu 23 lutego 2021 r. do dnia 12 kwietnia 2021 r., sędzia Anna Dalkowska pełniła równolegle funkcję podsekretarza stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości.
- sędzia Anna Dalkowska brała i bierze aktywny udział w pracach Krajowej Rady Sądownictwa (neoKRS) oraz publicznie wypowiadała się o zgodności z prawem przyjętego modelu neoKRS, również jako pełnomocnik RP w postępowaniach przed TSUE.
- prokurator Wydziału Spraw Wewnętrznych Prokuratury Krajowej, wszczął w dniu 11 czerwca 2024 r. śledztwo w sprawie przekroczenia uprawnień i działania na szkodę interesu publicznego w celu osiągnięcia korzyści osobistej przez 20 sędziów członków KRS w okresie od 2017 r., tj. o czyn z art. 231 § 1 i 2 k.k. (nadużycie uprawnień przez funkcjonariusza) - w tym i sędziego NSA Anny Dalkowskiej, co może w konsekwencji skutkować odpowiedzialnością karną z art. 231 k.k. o czym poinformowała w mediach społecznościowych Prokuratura Krajowa.
Spółka wskazała, że naruszenie standardu niezawisłości lub bezstronności ma taki wpływ na wynik sprawy, że sam fakt procedowania w składzie budzącym obiektywnie uzasadnione wątpliwości stanowi zagrożenie dla prawidłowości wyniku postępowania oraz dla pewności prawnej Skarżącej. Udział sędziego powołanego przez tzw. "neoKRS" w rozpoznaniu sprawy może rodzić po stronie Skarżącej realne i doniosłe skutki prawne, w tym konieczność podejmowania dalszych środków ochrony prawnej.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym wniosek skarżącej z 30 kwietnia 2026 r. stwierdził, że w pełni podziela ocenę wyrażoną przez ten sąd we wcześniejszych orzeczeniach, że przedstawione okoliczności powołania sędzi Anny Dalkowskiej wskazują na to, że nie merytoryczne kwalifikacje i doświadczenia legły u podstaw powołania jej na stanowisko sędziego NSA. Sąd stwierdził także, że również okoliczności postępowania sędzi Anny Dalkowskiej po jej powołaniu do pełnienia funkcji sędziego NSA wzbudzają uzasadnione przekonanie, że nie spełnia ona standardów niezawisłości i bezstronności, co z kolei może w odczuciu społecznym osłabiać zaufanie do bezstronności i niezawisłości sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tej sytuacji Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie objętej wnioskiem spełnione zostały przesłanki określone w art. 5a § 1 p.u.s.a. do wyłączenia sędzi NSA Anny Dalkowskiej od udziału w postępowaniu w sprawie o sygn. III FSK 123/26.
Sędzia NSA Anna Dalkowska nie zakwestionowała w zażaleniu okoliczności wskazanych we wniosku spółki, jak również nie zakwestionowała ustaleń i ocen zaprezentowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w zaskarżonym postanowieniu z 8 czerwca 2026 r.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie orzeczenia sądu. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie te elementy, zostało ono bowiem sporządzone w taki sposób, że pozwala na odtworzenie motywów rozstrzygnięcia, a tym samym możliwa jest jego kontrola instancyjna. Ewentualna merytoryczna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez wnoszącą zażalenie innego poglądu, niż wskazany w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, odnoszącą się do mechanizmu kontroli standardu niezawisłości i bezstronności sędziego. Sąd I instancji dokonał przy tym trafnej, w realiach rozpoznawanego wniosku, konkretyzacji kryteriów objętych "testem niezawisłości i bezstronności" sędziego, które następnie w sposób logiczny i spójny powiązał z okolicznościami analizowanej sprawy dotyczącymi sędzi NSA Anny Dalkowskiej.
W tym stanie rzeczy za trafne uznać należało stanowisko Sądu I instancji, że w sprawie objętej wnioskiem z 30 kwietnia 2026 r. spełnione zostały przesłanki określone dyspozycją art. 5a § 1 p.u.s.a., uzasadniające wyłączenie sędzi NSA Anny Dalkowskiej od rozpoznania sprawy o sygn. III FSK 123/26.
Analiza i ocena podniesionych w zażaleniu zarzutów - w odniesieniu do powyżej opisanych okoliczności sprawy - w tym okoliczności dotyczących powołania sędzi Anny Dalkowskiej i jej postępowania po powołaniu oraz okoliczności niniejszej sprawy doprowadziła Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający zażalenie do konkluzji, że sędzia Anna Dalkowska nie spełnia wymogów niezawisłości i bezstronności w sprawie o sygn. akt III FSK 123/26. Sąd I instancji prawidłowo zatem uznał zasadność wniosku Spółki i na podstawie art. 5a § 13 p.u.s.a. wyłączył sędzię Annę Dalkowską od rozpoznawania sprawy o sygn. akt III FSK 123/26.
Biorąc powyższe pod uwagę, zażalenie - jako nieuzasadnione - należało oddalić.