Wyrok NSA z dnia 08 czerwca 2026, sygn. III FSK 123/26

W świetle powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnioskowi skarżącej z 30 kwietnia 2026 r. należało nadać dalszy bieg.

Odnosząc się w tym miejscu do wniosku sędzi NSA Anny Dalkowskiej zawartego w piśmie z 11 maja 2026 r. o odrzucenie wniosku spółki z uwagi na jego niedopuszczalność związaną z brakiem podstawy prawnej, wskazać należy, że choć Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 25 lutego 2026 r. w sprawie o sygn. akt SK 68/25, stwierdził niekonstytucyjność przepisu art. 5a § 1 p.u.s.a., odnotować należy, że orzeczenie to nie zostało dotychczas opublikowane. Zgodnie zaś z art. 190 ust. 2 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawach wymienionych w art. 188 podlegają niezwłocznemu ogłoszeniu w organie urzędowym, w którym akt normatywny był ogłoszony. Jeżeli akt nie był ogłoszony, orzeczenie ogłasza się w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". W myśl zaś art. 190 ust. 3 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego.

W świetle powyższego nie można zgodzić się ze stanowiskiem sędzi NSA Anny Dalkowskiej wyrażonym w piśmie z 11 maja 2026 r., że "(...) Publikacja orzeczenia ma charakter formalny i techniczny, nie stanowi natomiast przesłanki jego skuteczności. Orzeczenie Trybunału jako akt stosowania Konstytucji wywołuje skutki prawne od momentu jego wydania (...)".

Niezależnie od powyższego odnotowania wymaga również, że 7 maja 2021 r. Europejski Trybunał Praw Człowieka wydał wyrok w sprawie Xero Flor przeciwko Polsce (skarga nr 4907/18). Z treści tego orzeczenia wynika, że udział w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym sędziego, którego wybór dotknięty był poważnymi nieprawidłowościami naruszającymi istotę prawa do "sądu ustanowionego ustawą", narusza art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (dalej "Konwencja"). W stanie faktycznym sprawy, w której zapadło ww. orzeczenie, miała miejsce sytuacja, w której orzeczenie TK wydane zostało z udziałem sędziego TK określanego potocznie mianem "sędziego dublera", tj. sędziego wybranego na stanowisko obsadzone już wcześniej przez inną osobę, od której Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej (dalej "Prezydent RP") odmówił przyjęcia ślubowania. Zdaniem ETPC ukształtowany w taki sposób skład sądu (TK) nie spełnia wymogu "sądu ustanowionego ustawą" w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przywołany w piśmie sędzi NSA Anny Dalkowskiej z 11 maja 2026 r. wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt SK 68/25 został wydany w składzie: Jarosław Wyrembak, Stanisław Piotrowicz, Bogdan Święczkowski, Rafał Wojciechowski, Andrzej Zielonacki. Podkreślenia wymaga przy tym, że Jarosław Wyrembak uchwałą Sejmu RP VIII kadencji z 26 stycznia 2018 r. został wybrany na sędziego TK na miejsce opróżnione wskutek śmierci sędziego TK Henryka Ciocha. Co istotne wybór ten nastąpił mimo faktu, że stanowisko, na które uprzednio wybrano Henryka Ciocha, pozostawało obsadzone na mocy uchwały Sejmu RP VII kadencji z 8 października 2015 r. przez Romana Hausera, od którego Prezydent RP nie odebrał ślubowania.

Z powyższego wynika, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 25 lutego 2026 r. w sprawie SK 68/25, wydane z udziałem sędziego TK Jarosława Wyrembaka, nie zostało wydane przez "sąd ustanowiony ustawą" w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji. W konsekwencji również z tego względu nie można zgodzić się ze stanowiskiem sędzi NSA Anny Dalkowskiej wyrażonym w piśmie z 11 maja 2026 r., że na mocy tego wyroku Trybunału Konstytucyjnego nastąpiła utrata mocy art. 5a p.u.s.a., co skutkuje derogacją całego mechanizmu prawnego tzw. testowania niezawisłości sędziów w toku postępowania przed sądami administracyjnymi.

Reasumując, wniosek spółki z 30 kwietnia 2026 r. opiera się na ustawowej podstawie prawnej, określonej w art. 5a § 1 p.u.s.a., skutkiem czego nie zachodzą podstawy do jego odrzucenia.

Po przesądzeniu zatem, że wniosek skarżącej z 30 kwietnia 2026 r. jest dopuszczalny oraz spełnia wymagania formalne, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za możliwe przejść do oceny jego zasadności.

W tym zakresie podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny kilkukrotnie już badał warunek spełniania przez sędzię NSA Annę Dalkowską wymogów niezawisłości i bezstronności w innych sprawach. Badanie to każdorazowo zakończyło się wyłączeniem sędzi NSA Anny Dalkowskiej od rozpoznania sprawy z uwagi na brak spełnienia wymogów niezawisłości i bezstronności (vide postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach: sygn. akt III FSK 605/24 — z 7 października 2024 r. oraz z 12 grudnia 2024 r., wydane po rozpoznaniu zażalenia; sygn. akt III FSK 458/23, III FSK 111/24, III FSK 112/24 oraz III FSK 1405/24 — z 10 stycznia 2025 r. oraz z 13 stycznia 2026 r., wydane po rozpatrzeniu zażaleń; sygn. akt III FSK 719/24 — z 27 lutego 2025 r.). Analiza treści przywołanych orzeczeń wskazuje, że wnioski o zbadanie spełnienia wymogów niezawisłości i bezstronności przez sędzię NSA Annę Dalkowską w ww. sprawach motywowane były tymi samymi okolicznościami, w szczególności towarzyszącymi jej powołaniu i postępowaniu po powołaniu, co w rozpoznawanej obecnie sprawie. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w przedmiocie wniosku skarżącej z 30 kwietnia 2026 r. podziela stanowisko wyrażone przez ten sąd w ww. orzeczeniach i przyjmuje je za własne na gruncie rozpoznawanej sprawy.

Wskazać w związku z tym należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszy wniosek o wyłączenie sędzi NSA Anny Dalkowskiej od rozpoznania sprawy o sygn. III FSK 123/26 szereg argumentów podniesionych w tym wniosku, tożsamych jak w ww. sprawach, w których analogiczny wiosek został uwzględniony, czyni ten wniosek zasadnym. Okoliczności towarzyszące powołaniu sędzi Anny Dalkowskiej do pełnienia funkcji sędziego NSA, jak i okoliczności jej postępowania po powołaniu, uzasadniają stanowisko wnioskodawcy, że orzekanie przez sędzię NSA Annę Dalkowską w sprawie o sygn. III FSK 123/26 naruszałoby standard niezawisłości i bezstronności z wpływem na wynik sprawy.

Po pierwsze sędzia Anna Dalkowska została powołana na stanowisko sędziego NSA postanowieniem Prezydenta RP Nr 1130.20.2021 z 15 lutego 2021 r., na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa (uchwała nr 487/2020 z 18 czerwca 2020 r.) ukształtowanej przepisami ustawy nowelizacyjnej z 8 grudnia 2017 r. Podkreślenia wymaga, że legalność powołania sędziów na wniosek tak ukształtowanego podmiotowo organu zakwestionowano w orzecznictwie (vide wyroki: Wielkiej Izby TSUE: z 19 listopada 2019 r. w sprawach połączonych C-585/18, C-624/18 i C-625/18, A.K. przeciwko Krajowej Radzie Sądownictwa i C.P. i D.O. przeciwko Sądowi Najwyższemu [EU:C:2019:982]; z 21 grudnia 2023 r. w sprawie C-718/21 przeciwko Krajowej Radzie Sądownictwa; ETPC: z 22 lipca 2021 r., skarga nr 43447/19, Reczkowicz przeciwko Polsce [HUDOC]; z 8 listopada 2021 r., skargi nr 49868/19 i 57511/19 Dolińska-Ficek i Ozimek przeciwko Polsce [HUDOC]; z 3 lutego 2022 r., skarga nr 1469/20, Advance Pharma sp. z o.o. przeciwko Polsce [HUDOC]). W orzeczeniach tych wprost wskazywano na brak wystarczających gwarancji niezależności Krajowej Rady Sądownictwa w nowym składzie, ukształtowanym ustawą nowelizacyjną z 8 grudnia 2017 r., od władzy ustawodawczej i wykonawczej, wywodząc z tego, że sędziowie powołani przy udziale tej Krajowej Rady Sądownictwa nie dają gwarancji niezawisłości i bezstronności.

Niewątpliwie zatem powołanie sędzi Anny Dalkowskiej na sędziego NSA na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej przepisami ustawy nowelizacyjnej z 8 grudnia 2017 r. wchodzi w zakres okoliczności towarzyszących jej powołaniu, których nie można pomijać przy ocenie wymogów niezawisłości i bezstronności sędziego sądu administracyjnego w danej sprawie.

Po drugie należy mieć na uwadze, że kwalifikacje sędzi Anny Dalkowskiej do objęcia funkcji sędziego sądu administracyjnego były już wcześniej badane przez Krajową Radę Sądownictwa, przed nadaniem temu organowi obecnego kształtu na mocy ustawy nowelizującej z 8 grudnia 2017 r. Sędzia Anna Dalkowska podejmowała bowiem w 2012 r. starania w konkursie na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego, a jej kwalifikacje do pełnienia funkcji sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego zostały wówczas ocenione niżej niż kwalifikacje kandydata będącego referendarzem sądowym w sądzie administracyjnym (vide uchwała Krajowej Rady Sądownictwa nr 97/2012 z 27 marca 2012 r. o nieprzedstawieniu Prezydentowi RP wniosku o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku m.in. sędzi Anny Dalkowskiej). Sędzia Anna Dalkowska nie skorzystała z prawa do złożenia odwołania od tej uchwały, nie ubiegała się również później ani o stanowisko asesora, ani o stanowisko sędziego w wojewódzkim sądzie administracyjnym. Jest zatem osobą, która przed powołaniem do pełnienia funkcji sędziego NSA nie miała jakiegokolwiek doświadczenia w pracy sędziego sądu administracyjnego, nawet na poziomie asesora tego sądu.

Po trzecie składając swoją kandydaturę w związku z obwieszczeniem Prezydenta RP z 28 maja 2018 r. nr 127.2.2018 o wolnych stanowiskach sędziego w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, sędzia Anna Dalkowska legitymowała się dodatkowo — w stosunku do kwalifikacji, jakie posiadała w 2012 roku — stopniem doktora nauk prawnych, dorobkiem publikacyjnym, dorobkiem naukowo-dydaktycznym, a także zaangażowaniem w prace Ministerstwa Sprawiedliwości.

Krajowa Rada Sądownictwa w uzasadnieniu uchwały nr 487/2020 z 18 czerwca 2020 r. wskazała, że o wyborze kandydatury sędzi Anny Dalkowskiej zadecydowały oceniane łącznie wieloletnie doświadczenie zawodowe i przedłożone wysokie opinie dotyczące jej pracy, oraz stwierdziła, że pozostali uczestnicy postępowania biorący udział w konkursie nie legitymują się wyższym poziomem wiedzy z zakresu prawa administracyjnego i innych dziedzin prawa związanych z działaniem organów administracji publicznej.

W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2024 r., sygn. akt III FSK 605/24, wydanym po rozpoznaniu wniosku o zbadanie wymogów niezawisłości i bezstronności przez sędziego NSA Annę Dalkowską w sprawie o podanej sygnaturze stwierdzono tymczasem, że w świetle przedstawionej w ww. uchwale Krajowej Rady Sądownictwa w sposób szczegółowy ścieżce rozwoju zawodowego sędzi Anny Dalkowskiej oraz charakterystykach pozostałych kandydatów stwierdzenie powyższe nie znajduje potwierdzenia w ustalonym przez Radę stanie faktycznym. Ponadto stanowisko Rady o "wadze i potrzebie" reprezentowania w składzie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawników wykonujących inne zawody prawnicze niż zawód sędziego administracyjnego, afirmujące w istocie preferencyjne traktowanie kandydatów niemających jakiegokolwiek doświadczenia w pracy orzeczniczej sędziego administracyjnego na tle kandydatur osób, których droga zawodowa obejmuje działalność w administracji publicznej oraz doświadczenie zawodowe w strukturze sądownictwa administracyjnego (asesor, sędzia sądu administracyjnego), jest nieracjonalne,i może budzić uzasadnione wątpliwości po stronie skarżących oczekujących największego profesjonalizmu od sędziów NSA oraz nie znajduje uzasadnienia w regulacjach dotyczących wymogów stawianych kandydatom do funkcji sędziego NSA (vide art. 7 § 1 p.u.s.a.).

W tym stanie rzeczy awans zawodowy sędzi Anny Dalkowskiej cechował się niewątpliwie nadzwyczajną sytuacją, kiedy to sędzia sądu rejonowego, z pominięciem szczebli kariery sędziowskiej, zostaje od razu sędzią Naczelnego Sądu Administracyjnego (odpowiednikiem w strukturze sądownictwa administracyjnego Sądu Najwyższego), nie mając żadnego doświadczenia w orzekaniu w sprawach sądowoadministracyjnych, ani też żadnego doświadczenia w orzekaniu w sądzie odwoławczym.

Po czwarte ścieżka kariery zawodowej sędzi Anny Dalkowskiej pozwala twierdzić, że działalność orzecznicza traktowana jest przez nią fakultatywnie i świadomie ograniczana na rzecz pełnienia rozmaitych funkcji poza orzeczniczych, czy to w ramach delegacji do administracji rządowej, czy też w ramach działalności w Krajowej Radzie Sądownictwa. Już po powołaniu do pełnienia funkcji sędziego NSA sędzia Anna Dalkowska nadal podejmowała przez ponad dwa miesiące działalność na stanowisku podsekretarza stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości, a także podjęła działania zmierzające do uzyskania statusu członka Krajowej Rady Sądownictwa, akceptując tym samym ograniczenie działalności orzeczniczej. Ponadto w okresie od 1 września 2022 r. sędzia NSA Anna Dalkowska, na swój wniosek motywowany szczególnym obciążeniem obowiązkami w Krajowej Radzie Sądownictwa, korzystała ze zmniejszonego wymiaru orzekania w Naczelnym Sądzie Administracyjnym (do 31 grudnia 2022 r. w wymiarze jednej sesji w miesiącu, a od 1 stycznia 2023 r. w wymiarze dwóch sesji w miesiącu).

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym wniosek skarżącej z 30 kwietnia 2026 r. w pełni podziela ocenę wyrażoną przez ten sąd we wcześniejszych orzeczeniach, że przedstawione okoliczności powołania sędzi Anny Dalkowskiej wskazują na to, że nie merytoryczne kwalifikacje i doświadczenia legły u podstaw powołania jej na stanowisko sędziego NSA.

Powszechnie znane jest także, że sędzia Anna Dalkowska była członkiem grupy skupionej wokół ówczesnego Ministra Sprawiedliwości, realizującej jego program polityczny, którego jednym z filarów była m.in. zmiana modelu Krajowej Rady Sądownictwa w kierunku wprowadzonym przepisami ustawy nowelizacyjnej z 8 grudnia 2017 r. Krajowa Rada Sądownictwa ukształtowana przepisami wspomnianej ustawy jest wynikiem zaangażowania władzy wykonawczej, w której pracach i inicjatywach – jako urzędnik Ministerstwa Sprawiedliwości – sędzia Anna Dalkowska brała aktywny udział i publicznie wypowiadała się i wypowiada o zgodności z prawem przyjętego modelu Rady, również jako pełnomocnik Rzeczypospolitej Polskiej w postępowaniach przed TSUE. Treść tych wypowiedzi pozostaje przy tym w sprzeczności z porządkiem unijnym. Postawa sędziego, który manifestuje publicznie poglądy o niewiążącym charakterze części unormowań prawnych obowiązujących również w przestrzeni polskiego porządku prawnego, może wzbudzać uzasadnioną obawę u skarżącej, że jej sprawa zostanie rozstrzygnięta według nieznanych jej kryteriów, a sędzia rozpatrujący sprawę nie jest "zawisły" od prawa powszechnie obowiązującego.

Z akt osobowych sędzi Anny Dalkowskiej wynika ponadto, że już w dniu odbioru aktu nominacji do pełnienia funkcji sędziego NSA złożyła ona oświadczenie o wyrażeniu zgody na delegowanie do Ministerstwa Sprawiedliwości "od dnia 23 lutego 2021 r. na okres zajmowania stanowiska Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości" w związku z wnioskiem w tym zakresie skierowanym do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego przez ówczesnego Ministra Sprawiedliwości. Sędzia Anna Dalkowska już po otrzymaniu nominacji do pełnienia funkcji sędziego NSA nie tylko od razu nie zrezygnowała z funkcji podsekretarza stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości, sprawując ją jeszcze przez prawie dwa miesiące, ale już jako sędzia NSA nie widziała elementarnej niestosowności ani kolizji ze standardami demokratycznego państwa prawa w postawie polegającej na łączeniu funkcji urzędniczej w strukturze władzy wykonawczej z funkcją sędziego sądu administracyjnego powołanego do dokonywania w ramach sądownictwa administracyjnego kontroli administracji publicznej.

Jako członek Krajowej Rady Sądownictwa sędzia Anna Dalkowska reprezentowała Radę m.in. w postępowaniach przed Trybunałem Konstytucyjnym i co szczególnie istotne, było to wynikiem dobrowolnego zaangażowania się ww. w pracę organu, którego status jest kwestionowany w wiążącym orzecznictwie unijnym i międzynarodowym jako niezgodny z prawem unijnym i międzynarodowym.

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym wniosek skarżącej z 30 kwietnia 2026 r. stwierdza, że również okoliczności postępowania sędzi Anny Dalkowskiej po jej powołaniu do pełnienia funkcji sędziego NSA wzbudzają uzasadnione przekonanie, że nie spełnia ona standardów niezawisłości i bezstronności, co z kolei może w odczuciu społecznym osłabiać zaufanie do bezstronności i niezawisłości sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W tej sytuacji stwierdzić należało, że w sprawie objętej wnioskiem spełnione zostały przesłanki określone w art. 5a § 1 p.u.s.a. do wyłączenia sędzi NSA Anny Dalkowskiej od udziału w postępowaniu w sprawie o sygn. III FSK 123/26.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 5a § 13 p.u.s.a. orzekł jak w sentencji.