4.3. Art. 168 w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji udziela kompetencji do określenia mocą aktu prawa miejscowego jednego z elementów stosunku daninowego (tj. wysokości podatku lub opłaty lokalnej). Nie oznacza to automatycznie ograniczenia kompetencji organu władzy ustawodawczej do stanowienia o wysokości podatków i opłat o charakterze lokalnym.
Wykładnia art. 217 Konstytucji, art. 84 Konstytucji i art. 168 Konstytucji prowadzi do wniosku, że to organ władzy ustawodawczej rozstrzyga o ustanowieniu podatków i opłat, o nadaniu im charakteru lokalnego oraz granicach, w jakich jednostki samorządu terytorialnego mogą zrealizować prawo do ustalania wysokości tych podatków i opłat. W granicach wyznaczonych przez zasadę decentralizacji, zastrzeżenie na poziomie konstytucyjnym dla jednostek samorządu terytorialnego kompetencji do stanowienia o wysokości podatków lub opłat lokalnych należy rozumieć jako przyznanie prawa do wykonywania kompetencji prawodawczej o określonej treści. Przyznanie to musi odpowiadać wymaganiom stawianym przez konstytucyjną koncepcję źródeł prawa (art. 87 ust. 2, art. 88 ust. 1, art. 94 Konstytucji). [ ( wyrok TK z 28.11.2013r, sygn.. akt K 17/12, OTK-A 2013, nr 8m poz. 125]
4.4. Daniną jest: przymusowe, bezzwrotne, powszechne świadczenie pieniężne o charakterze publicznoprawnym, stanowiące dochód państwa lub innego podmiotu publicznego, nakładane jednostronnie (władczo) przez organ publicznoprawny w celu zapewnienia utrzymania państwa (choć mogą mu towarzyszyć także inne cele, np. stymulacyjne, prewencyjne), które służy wypełnianiu zadań (funkcji) publicznych wynikających z Konstytucji i ustaw. (zob. m.in. wyrok z 19 lipca 2011 r., sygn. P 9/09, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 59 i omówione tam orzecznictwo; zob. też wyroki TK z: 13 lipca 2011 r., sygn. K 10/09, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 56; 4 listopada 2009 r., sygn. Kp 1/08, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 145; 26 października 2010 r., sygn. K 58/07, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 80).
4.5. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter daniny publicznej. Po pierwsze, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi została nałożona ustawą i ma charakter powszechnego, jednostronnie ustalanego świadczenia pieniężnego, od którego wniesienia uzależnione jest dopiero świadczenie innego podmiotu. Polega ono w szczególności na odbiorze odpadów komunalnych. Po drugie, opłata jest świadczeniem pieniężnym o charakterze przymusowym. Obowiązek zapłaty spoczywa na wszystkich podmioty wymienione w art. u.c.p.g. Podmioty zobowiązane do uiszczenia opłaty nie mają swobody kształtowania treści stosunku prawnego, w szczególności wysokości opłaty, ewentualnego jej obniżenia lub odstąpienia od niej oraz terminu zapłaty. Elementy te określa bowiem ustawa oraz akt prawa miejscowego w zakresie wskazanym w ustawie. Po trzecie, opłata należy do dochodów publicznych i jest przeznaczona na realizację celów publicznych. Stanowi bowiem dochód gminy, z którego pokrywa się funkcjonowanie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, a mianowicie: odbieranie, transport, zbieranie, odzysk i unieszkodliwianie odpadów komunalnych, tworzenie i utrzymanie punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługę administracyjną tego systemu W tym kontekście należy zauważyć, że w świetle najnowszego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, pobierając opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, gmina działa jako podmiot prawa publicznego i nie podlega opodatkowaniu VAT. W wyroku o sygn. akt I SA/Rz 968/12, WSA stwierdził, że "opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy, który przeznaczony jest na działania wykonywane w interesie publicznych (...) gmina występuje z pozycji nadrzędnej w stosunku do innych podmiotów uczestniczących w tej czynności (właścicieli nieruchomości). Uprawnienie do pobierania opłat następuje nie na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy gminą i właścicielem nieruchomości lecz wynika wyłącznie z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz odpowiednich unormowaniach zawartych w uchwałach rady gminy (przepisów prawa miejscowego). (...) pobieranie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest czynnością mieszczącą się w sferze publicznoprawnej, w wykonywaniu której, gmina występuje w roli organu władzy publicznej. (wyrok WSA w Rzeszowie z 13 listopada 2012 r.). Po czwarte, opłata jest należnością podlegającą egzekucji administracyjnej na podstawie art. 6qa u.c.p.g.
4.5. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi świadczenie pieniężne, przymusowe, bezzwrotne, jednostronne, publicznoprawne i służy realizacji różnych celów wynikających z u.c.p.g. Ma charakter lokalny, gdyż w całości stanowi dochód gminy i nakładana jest w celu zaspokajania potrzeb lokalnej społeczności Trafnie w literaturze podkreśla się, że "stosowanie postanowień Ordynacji podatkowej do spraw dotyczących opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi musi następować z uwzględnieniem charakteru zobowiązania z tytułu opłaty jako należności powstającej z mocy prawa. Tym samym dopuszczalne jest stosowanie tylko tych postanowień Ordynacji podatkowej, które dotyczą zobowiązań podatkowych powstających w sposób określony w art. 21 § 1 pkt 1 o.p., a więc z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania. Nie stosuje się z kolei tych przepisów Ordynacji podatkowej, które odnoszą się do zobowiązań podatkowych powstających z dniem doręczenia decyzji ustalającej wysokość tego zobowiązania". [zob. M. Budziarek [w:] A. Szymczak, M. Budziarek, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2021, art. 6(q).].
5. Treść zaskarżonych przepisów.
5.1. Zgodnie z art. 6m ust. 2 u.c.p.g., w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie do 10 dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła zmiana, przy czym opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana. Jak z kolei stanowi ust. 4 tego artykułu właściciel nieruchomości nie może złożyć deklaracji zmniejszającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres wsteczny, z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w ust. 2. Stosownie do ust. 5 art. 6m u.c.p.g. przepisu ust. 4 nie stosuje się, jeżeli właściciel nieruchomości złoży nową deklarację zmniejszającą wysokość:
1) zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w związku ze śmiercią mieszkańca w terminie do 6 miesięcy od dnia tego zdarzenia;
2) opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w związku z informacją lub korektą faktur, uzyskaną z przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego.
5.2. W myśl art. 6q ust. 1 u.c.p.g., w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego - zarządowi związku międzygminnego.
5.3. Zgodnie z art. 72 § 1 pkt 1 o.p. za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku. Z kolei według art. 73 § 1 pkt 1 o.p., nadpłata powstaje, z zastrzeżeniem § 2, z dniem zapłaty przez podatnika podatku nienależnego lub w wysokości większej od należnej.
5.4. Jak stanowi art. 75 § 1 o.p., jeżeli podatnik kwestionuje zasadność pobrania przez płatnika podatku albo wysokość pobranego podatku, może złożyć wniosek o stwierdzenie nadpłaty podatku. Zgodnie z art.75 § 3 o.p. jeżeli z przepisów prawa podatkowego wynika obowiązek złożenia zeznania (deklaracji), to podatnik, płatnik lub inkasent równocześnie z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty jest obowiązany złożyć skorygowane zeznanie (deklarację). W myśl § 4 ww. artykułu, jeżeli prawidłowość skorygowanego zeznania (deklaracji) nie budzi wątpliwości, organ podatkowy zwraca nadpłatę bez wydawania decyzji stwierdzającej nadpłatę. W takim przypadku korekta wywołuje skutki prawne.
6.
Charakter prawny wyroku sądu administracyjnego stwierdzającego nieważność aktu prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.
6.1. Prawomocny wyrok sądu w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutek ex tunc, co oznacza, że od samego początku akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a więc do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Odmienna wykładnia powyższego przepisu prowadziłaby do zniwelowania skutku prawomocnego orzeczenia sądu do poziomu ex nunc, który właściwy jest dla orzeczeń konstytutywnych. Wyłączona byłaby równocześnie możliwość restytucji uszczerbku majątkowego po stronie podmiotów zobowiązanych do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przy czym sam fakt potencjalnego zaistnienie tego uszczerbku oraz jego rozmiary nie mają znaczenia dla powyższej konstrukcji prawnej nieważności uchwały ze skutkiem ex tunc.
Wykładnia prowadząca do skonstruowania de facto skutku ex nunc wyroku sądu stwierdzającego nieważność uchwały w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przenosiłaby całkowicie skutki (w tym także skutki ekonomiczne) niezgodnych z prawem aktów stanowienia prawa przez organy władzy publicznej na podmioty indywidualne. Słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał zatem, że bezprawność działań uchwałodawczych pozostawałaby niesankcjonowana, a wyrok sądu pozbawiony byłby swej skuteczności. Taki mechanizm mógłby, jak podkreślił sąd pierwszej instancji generować zachowania patologiczne, skłaniając organy władzy samorządowej nie tylko do prawnie bezpodstawnych ale nawet ekonomicznie nieuzasadnionych podwyżek opłat z tytułu wywozu odpadów komunalnych
6.2. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wykładnia treści art. 147§ 1 p.p.s.a prowadzi do wniosku, że w okolicznościach niniejszej sprawy Spółdzielnia uiszczała nienależnie część opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, która stanowiła różnicę pomiędzy wysokością opłaty ustaloną na podstawie zakwestionowanej uchwały, a tą która wynikała w przepisów prawa miejscowego obowiązującego przed datą uchwalenia nieważnych uchwał.
7.
Prokonstytucyjna wykładnia treści art. art. 6m ust. 4 u.c.p.g.
7.1. Powyższe ustalenia, w zakresie przyjęcia skutku ex tunc wyroku stwierdzającego nieważność uchwały charakteru prawnego opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jako świadczenia nienależnego prowadzą do konieczności przesądzenia zagadnienia prawnego tj. podstawy prawnej jej zwrotu jako nadpłaty. wobec jednoznacznego brzmienia art. 6m ust. 2 w związku z ust. 4 u.c.p.g, art. 6q ust. 1 u.c.p.g. oraz art. 72 § 1 pkt 1 i art. 75 § 1 o.p.
7.2. Zgodnie z art. 6m ust 2 u.c.p.g. obowiązek złożenia deklaracji korygującej dotyczy dwóch okoliczności tj. zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości. Art. 6m ust 2 u.c.p.g. dotyczy zatem określonych stanów faktycznych, determinujących obowiązek uiszczenia i wysokość opłaty z tytułu wywozu odpadów komunalnych, których następstwem jest konieczności złożenia deklaracji korygującej.
7.3. Dyspozycja zawarta w art. 6m ust. 2 u.c.p.g. nie dotyczy zmiany stanu prawnego ani podstawy prawnej obowiązku uiszczania ww opłaty. Zmiany stanu prawnego każdy organ władzy publicznej, w tym także organy podatkowe mają obowiązek brać pod uwagę z urzędu zgodnie z zasadą legalizmu wynikająca wprost z art. 7 Konstytucji RP.
7.4. W niniejszej sprawie spółdzielnia złożyła korekty deklaracji, lecz miały one jedynie walor obrachunkowy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę prawną wyrażoną przez sąd pierwszej instancji, zgodnie z która gdy wniosek właściciela nieruchomości w zabudowie wielorodzinnej zmierza do realizacji przysługującego mu prawa do stwierdzenia nadpłaty, stanowiącego bezpośrednią konsekwencję prawomocnego wyroku sądowego stwierdzającego nieważność przepisów prawa miejscowego, na podstawie których wadliwie uchwalono metodę ustalenia oraz wysokość stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, organy nie mogą skutecznie kwestionować jego żądania tylko z tego powodu, że przypadek ten nie jest objęty dyspozycją art. 6m ust. 2 w związku z ust. 4 u.c.p.g. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązek złożenia deklaracji korygującej stanowi następstwo zmiany stanu faktycznego wpływającego na zasadność lub wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dyspozycja zawarta w art. 6 m ust 2 u.c.p.g. nie obejmuje zmiany stanu prawnego.
7.5. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że z przepisu art. 6m ust. 4 u.c.p.g. nie wynika zakaz stwierdzania nadpłaty w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi w sytuacji objętej wnioskiem strony o stwierdzenie nadpłaty to jest w przypadku stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności uchwały stanowiącej podstawę prawną do ustalenia stawki opłaty. W pierwszej kolejności należy odnotować, że przepis ten nie stanowi o zakazie stwierdzenia nadpłaty w tej opłacie za miesiące, w których usługa odbierania odpadów komunalnych była świadczona, co w istocie wywodzą w sprawie organy. Analizowany przepis stanowi o zakazie złożenia deklaracji zmniejszającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres wsteczny, z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w ust. 2. Wyjątkiem od tego zakazu są również sytuacje uregulowane w art. 6m ust. 5 u.c.p.g. Kwestia ta w sprawie nie budzi wątpliwości.
7.5. Analiza treści art. 6m ust. 2, ust. 4 i ust. 5 u.c.p.g., prowadzi do wniosku, że zakaz korekty deklaracji (złożenia deklaracji zmniejszającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty) dotyczy innych sytuacji niż zaistniała w kontrolowanej sprawie. Korekta uprzednio złożonej deklaracji byłaby rezultatem – zmiany danych stanowiących podstawę określenia jej miesięcznego wymiaru dla danej nieruchomości – to jest okoliczności leżących po stronie składającego deklarację, związanych przykładowo z zarządzaną nieruchomością lub okoliczności odnoszących się do liczby osób, które zamieszkują lub zamieszkiwały nieruchomość objętą tą deklaracją.
7.6. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że organy nie mogą skutecznie kwestionować prawa podatnika do złożenia korekty deklaracji i wniosku o stwierdzenie nadpłaty wynikającego z art. 75 § 1 i § 3 o.p. w związku z art. 6q ust.1 u.c.p.g., bowiem przypadek taki nie został objęty hipotezą normy prawnej z art. 6m ust. 4 u.c.p.g. [ zob. wyrok WSAz 19.03.2024, sygn. akt I SA/Wr 729/23] gdy wniosek właściciela nieruchomości w zabudowie wielorodzinnej zmierza do realizacji przysługującego mu prawa do stwierdzenia nadpłaty, stanowiącego konsekwencję prawomocnego wyroku sądowego stwierdzającego ex tunc nieważność przepisów prawa miejscowego, na podstawie których wadliwie uchwalono metodę ustalenia oraz wysokość stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi,.
7.7. Potwierdza to treść art. 6m ust. 1a u.c.p.g. zgodnie z którym deklaracja zawiera dane niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dane te stanowią w istocie okoliczności faktyczne– znane podatnikowi – niezbędne w procesie samoobliczenia opłaty w drodze deklaracji (art. 6m u.c.p.g.). Takie natomiast dane nie zostały skorygowane w złożonych przez stronę deklaracjach korygujących, co w sprawie jest bezsporne. Przyczyną korekty nie były okoliczności faktyczne, lecz kwestia natury prawnej, nie objęta hipotezą normy prawnej art. 6m ust. 4 u.c.p.g. Podsumowując przypadek zaistniały w sprawie – objęty wnioskiem strony o stwierdzenie nadpłaty – nie mieści się w zakresie normy prawnej z art. 6m ust. 4 u.c.p.g.
7.8. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego regulację zawartą w art. art. 6m ust. 2 w związku z ust. 4 u.c.p.g. należy odczytywać w świetle normy-zasady wynikającej z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP i w tym kontekście dokonać jego prokonstytucyjnej i systemowej wykładni.
7.9. Zasada państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasada legalizmu (art. 7 w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, art. 120 o.p.) wymagają w szczególności, aby organy – stosując przepisy prawa miejscowego, obowiązujące w tym zakresie w miejsce przepisów, których nieważność została prawomocnie stwierdzona – respektowały prawa strony w przedmiocie zaistniałej w ten sposób nadpłaty (art. 72 § 1 pkt 1 i art. 75 § 1 o.p. w związku z art. 6q ust. 1 u.c.p.g.).
Artykuł 7 Konstytucji RP statuuje zasadę legalizmu, zwaną również zasadą praworządności, zgodnie z która wszystkie organy władzy publicznej powinny działać na podstawie prawa i w jego granicach. Prawo powinno zatem nie tylko stanowić kompetencję do działania, ale również być źródłem nakazów i zakazów wyznaczających ramy prawne działania. Celem zasady legalizmu jest przeciwdziałanie dowolności i arbitralności działania organów państwa oraz poddanie tego działania kontroli w oparciu o kryterium zgodności z obowiązującym prawem. Działania organów bez podstawy prawnej i poza granicami prawa albo z naruszeniem tych granic są zawsze nielegalne i mogą rodzić odpowiedzialność konstytucyjną i karną osób te działania podejmujących, a także odpowiedzialność odszkodowawczą państwa. Wymóg działania na podstawie prawa i w jego granicach nie oznacza, że owa podstawa prawna zawsze musi być jednolicie ukształtowana.
Zasada legalizmu ma wyłącznie charakter formalny. Wymagania materialne dotyczące treści prawa leżącego u jej podstaw wynikają z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2). Zasada legalizmu jest elementarną zasadą każdego systemu prawnego, który musi zakładać jej obowiązywanie, ponieważ "dopuszczenie łamania prawa przez organy władzy publicznej podważa samą ideę prawa jako systemu wiążących norm postępowania" (zob. TK – K 35/08)."
Zasada legalizmu w znaczeniu formalnym nie może w państwie demokratycznym funkcjonować bez jej materialnego komponentu. W przeciwnym razie służyłaby bowiem legalizacji nielegalnych działań organów władzy publicznej, prowadząc do wniosku, że organ działający na podstawie niekonstytucyjnego prawa i w jego granicach działa zgodnie z prawem. Materialne znaczenie zasady legalizmu wynika z art. 2 Konstytucji, który stanowi konieczne dopełnienie art. 7 Konstytucji. Respektowanie zasady legalizmu przez organy władzy publicznej służy również realizacji innych zasad wywodzonych z art. 2 Konstytucji, w szczególności zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także zasady pewności i bezpieczeństwa prawnego. [zob. M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023, art. 7.]
7.10. Art. 8 ust 2 Konstytucji RP określa fundamentalną zasadę bezpośredniego stosowania Konstytucji RP. Wynika z niego nakaz stosowania wykładni prawa w sposób zgodny z Konstytucją oraz wykładni prokonstytucyjnej aktów podkonstytucyjnych. Wykładnia w zgodzie z Konstytucją umożliwia ustalenie lub wykluczenie istnienia relacji zgodności między badanym przepisem a przepisem konstytucyjnym. Z kolei wykładnia prokonstytucyjna umożliwia wskazanie takiego sposobu rozumienia przepisu, który najpełniej odpowiada normom, zasadom i wartościom konstytucyjnym (zob. NSA – II OPS 2/12).
Trybunał Konstytucyjny wskazał, że nakaz wykładni prokonstytucyjnej może być zatem uznany za dyrektywę wykładni optymalizacyjnej, bowiem spośród różnych możliwych sposobów rozumienia przepisu ustalonych jako zgodne z Konstytucją obliguje on do wyboru takiego rozumienia, które będzie zgodne z Konstytucją w stopniu najwyższym. Stosowanie powyższych metod wykładni umożliwia "promieniowanie" ustawy zasadniczej na inne normy prawne, gwarantując spójność aksjologiczną systemu prawnego, pewność prawa oraz stabilizację i przewidywalność rozstrzygnięć (zob. TK – K 27/98, K 44/16).
W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że wymóg stosowania wykładni prokonstytucyjnej obowiązuje nie tylko sądy, ale też organy administracji publicznej (WSA w Poznaniu – I SA/Po 666/17).
Wyrażona w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada jej bezpośredniego stosowania oznacza obowiązek sądu orzekania w zgodzie w priorytetami ustanowionymi w ustawie zasadniczej. Innymi słowy, sądy mają obowiązek dokonywania wykładni prokonstytucyjnej, ale nie mają kompetencji do orzekania o niekonstytucyjności przepisu i usuwania go z systemu prawnego. [ zob. Wyrok SN z 23.04.2025 r., II USKP 6/25, LEX nr 3913362.]
Odwołanie się do standardu konstytucyjnego jest niezbędne, by w efekcie dokonać wykładni przepisu w zgodzie z ustawą zasadniczą (wykładnia prokonstytucyjna). Taki zabieg jest możliwy i prowadzi do sytuacji, w której obok normy ustawowej zastosowana zostanie norma konstytucyjna jako dyrektywa interpretacyjna, sprzyjając tym samym wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok Sądu Najwyższego z 8 grudnia 2000 r., II PK 35/19, postanowienie Sądu Najwyższego z 29 października 2020 r., III UZP 4/20, wyrok Sądu Najwyższego z 6 maja 2021 r., III USKP 52/21).
Celem zastosowania wykładni prokonstytucyjnej jest zapobieżenie sytuacji, w której doszłoby do zróżnicowania uprawnień lub obowiązków podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej. .
Wykładnia prokonstytucyjna zatem to reguła interpretacyjna, która nakazuje m.in., by w razie wątpliwości co do treści normy prawnej przy możliwych różnych kierunkach interpretacyjnych wybrać ten, który pozostaje w zgodzie z normami, zasadami i wartościami konstytucyjnymi. Organy władzy sądowniczej powinny zatem w procesie stosowania prawa w pierwszym rzędzie wykorzystać tak rozumianą technikę wykładni prokonstytucyjnej, tak aby doprowadzić do eliminacji ewentualnych nieprawidłowości jej stosowania i narzucić organom władzy publicznej właściwe rozumienie przepisów ustawy (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 1/02, OTK ZU 7/A/2004/67). Niezależnie od celów twórców rozwiązań normatywnych, organy je stosujące powinny wydobyć z przepisu treści dające się pogodzić z normami, zasadami lub wartościami, których poszanowania wymaga Konstytucja (zob.m.in. orzeczenia: z 20 listopada 1995 r., K 23/95, OTK ZU nr 2/1995; 17 lipca 1996 r., K 8/96, OTK ZU 4/1996/32, wyrok z 24 czerwca 1998 r.,K 3/98, OTK ZU 4/1998/52; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 maja 2019 r., IV CNP 10/18)."
7.11. W procesie stosowania prawa przez sąd, w razie wątpliwości natury konstytucyjnej co do treści przepisu, który ma być w rozpoznawanej sprawie zastosowany, sąd zgodnie z przyjętym standardem ogólnym powinien w pierwszej kolejności - o ile jest to możliwe - dokonać prokonstytucyjnej wykładni przepisu, a w konsekwencji dążyć do usunięcia pojawiających się prima facie wątpliwości co do hierarchicznej zgodności norm z wykorzystaniem przyjętych w orzecznictwie i nauce prawa reguł interpretacyjnych (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 listopada 2005 r., P 20/04, OTK-A 2005 Nr 10, poz. 111).
Zasada pierwszeństwa wykładni językowej dopuszcza odstępstwa od wyniku jej zastosowania wówczas, gdy wynik ten prowadzi albo do absurdu, albo do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji. Nie zawsze więc zachodzi konieczność posłużenia się kolejno wszystkimi rodzajami wykładni; nie ma w szczególności potrzeby sięgania po dyrektywy celowościowe wówczas, gdy już po zastosowaniu dyrektyw językowych albo językowych i systemowych uda się uzyskać prawidłowy wynik wykładni (ustalić właściwe znaczenie interpretowanej normy). Innymi słowy odstępstwo od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem mogą uzasadniać szczególnie istotne i doniosłe racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I FSK 838/13 i powołane tam orzecznictwo oraz literatura).
7.12. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia językowa art. 6m ust. 4 u.c.p.g. znajduje również potwierdzenie w wykładni prokonstytucyjnej. Jak wyjaśnił WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 22 lipca 2019 r. sygn. akt I SA/Wr 366/19 w myśl art. 45 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (prawo do sądu). Funkcją sądów jest wymierzanie sprawiedliwości. Rozpatrując "prawo do sądu" jako jedno z konstytucyjnych praw (i to praw "osobistych"), oznacza ono możliwość zwrócenia się w każdej sytuacji (sprawie) do sądu z żądaniem określenia (ustalenia) statusu prawnego jednostki. Jak wielokrotnie wskazywał Trybunał Konstytucyjny, na treść prawa do sądu składają się: 1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo uruchomienia procedury przed sądem - organem o określonej charakterystyce (niezależnym, bezstronnym i niezawisłym); 2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności; 3) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd; 4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy (zob. wyroki TK z dnia: 10 lipca 2000 r., SK 12/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 143; 24 października 2007 r., SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108). Prawo jednostki do sądu jest realizowane przez całokształt zasad prowadzących do rzetelnego i merytorycznie prawidłowego rozpoznania sprawy w rozsądnym czasie (por. wyrok TK z dnia 18 lutego 2009 r., Kp 3/08, OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 9). "Rozpatrywanie" oznacza wszechstronne zapoznanie się ze wszystkimi aspektami sprawy [...]. Rozpatrzenie sprawiedliwe, naturalnie koreluje z ogólną funkcją sądów, jaką jest wymierzanie sprawiedliwości. Oba te określenia wymagają, aby rozpatrując sprawy i ferując orzeczenia, przy działaniu na podstawie przepisów prawa, niezależnie i niezawiśle – sądy kierowały się w ich stosowaniu i interpretacji społecznym poczuciem sprawiedliwości, wszelako pamiętając również o wychowawczym aspekcie funkcji sądowniczej i nie kierując się mechanicznie opinią publiczną (por. L. Garlicki (red.), M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, LEX/el.).
7.13.Istotą sądowej kontroli administracji jest ochrona wolności i praw jednostki (podmiotów prawa) w stosunkach z administracją publiczną oraz budowanie i utrwalanie zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej standardów. Podstawową funkcją sądownictwa administracyjnego jest ochrona praw podmiotowych jednostki. Przyjęcie tej funkcji wypływa z założeń systemu weryfikacji administracji publicznej w państwie prawa, co ma związek z realizacją zasad praworządności (por. J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne jako gwarant ochrony wolności i praw jednostki, referat wygłoszony na Konferencji Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, Gdynia 24-16 kwietnia 2008 r., s. 1-8; B. Adamiak, Model sądownictwa administracyjnego a funkcje sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 21-22).
Z powyższego wynika, że sąd administracyjny jest obowiązany do stosowania, tzw. prokonstytucyjnej wykładni prawa. Zgodnie z jej założeniami w przypadku, gdy określony przepis daje kilka możliwości interpretacji należy przyjąć taki kierunek wykładni, który najpełniej odpowiada normom, zasadom i wartościom konstytucyjnym. Jest to obowiązek sądu, wynikający z zasady nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji; por. postanowienie TK z dnia 15 maja 2007 r., P 13/06, OTK ZU 2007/6/A/57).
7.14. Wynik wykładni prokonstytucyjnej art. 6m ust. 2 w związku z ust. 4 u.c.p.g. prowadzi do wniosku, prawomocny wyrok sądu administracyjnego wydany na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzający nieważność uchwały Rady Gminy w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma skutek ex tunc. Przesądza on o braku podstawy prawnej uiszczanych na podstawie nieważnego aktu prawa miejscowego opłat, czyniąc z nich nienależne świadczenie, co determinuje prawo do zwrotu uiszczonych opłat w trybie art. 75 Ordynacji podatkowej.
Odmienne podejście do wykładni art. 6m ust. 2 w związku z ust. 4 u.c.p.g. prowadziłoby do naruszenia podstawowych zasad konstytucyjnych, w tym art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 Konstytucji RP.
W konsekwencji zakładając racjonalność ustawodawcy przyjąć należy, że mimo językowego znaczenia wskazanego przepisu nie mógłby on sankcjonować niezgodnych z prawem działań organów władzy samorządowej i różnicować sytuacji prawnej podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji prawnej. Przyjęcie odmiennego stanowiska stanowiłoby zakwestionowanie założenia racjonalności ustawodawcy a ponadto prowadziłoby do podważenia potrzeby wykładni systemowej i prokonstytucyjnej.
7.15. Reasumując wykładnia prokonstytucyjna treści art. 6m ust. 4 i ust. 5 u.c.p.g. zgodne z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP prowadzi do wniosku, że po pierwsze w opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi uiszczana bez podstawy prawnej, której brak jest skutkiem wyroku sądowego stwierdzającego nieważność aktu prawa miejscowego ze skutkiem ex tunc stanowi świadczenie nienależne, stanowiące nadpłatę w rozumieniu art. 72 § 1 pkt 1 o.p. Po drugie w norma zawarta w treści art. 75 § 1 o.p., upoważnia w powyższej sytuacji złożyć wniosek o stwierdzenie nadpłaty daniny publicznoprawnej jaka jest opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
7.16. Mając na względzie zakreślony wyżej problem prawny Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej stwierdził, że nie są one uzasadnione a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest zgodny z prawem. Zarzuty naruszenia art. 6m ust. 2 w związku z ust. 4 u.c.p.g., art. 72 § 1 pkt 1 i art. 75 § 1 o.p., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 6m ust. 2 w związku z ust. 4 u.c.p.g. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 72 § 1 pkt 1 i art. 75 § 1 o.p. w związku z art. 6m ust. 1 i art. 6q ust. 1 u.c.p.g. należało uznać za bezzasadne.
8. Naruszenie art. 141 § 4 może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 oraz wyroki NSA: z 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09, z 19 marca 2012 r., sygn. akt. II GSK 85/11; z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 502/17). Oznacza to, że orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyrok NSA z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a., co czyni podniesiony zarzut niezasadnym. Z motywów wyroku wynika tok rozumowania sądu pierwszej instancji, pozwalający jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się WSA podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie i tym samym wyrok poddaje się kontroli instancyjnej (por. wyroki NSA z 25 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 1215/09, z 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1761/13, z 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 816/15). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia oraz stanowiska stron postępowania. Następnie sąd pierwszej instancji powołał regulacje prawne, pozwalające mu na zrekonstruowanie podstaw do wywiedzenia normy prawnej, stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia oraz przedstawił motywy podjęcia zaskarżonego wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast kwestionować naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów postępowania, czy też prawa materialnego. Zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. należało uznać za bezzasadny.
9. Treść zarzutu naruszenia art. 145 p.p.s.a. bądź art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, bowiem oddalenie czy uwzględnienie skargi, a tym samym utrzymanie w obrocie prawnym lub uchylenie decyzji organów administracyjnych, stanowi jedynie wynik procedowania sądu poprzedzony szeregiem czynności procesowych, i może być argumentem skargi kasacyjnej jedynie pomocniczo, jako uzupełnienie zarzutu głównego innego naruszenia, którego mógł dopuścić się sąd pierwszej instancji. Innymi słowy, oddalenie skargi lub jej uwzględnienie jest efektem określonego toku myślowego sądu, i tylko wówczas mogłoby stanowić podstawę samodzielnego zarzutu, gdyby sąd pierwszej instancji nie dopasował wydanego rozstrzygnięcia do całokształtu wywodów faktycznych i prawnych, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca, a przynajmniej nie wynika z uzasadnienia zarzutu i całej skargi kasacyjnej, których skądinąd analizowany środek zaskarżenia nie posiada. Z tego względu samodzielnie zarzut naruszenia art. 145 p.p.s.a. należało uznać za wadliwe konstrukcyjnie, z tego względu nie mógł zostać rozpoznany.
10. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.
Anna Sokołowska Anna Dalkowska Paweł Borszowski