Wyrok NSA z dnia 23 lipca 2025, sygn. III FSK 141/25

2. Skarga kasacyjna.

2.1. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożyła skarżąca, reprezentowana przez adwokata. Zaskarżonemu w całości wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2024.935; dalej: "p.p.s.a."), skarżąca zarzuciła:

1. Naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 59 § 2 w zw. z art. 59 § 3 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 lipca 2020 r., poprzez ich ponowne niezastosowanie i bezzasadne stwierdzenie, że obalona została przesłanka umorzenia postępowania z powodu braku możliwości uzyskania kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne, zwłaszcza te dotychczas wygenerowane i pozostające do zapłaty w sytuacji, gdy całość zadłużenia stwierdzona tytułami wykonawczymi obejmuje

łączną wysokość 660.572,67 zł, co oczywiście przesądza o tym, że ze świadczenia emerytalnego zobowiązanej w wysokości 1.800 zł nie uzyska się skutecznej egzekucji.

2. Naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 59 § 2 w zw. z art. 59 § 3 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 lipca 2020 r., poprzez jego niezastosowanie i bezzasadne przyjęcie, że postępowanie egzekucyjne nie może być umorzone z przyczyny stwierdzonej w niniejszych przepisach, bowiem celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania w sposób przymusowy obowiązków ciążących na zobowiązanym, a samo postępowanie musi być przede wszystkim skuteczne w sytuacji, gdy sytuacja finansowo-ekonomiczna skarżącej w żadnym stopniu nie daje podstaw do przyjęcia, iż postępowanie egzekucyjne prowadzone w stosunku do niej doprowadzi do zaspokojenia wierzyciela, a uzyskane kwoty przewyższą wydatki egzekucyjne.

3. Rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 180 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, polegające na tym, że zarówno Dyrektor IAS, jak i Sąd I instancji również nie podjął niezbędnych działań celem wyjaśnienia stanu faktycznego

niniejszej sprawy, nie uwzględnił słusznego interesu skarżącej, jak również w sposób wyczerpujący nie zebrał i nie rozpatrzył całości materiału dowodowego sprawy do czego był zobligowany przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, a wskazał jedynie,

że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż na etapie złożenia wniosku i wniesienia zażalenia nie było – w jego ocenie – żadnych okoliczności skutkujących umorzeniem postępowania, a które zostały enumeratywnie wymienione w art. 59 § 1 pkt 1-10 u.p.e.a., a sam wierzyciel skarżącej do czasu wydania zaskarżonego postanowienia nie żądał umorzenia postępowania;

4. Rażące naruszenie art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, że organ podatkowy prawidłowo wykonał wiążące wskazania WSA w Lublinie zawarte w prawomocnym wyroku z 15 marca 2023 r., I SA/Lu 632/22, uchylającego poprzednio zaskarżone postanowienie Dyrektora IAS, podczas gdy nie zostały one w żadnym stopniu wykonane, co wpłynęło na wynik postępowania, a ponadto poprzez uznanie, że mimo przedmiotowego wyroku organ podatkowy nadal może wyrażać własne, wprost sprzeczne z tym wyrokiem poglądy prawne, na których podstawie wydał zaskarżone postanowienie.

Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Jednocześnie skarżąca oświadczyła, że nie wnosi o rozpoznawanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

2.2. Organ II instancji nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Wobec tego, że w niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy,

a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu.

Takich przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie stwierdzono. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09). Skarga kasacyjna podlegała zatem badaniu według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio p.p.s.a.) i w tym zakresie okazała się niezasadna.

Na wstępie zauważenia wymaga, że sformułowane w skardze kasacyjnej

zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego oraz argumentacja tej skargi są w istocie wiernym powtórzeniem zarzutów i argumentacji prezentowanej przez skarżącą w skardze z 28 marca 2024 r. złożonej do WSA w Lublinie (zarzut ujęty w pkt 3. zwiera nawet ten sam błąd w postaci powołania się na naruszenie przepisu art. 180 § 1 ustawy – Ordynacja podatkowa, który to w niniejszej sprawie nie mógł mieć i nie miał w ogóle zastosowania). Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że zarzuty te i argumentacja nie zasługują na uwzględnienie, a zatem organy egzekucyjne trafnie odmówiły skarżącej umorzenia postępowania egzekucyjnego, uznając, iż w badanej sprawie nie wystąpiły okoliczności wskazane w art. 59 § 1 i 2 u.p.e.a. a które umożliwiałyby podjęcie

– na podstawie art. 59 § 3 u.p.e.a. – pozytywnego dla skarżącej rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 59 § 1 u.p.e.a. (w brzmieniu sprzed 20 lutego 2021 r.) postępowanie egzekucyjne umarza się:

1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania;

2) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał;

3) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa;

4) gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego;

5) jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny;

6) w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego;

7) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu;

8) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania;

9) na żądanie wierzyciela;

10) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach.

W myśl zaś art. 59 § 2 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne.

Artykuł 59 zawiera w § 1 przesłanki obligatoryjnego umorzenia postępowania egzekucyjnego, co oznacza, że w przypadku wystąpienia jakiejkolwiek okoliczności wskazanej w tym przepisie organ egzekucyjny ma obowiązek umorzenia takiego postępowania. W art. 59 § 2 u.p.e.a. wskazana została natomiast przesłanka fakultatywna: umorzenie postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności pieniężnej w sytuacji, gdy postępowanie to nie doprowadzi do uzyskania kwoty przewyższającej koszty jego prowadzenia, następuje wedle uznania organów egzekucyjnych. W orzecznictwie wskazuje się, że to organowi egzekucyjnemu ustawa pozostawiła ocenę "perspektyw" wszczętego postępowania egzekucyjnego i wybór: prowadzenie egzekucji lub umorzenie postępowania. Użycie przez ustawodawcę

w art. 59 § 2 u.p.e.a. zwrotu "może być umorzone" oznacza, że po stronie organu nie istnieje obowiązek umorzenia postępowania egzekucyjnego, ale tylko uprawnienie do jego umorzenia, którego warunkiem jest stwierdzenie, iż w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne (zob. np. wyroki NSA z 28 września 2023 r., III FSK 476/23;

z 21 kwietnia 2023 r., III FSK 1960/21 i I GSK 454/19). Należy zauważyć, że przez wzgląd na uznaniowy charakter postanowienia wydawanego na tej podstawie, ustawodawca nie określa, w jaki konkretnie sposób organ powinien stwierdzić (wykazać) tę okoliczność. Istotą uznania administracyjnego jest bowiem stworzenie wspomnianemu podmiotowi swoistego "luzu decyzyjnego" – pewnej przestrzeni uznaniowego orzekania, ograniczonej jedynie kierunkowymi dyrektywami wyboru konsekwencji. Wystarczające jest zatem wykazanie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie będzie możliwe uzyskanie kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjnej w jakikolwiek sposób zgodny z art. 75 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 31 sierpnia 2023 r., I GSK 2005/19). W piśmiennictwie zwraca się jednak uwagę, że choć umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. pozostaje zależne od uznania organu egzekucyjnego, to jednak organ powinien kierować się dyrektywą celowości postępowania egzekucyjnego. W związku z tym ustalenie, że zobowiązany nie posiada majątku, w stosunku do którego możliwa byłaby egzekucja, powinno skutkować umorzeniem postępowania egzekucyjnego. Rozwiązanie to chroni wierzyciela przed ponoszeniem kosztów egzekucyjnych, jeżeli nie mogą one być ściągnięte od zobowiązanego (zob. P. Pietrasz [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2015, art. 59). Wskazuje się również, że rozstrzygnięcie o umorzeniu lub odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego musi być poprzedzone przeprowadzeniem przez organ egzekucyjny postępowania wyjaśniającego, spełniającego wymagania określone

w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. (zob. P. M. Przybysz [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2025, art. 59.).

Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał, ujęte w pkt 1., 2. i 4. petitum skargi kasacyjnej, zarzuty skarżącej zmierzające do podważenia stanowiska Sądu I instancji co do należytego wykonania przez organy obu instancji wiążących wskazań WSA w Lublinie zawartych w prawomocnym wyroku z 15 marca 2023 r., I SA/Lu 632/22, oraz prawidłowego zastosowania przez nie art. 59 § 2 w zw. z art. 59 § 3 u.p.e.a.

W powołanym wyżej wyroku z 15 marca 2023 r., I SA/Lu 632/22, w zakresie odnoszącym się do przepisu art. 59 § 2 u.p.e.a., WSA w Lublinie nakazał organowi dokładne wyjaśnienia stanu faktycznego, to jest ustalenie majątku skarżącej, z którego mógłby zrealizować należności objęte tytułami wykonawczymi będącymi podstawą prowadzonej egzekucji oraz przeprowadzenie przez organ kalkulacji stanowiącej podstawę stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się lub nie uzyska kwotę przewyższającą wydatki egzekucyjne. Sąd ten podniósł, że w ponownie prowadzonym postępowaniu obowiązkiem organu będzie (cyt.): "dokonanie szczegółowej analizy dotychczasowych wyników prowadzonych postępowań egzekucyjnych, realnych możliwości płatniczych i majątkowych skarżącej wobec wysokości jej zobowiązań (nie tylko tych wynikających ze wskazanych we wniosku o umorzenie tytułów wykonawczych, ale też innych zobowiązań, które objęte są aktualnie prowadzonymi postępowaniami egzekucyjnymi, z uwzględnieniem preferencji w zaspokojeniu wynikających z ustanowionych zabezpieczeń), wysokości kosztów tych postępowań, istnienia uzasadnionych podstaw do zmiany sytuacji majątkowej i finansowej skarżącej (z uwzględnieniem jej wieku, stanu zdrowia, przygotowania zawodowego). Uwzględni też możliwość prowadzenia egzekucji z majątku wspólnego (z oświadczenia skarżącej wynika, że ma ona ustanowioną rozdzielność majątkową). Dopiero na tle tak ustalonego stanu faktycznego organ przeprowadzi ocenę istnienia podstawy do umorzenia egzekucji lub też odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej na podstawie at. 59 § 2 u.p.e.a.".

W okolicznościach badanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny podziela

stanowisko Sądu I instancji, iż wszystkie ww. kwestie zostały prawidłowo, to jest zgodnie z wymogami z art. 153 i art. 170 p.p.s.a., wyjaśnione przez organy obu instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu, oraz że przy tym organy dochowały obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., co pozwoliło im na podjęcie trafnego rozstrzygnięcia o braku podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego we wskazanym zakresie. Akta sprawy oraz podjęte w sprawie rozstrzygnięcia jasno dowodzą, że organy dokonały wnikliwej analizy sytuacji majątkowej zobowiązanej, uwzględniając posiadane przez nią: składniki majątkowe (nieruchomości położone w B. i K. obciążone wpisami hipotecznymi wierzycieli obcych oraz ograniczonym prawem rzeczowym nieodpłatnej dożywotniej służebności osobistej, samochód osobowy O.V. oraz udziału w samochodzie osobowym O.A.C.) ogólną kwotę zaległości (660.572,67 zł), powstałe koszty egzekucyjne (73.023,12 zł) i wydatki (26,70 zł) oraz wyegzekwowane dotychczas środki (2.461,90 zł). Organy zbadały także ustrój majątkowy panujący w małżeństwie skarżącej, zweryfikowały możliwość i rentowność prowadzenia egzekucji z posiadanego przez skarżącą majątku oraz ustaliły, że skarżąca posiada stały dochód w postaci emerytury, z którego prowadzona jest skutecznie egzekucja (szczegółowe ustalenia i wyliczenia organów przedstawiono na str. 15-17 uzasadnienia wyroku).

W świetle tak poczynionych ustaleń organy obu instancji były w pełni uprawnione do stwierdzenia, że posiadany przez skarżącą majątek oraz wyegzekwowana dotychczas kwota, która pokryła w całości wydatki egzekucyjne i jest obecnie zaliczana na inne koszty egzekucyjne, nie pozwalają na przyjęcie, iż egzekucja jest bezskuteczna i że zachodzi przesłanka wskazana w art. 59 § 2 u.p.e.a. W skardze kasacyjnej brakuje natomiast przekonujących argumentów, które podważałyby tę ocenę. Uzasadnienie zarzutów kasacyjnych w zasadzie sprowadza się do wskazania, że posiadany przez skarżącą majątek oraz otrzymywana emerytura nie są wystarczające do pokrycia całości ciążących na skarżącej zobowiązań. Tymczasem – jak słusznie podniósł

Sąd I instancji – ustawodawca nie uzasadnia zasadności dalszego prowadzenia egzekucji administracyjnej od takiego warunku. Zaakcentować przy tym ponownie należy, że nawet stwierdzenie zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 59 § 2 u.p.e.a., nie zobowiązuje organu do umorzenia postępowania egzekucyjnego i nie determinuje sposobu rozstrzygnięcia sprawy, lecz pozostawione jest uznaniu organu. Z kolei stwierdzenie braku ww. przesłanki powoduje, że organ obowiązany jest

– na podstawie art. 59 § 3 u.p.e.a. – odmówić umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł także podstaw do uwzględnienia zarzutu ujętego w pkt 3. petitum skargi kasacyjnej. Zdaniem składu orzekającego, analiza akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy oraz treści zaskarżonego wyroku i utrzymanego nim w mocy postanowienia Dyrektora IAS wskazuje na brak podstaw do uznania, że prowadzone postępowanie administracyjne dotknięte było wadami polegającymi na niepodjęciu niezbędnych działań celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nieuwzględnieniu słusznego interesu skarżącej, jak również niezebraniu i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego sprawy, co ostatecznie skutkować miało nieprawidłowym, w ocenie skarżącej, przyjęciem, że w sprawie nie zaistniały obligatoryjne przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego wymienione w art. 59 § 1 pkt 1-10 u.p.e.a. Podkreślić przy tym należy, że jakkolwiek

we wskazanym zakresie skarżąca zarzuca organowi dowolność w rozstrzygnięciu, to jednak w dalszym ciągu – poza przywołaniem argumentacji, opierającej się na założeniu, że prawomocne umorzenie przez komornika sądowego postępowania egzekucyjnego w zakresie zbiegu egzekucji sądowej i administracyjnej oznacza spełnienie się przesłanek umorzenia administracyjnego postępowania egzekucyjnego z art. 59 § 1 pkt 2 i 3 u.p.e.a., gdyż wskutek tego egzekwowany obowiązek przestał istnieć, a która to argumentacja została uznana w prawomocnym wyroku z 15 marca 2023 r., I SA/Lu 632/22, za "oczywiście bezzasadną" – nie wskazuje na żadne inne okoliczności świadczące o tym, że zaistniała którakolwiek z przesłanek umorzenia postępowania z art. 59 § 1 pkt 1-10 u.p.e.a. Skarżąca podnosi bowiem jedynie, że (cyt.) "Mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy należy podnieść, iż zaistniały co najmniej dwie z enumeratywnych przesłanek uprawniających organ do umorzenia postępowań egzekucyjnych w całości z powodu, zarówno prawomocnego umorzenia tego obowiązku, bądź stwierdzenia, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne". Takie ogólnikowe uzasadnienie zarzutu z pewnością nie mogło przynieść oczekiwanego przez skarżącą skutku. Stanowisko Sądu I instancji, że organy obu instancji – w toku ponownego rozpoznania sprawy – przeanalizowały prawidłowo wszystkie opisane w w przywołanym przepisie przesłanki umorzenia postępowania oraz zasadnie stwierdziły, iż żadna z nich nie zachodzi w sprawie, jest prawidłowe. Niewątpliwie kwestia wygaśnięcia obowiązków objętych skierowanymi do skarżącej tytułami wykonawczymi z powodu ich przedawnienia została wiążąco rozstrzygnięta w wyroku z 15 marca 2023 r. Sąd I instancji prawidłowo za organami również wyjaśniły, że obowiązki pieniężne objęte tytułami wykonawczymi nie zostały wykonane przed wszczęciem postępowania, nie zostały umorzone, nie wygasły z innych powodów, istnieją i są wymagalne. Nie wystąpił błąd co do osoby zobowiązanej, egzekucja administracyjna i zastosowane środki egzekucyjne są dopuszczalne, a skarżącej doręczono upomnienia. Poza sporem jest, że postępowania egzekucyjne na wniosek wierzyciela nie zostały zawieszone, oraz że wierzyciel nie zażądał ich umorzenia. Odrębne ustawy także nie będą stanowiły o umorzeniu tych postępowań. Oczywisty jest też brak spełnienia przesłanek umorzenia postępowania określonych w art. 59 § 1 pkt 5 i 6 u.p.e.a., skoro egzekwowany obowiązek jest obowiązkiem o charakterze pieniężnym oraz nie nastąpiła śmierć zobowiązanego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

/-/ A. Sokołowska /-/ K. Winiarski /-/ W. Stachurski