Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów Karty Praw Podstawowych UE, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżącemu dano prawo do wypowiedzenia się w sprawie wszczętej egzekucji administracyjnej, skoro wnioskował o umorzenie tego postępowania, miał prawo do złożenia zażalenia na postanowienie organu I instancji, a następnie skargi do sądu administracyjnego. WSA nie podzielił zatem zarzutów skargi, że skarżącemu nie zapewniono prawa do dobrej administracji.
W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości ww. wyroku WSA we Wrocławiu i rozpoznanie skargi; a w przypadku uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 – dalej; "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie oraz postanowienie I instancji, zostały wydane z naruszeniem art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w zw. z art. 6 u.p.e.a. oraz art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez uznanie, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji administracyjnej było zasadne, pomimo niespełnienia przesłanki ogólnej dopuszczalności prowadzenia egzekucji, o której mowa w art. 6 § 1 u.p.e.a. i brak uchylania się od wykonania obowiązku przez skarżącego, a w konsekwencji naruszenie zasady ogólnej pogłębiania zaufania do organów Państwa;
- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, w szczególności poprzez brak zawarcia przesłanek, które wpłynęły na rozstrzygnięcie, wskazanie informacji niezgodnych ze stanem faktycznym oraz odniesienie się przez Sąd w wyroku do kwestii, które nie były przedmiotem skargi strony na postanowienie, co uniemożliwia kontrolę instancyjną orzeczenia i merytoryczną polemikę z argumentacją i odniesieniami do stanu faktycznego niniejszej sprawy.
2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 1, art. 17 ust. 1, art. 41 w związku z art. 51 ust. 1 Karty Praw Podstawowych, poprzez podjęcie działań egzekucyjnych w sytuacji, gdy skarżący nie uchylał się od wykonania obowiązku i podejmował działania mające na celu zminimalizowanie uciążliwości związanych z prowadzeniem postępowania egzekucyjnego, co wprost doprowadziło do naruszenia wynikającej z Karty Praw Podstawowych zasady poszanowania godności oraz prawa do dobrej administracji i bezpodstawnego wszczęcia egzekucji administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mają uzasadnionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania – która w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Oznacza to, że zakres kontroli instancyjnej ograniczony jest do wskazanych przez stronę postępowania naruszeń przepisów prawa materialnego lub procesowego, a sąd kasacyjny może uwzględnić tylko te zarzuty, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej.
Skarżący uważa, iż przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprawdzie nakładają na wierzyciela obowiązek podjęcia czynności egzekucyjnych w razie uchylania się zobowiązanego od spełnienia ciążącego na nim obowiązku, jednakże czynności te mogą być podjęte dopiero po stwierdzeniu przez organ administracji przesłanki "uchylania się" zobowiązanego od spełnienia świadczenia. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie absolutnie nie można uznać aby uchylał się on od wykonania przedmiotowego obowiązku pieniężnego - zobowiązany podjął szereg działań jednoznacznie wskazujących na to, że zmierza do
wykonania nałożonego obowiązku, na co wskazywał bezzwłoczny kontakt z organem
podatkowym, spotkanie z Naczelnikiem Urzędu Skarbowego i złożenie wniosku o rozłożenie na raty spłaty egzekwowanych należności podatkowych. Z tych względów skarżący uważa, że prowadzona wobec niego egzekucja była niedopuszczalna, ponieważ nie została spełniona ogólna przesłanka dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia egzekucji, o której mowa w art. 6 § 1 u.p.e.a.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że ustawa o postępowaniu egzekucyjny w administracji zawiera regulacje, które mają doprowadzić do realizacji obowiązku przez zobowiązanego, a podjęcie czynności egzekucyjnych nie jest uzależnione od zgody zobowiązanego.
Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym w 2022 r., "w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Wierzyciel może nie podejmować czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, jeżeli łączna wysokość należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie i kosztów upomnienia nie przekracza dziesięciokrotności kosztów upomnienia, chyba że okres do upływu terminu przedawnienia należności pieniężnej jest krótszy niż 6 miesięcy". Z przepisu tego wynika zatem zasada obowiązku podjęcia odpowiednich kroków przez wierzyciela w celu wszczęcia egzekucji, w sytuacji niewykonania określonych obowiązków przez zobowiązanego. Prawny obowiązek podjęcia czynności egzekucyjnych istnieje już następnego dnia po upływie terminu płatności zobowiązań pieniężnych, które nie zostały uregulowane na rzecz wierzyciela (organu administracji państwowej lub samorządowej).
Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie orzekającym podziela pogląd utrwalony w dotychczasowym orzecznictwie, który wskazuje, że choć u.p.e.a. nie zawiera definicji pojęcia "uchylanie się zobowiązanego od wykonania obowiązku", to jednakże na podstawie całokształtu przepisów regulujących instytucje administracyjnego postępowania egzekucyjnego można uznać, iż organ przystępuje do czynności mających na celu przymusowe wykonanie obowiązku ciążącego na zobowiązanym w każdym przypadku, gdy obowiązek jest wymagalny, a zobowiązany powstrzymuje się od jego wykonania. Przy czym za spełnienie obowiązku należy uznać jego wykonanie w całości, nie zaś częściowe jego wykonanie i podjęcie starań w celu realizacji tego obowiązku w przyszłości. Wykonalność aktu administracyjnego obejmuje bowiem wszystkie obowiązki określone przez właściwy organ administracyjny (por. wyroki NSA z: 18 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1820/08; z 20 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1988/17). Wymagalność obowiązku oznacza istnienie stanu, w którym zobowiązany powinien wykonać ciążącą na nim skonkretyzowaną powinność i jej nie wykonuje, a organy mają możność żądania przymusowego spełnienia tej powinności.
Samo złożenie wniosku o zastosowanie ulgi w spłacie zobowiązania nie stanowi obligatoryjnej przesłanki odstąpienia od podjęcia przez wierzyciela działań, o których mowa w art. 6 § 1 u.p.e.a., jak i nie wpływa na dopuszczalność wszczętego wcześniej postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II FSK 3197/14). Dopiero wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie przyznania ulgi może skutecznie rzutować na dopuszczalność wszczęcia postępowania egzekucyjnego oraz jego kontynuowanie. Gdyby podzielić przeciwne stanowisko, to wówczas należałoby zaakceptować niedopuszczalną w świetle obowiązującego prawa sytuację, w której złożenie nawet gołosłownego wniosku o rozłożenie zaległości na raty musiałoby każdorazowo skutkować wstrzymaniem czynności egzekucyjnych. Uniemożliwiłoby to realizację zasady obowiązkowego wszczynania egzekucji ustanowionej w art. 6 u.p.e.a., gdyż w tym czasie zobowiązany mógłby skutecznie i bez ryzyka usunąć majątek spod egzekucji. Ratio legis wskazanych wyżej regulacji wiąże się z zatem z zapobieżeniem sytuacji, w której zobowiązany mógłby poprzez dowolne wnioskowanie odraczać rozpoczęcie przymusowego ściągania należności (i w tym okresie wyzbywać się podlegającego egzekucji majątku) lub przerywać prowadzone już przeciwko niemu postępowanie egzekucyjne (por. wyrok NSA z 9 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 259/14 i z 5 lutego 2025 r., sygn. akt III FSK 482/24).
Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia w sprawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w związku z naruszeniem przez organ egzekucyjny art. 6 § 1 u.p.e.a. oraz art. 8 K.p.a. Zresztą ten ostatni przepis reguluje zasadę zaufania do władzy publicznej, a w ocenianym postępowaniu egzekucyjnym trudno zarzucić organom skarbowym działanie wbrew zasadzie proporcjonalności, bezstronności, czy też nierówne traktowanie skarżącego. Z przedstawionego stanu faktycznego sprawy wynika, że Naczelnik Urzędu Skarbowego był uprawniony do wystawienia w dniu 22 listopada 2022 r. tytułu wykonawczego, skoro – jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – skarżący otrzymał w dniu 18 listopada 2022 r. postanowienie o nadaniu decyzji wymiarowej rygoru natychmiastowej wykonalności, a dopiero 30 grudnia 2022 r. organ podatkowy wydał decyzję o rozłożeniu spłaty egzekwowanej zaległości podatkowej, wraz z odsetkami za zwłokę, na 13 miesięcznych rat. Należy jednak podkreślić, że w tej sprawie organ egzekucyjny wyegzekwował całą należność pieniężną objętą tytułem wykonawczym przed złożeniem przez skarżącego wniosku o udzielenie ulgi podatkowej, co wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i co nie jest kwestionowane przez stronę skarżącą.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że chęć omówienia sytuacji finansowej zobowiązanego i planowanych działań w związku z wykonaniem decyzji wymiarowej oraz złożenie wniosku o zastosowanie ulgi w spłacie zobowiązania podatkowego, nie są przesłankami odstąpienia od podjęcia przez wierzyciela działań wskazanych w art. 6 § 1 u.p.e.a.
Niezasadnym okazał się także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, w szczególności poprzez brak zawarcia przesłanek, które wpłynęły na rozstrzygnięcie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Podkreślić należy, iż zarzut naruszenia ww. przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej, a jak wyżej wskazano uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia te wymogi.
Pełnomocnik skarżącego zarzucił, iż Sąd pierwszej instancji rozpatrywał także (niepodnoszony w skardze) zarzut naruszenia art. 59 § 1 pkt 3 w zw. z art. 27 § 1 u.p.e.a. (uznając, że tytuł wykonawczy spełnia wymogi formalne). W ocenie strony skarżącej, sąd w uzasadnieniu nie powinien odnosić się do zarzutu, który nigdy nie był przez skarżącego formułowany. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje jednak, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. O naruszeniu tego przepisu można by mówić, gdyby Sąd pierwszej instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W niniejszej sprawie ocena pod względem formalnym poprawności wystawienia tytułu wykonawczego nie wykraczała poza granice sprawy w przedmiocie umorzenia prowadzonego wobec skarżącego postępowania egzekucyjnego.
Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia w sprawie przepisów art. 1, art. 17 ust. 1, art. 41 w związku z art. 51 ust. 1 Karty Praw Podstawowych, wskazać należy, iż strona skarżąca wskazuje na brak uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji postanowień, zwłaszcza art. 41 zdanie drugie Karty Praw Podstawowych, które nadają stronie prawo do bycia wysłuchanym, zanim zostaną podjęte indywidualne środki mogące negatywnie wpłynąć na jego sytuację.
Zgodnie z art. 41 ust. 1 Karty Praw podstawowych UE (Dz.U.UE.C. 2007.303.1), każdy ma prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. W ust. 2 tego artykułu określono, że prawo to obejmuje: prawo każdego do bycia wysłuchanym, zanim zostaną podjęte indywidualne środki mogące negatywnie wpłynąć na jego sytuację; prawo każdego do dostępu do akt jego sprawy, przy poszanowaniu uprawnionych interesów poufności oraz tajemnicy zawodowej i handlowej; obowiązek administracji uzasadniania swoich decyzji.
"Prawo każdego do bycia wysłuchanym" wiąże się zatem z "prawem do dobrej administracji" określonej w art. 41 Karty. Oznacza to, że organ administracji rozstrzygając dana sprawę powinien zwracać uwagę w sposób bezstronny na wszystkie istotne elementy przedstawione przez stronę postępowania i uzasadniając decyzję w indywidualnej sprawie ocenić argumentację strony.
Jak wyżej wskazano, ustawa o postępowaniu egzekucyjny w administracji zawiera regulacje, które mają doprowadzić do realizacji obowiązku przez zobowiązanego. W postępowaniu egzekucyjnym organ administracji (egzekucyjny) nie rozpoznaje (nie rozstrzyga) sprawy administracyjnej, lecz podejmuje przewidziane prawem działania w celu przymusowego wyegzekwowania obowiązku nałożonego (rozstrzygniętego) decyzją w postępowaniu administracyjnym. Dla skutecznego zainicjowania administracyjnego postępowania egzekucyjnego nie ma zatem znaczenia stanowisko dłużnika co do jego sytuacji finansowej i późniejsza możliwość spłaty zobowiązań pieniężnych ustalonych lub określonych decyzją podatkową. Odpowiednie stosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w postępowaniu egzekucyjnym musi nastąpić przy uwzględnieniu specyfiki - charakteryzującego się przymusowością - postępowania egzekucyjnego, rządzących tym postępowaniem zasad, w tym zwłaszcza zasady efektywności i skuteczności stosowania środków egzekucyjnych prowadzących do wykonania obowiązku.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska strony skarżącej co do bezpodstawnego wszczęcia egzekucji administracyjnej na skutek niezastosowania zasady związanej z "prawem do dobrej administracji" określonej w art. 41 Karty Praw Podstawowych UE (prawa do bycia wysłuchanym).
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.
Sędzia WSA Cezary Koziński
Sędzia NSA Jacek Pruszyński
Sędzia NSA Bogusław Woźniak