5) terminy i sposób ustalania zaliczkowych wpłat nadwyżki środków obrotowych dokonywanych przez zakład do budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz sposób i terminy rocznych rozliczeń i dokonywania wpłat do budżetu;
6) zasady ustalania i przekazywania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego środków finansowych wynikających z rozliczenia podatku od towarów i usług, jeżeli przewiduje przekazywanie tych środków temu zakładowi.
Na potrzeby niniejszego wywodu uprawniona jest konstatacja, według której, z przywołanych norm wynika ograniczona samodzielność finansowa samorządowych zakładów budżetowych.
Konieczne jest także spostrzeżenie, że przedmiot działalności samorządowych zakładów budżetowych został poddany reglamentacji w dwóch aktach prawnych rangi ustawowej. Obok postanowień ustawy o finansach publicznych są to również przepisy ustawy o gospodarce komunalnej. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679), dalej: "u.g.k.", działalność wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej nie może być prowadzona w formie samorządowego zakładu budżetowego. Możliwość dodatkowego świadczenia usług komercyjnych posiada jedynie spółka prawa handlowego. Trafna jest zatem ocena, że samorządowy zakład budżetowy może świadczyć wyłącznie takie usługi, które spełniają łącznie dwa kryteria – są usługami użyteczności publicznej oraz mieszczą się w katalogu zadań wymienionych w art. 14 ustawy o finansach publicznych (por. Małgorzata Ofiarska [w:] "Ustawa o finansach publicznych. Komentarz", pod red. Z. Ofiarskiego, WKP 2020, pkt 3 do art. 14 oraz pkt 7 do art. 15).
Do zadań własnych gminy należy gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości, w tym także nieruchomościami mieszkaniowymi (art. 7 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 9 ust. 4 u.s.g.).
Co do zasady, czynności obejmujące gospodarowanie wymienia, aczkolwiek niewyczerpująco, art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), dalej: "u.g.n.". Są to zarówno czynności prawne, czynności procesowe, jak i czynności faktyczne, geodezyjne oraz sporządzenia aktów planistycznych. Zakres czynności związanych bezpośrednio z nieruchomościami mieszkaniowymi określają nadto: ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz ustawa o finansowym wsparciu tworzenia lokali mieszkalnych na wynajem, mieszkań chronionych, noclegowni, schronisk dla osób bezdomnych, ogrzewalni i tymczasowych pomieszczeń (patrz" K. Bandarzewski, op. cit. pkt 17 do art. 9).
Zgodnie natomiast z treścią art. 9 ust. 2a u.s.g., gmina lub gminna osoba prawna może zarządzać nieruchomościami mieszkalnymi niewchodzącymi w skład gminnego zasobu nieruchomości w formach określonych w ustawie o gospodarce komunalnej. Jak wskazano w piśmiennictwie, pojęcie zarządzania nieruchomościami definiuje art. 184b u.g.n., zgodnie z którym zarządzanie nieruchomością polega na podejmowaniu decyzji i dokonywaniu czynności mających na celu zapewnienie racjonalnej gospodarki nieruchomością, a w szczególności właściwej gospodarki ekonomiczno-finansowej nieruchomości, bezpieczeństwa użytkowania i właściwej eksploatacji nieruchomości, właściwej gospodarki energetycznej w rozumieniu przepisów prawa energetycznego, bieżące administrowanie nieruchomością, utrzymanie nieruchomości w stanie niepogorszonym zgodnie z jej przeznaczeniem oraz uzasadnione inwestowanie w nieruchomość. Tym samym zarządzanie stanowiłoby konglomerat czynności zarówno faktycznych, jak i prawnych mających na celu racjonalne gospodarowanie (patrz: K. Bandarzewski, op. cit. pkt 16 do art. 9).
Ocena, czy skarżący Zakład ma zdolność sądową do wystąpienia ze skargą w niniejszej sprawie uwarunkowana jest zakresem przekazanych Zakładowi przez Gminę uprawnień związanych z wykonywaniem zadania gospodarowania nieruchomościami gminnymi, kwalifikacją dokonanej przezeń czynności procesowej oraz przedmiotu sprawy w której czynność ta została dokonana. Zakres upoważnienia określony został w uchwale Zgodnie z treścią statutu zatwierdzonego uchwałą NR [...] Rady Gminy P. z dnia 26 czerwca 2013 r. (dalej: Statut): Zgodnie z treścią statutu zatwierdzonego uchwałą NR [...] Rady Gminy P. z dnia 26 czerwca 2013 r. (dalej: Statut):
• Zakład Usług Komunalnych w P., zwany dalej Zakładem, jest samorządowym zakładem budżetowym Gminy P., powołanym uchwałą Nr [...] Rady Gminy P. z dnia 31 stycznia 1995 r. z późn. zm. [§ 1 Statutu]
• Zakład jest jednostką organizacyjną Gminy P.. [§ 2 Statutu]
• Zakład swoją działalnością obejmuje teren Gminy P.. [§ 3 Statutu]
• Siedziba Zakładu Usług Komunalnych mieści się w P.. [§ 4 Statutu]
• Zakład działa w szczególności na podstawie:
1) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r.. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.);
2) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z poźn. zm.);
3) ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym
odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r.. Nr 123, poz. 858 z późn. zm.);
4) ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r.. Nr 9,
poz. 43 z poźn. zm.);
5) niniejszego statutu. [§ 5 Statutu]
• Przedmiotem działania Zakładu jest bieżące i nieprzerwane zaspokojenie zbiorowych potrzeb mieszkańców gminy P., a w szczególności:
1) zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, w tym
a) zawieranie umów na dostawę wody i odprowadzanie ścieków,
b) naliczanie i pobór opłat za dostawę wody i odebrane ścieki;
2) utrzymywanie stałej sprawności technicznej przekazanej infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej;
3) administrowanie lokalami mieszkalnymi, lokalami użytkowymi i budynkami
komunalnymi znajdującymi się w zasobach Gminy P., przekazanymi
Zakładowi, w tym przeprowadzanie ich remontów;
4) prowadzenie na zlecenie Gminy P. inwestycji komunalnych w zakresie
przedmiotu działania Zakładu;
5) utrzymanie zieleni gminnej i innych terenów gminnych przekazanych Zakładowi do
utrzymania;
6) organizacja, we współpracy z Powiatowym Urzędem Pracy, robot publicznych, prac interwencyjnych oraz innych aktywnych form przeciwdziałania bezrobociu, na
potrzeby prowadzonej działalności Zakładu;
7) nadzór nad wykonywaniem nieodpłatnej, kontrolowanej pracy na cele społeczne przez osoby skierowane przez sąd. [§ 6 ust. 1 Statutu]
• Zadania realizowane w ust. 1 Zakład realizuje ze środków własnych i przyznanych dotacji. [§ 6 ust. 2 Statutu]
• Zakład zobowiązany jest realizować inne zadania służące zaspokojeniu potrzeb ludności, w zakresie określonym odrębnymi zleceniami przez organ założycielski, do wysokości przyznanych na ten cel środków finansowych. [§ 6 ust. 2 Statutu]
• Koszty swojej działalności Zakład ponosi z przychodów własnych oraz z przyznanych z budżetu Gminy dotacji. [§ 9 Statutu]
• Przychody własne Zakładu stanowią:
1) wpływy z tytułu dostawy wody i odprowadzania ścieków;
2) wpływy z tytułu najmu i dzierżawy lokali i budynków komunalnych;
3) wpływy z innych źródeł, nie wymienionych w pkt 1 -2, pochodzące z realizacji przez Zakład zadań statutowych. [§ 10 Statutu]
Uchwala ta podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. oraz art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 155, poz. 1014 ze zm.). Uchwałą tą utworzono zakład budżetowy pod nazwą M. w S., uchwalono nowy Statut Zakładu stanowiący Załącznik Nr 1 do uchwały.
Odnotować trzeba, że według art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241), statuty nadane jednostkom budżetowym na podstawie dotychczasowych przepisów pozostają w mocy. Zauważyć również można, że na mocy art. 105 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, organy, o których mowa w art. 12 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 1, miały obowiązek dostosowania statutów jednostek budżetowych do przepisów ustawy, o której mowa w art. 1, w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W § 6.1. Statutu określono, że przedmiotem działania Zakładu jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców gminy P., a w szczególności:
1) zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, w tym:
a) zawieranie umów na dostawę wody i odprowadzanie ścieków,
b) naliczanie i pobór opłat za dostawę wody i odebrane ścieki;
2) utrzymywanie stałej sprawności technicznej przekazanej infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej;
3) administrowanie lokalami mieszkalnymi, lokalami użytkowymi i budynkami
komunalnymi znajdującymi się w zasobach Gminy P., przekazanymi Zakładowi, w tym przeprowadzanie ich remontów;
4) prowadzenie na zlecenie Gminy P. inwestycji komunalnych w zakresie
przedmiotu działania Zakładu;
5) utrzymanie zieleni gminnej i innych terenów gminnych przekazanych Zakładowi do
utrzymania;
6) organizacja, we współpracy z Powiatowym Urzędem Pracy, robót publicznych, prac interwencyjnych oraz innych aktywnych form przeciwdziałania bezrobociu, na potrzeby prowadzonej działalności Zakładu;
7) nadzór nad wykonywaniem nieodpłatnej, kontrolowanej pracy na cele społeczne przez osoby skierowane przez sąd.
2. Zadania realizowane w ust. 1 Zakład realizuje ze środków własnych i przyznanych dotacji.
3. Zakład zobowiązany jest realizować inne zadania służące zaspokojeniu potrzeb ludności,
w zakresie określonym odrębnymi zleceniami przez organ założycielski, do wysokości
przyznanych na ten cel środków finansowych.
Według § 21 Statutu, nadzór nad działalnością Zakładu sprawuje Wójt Gminy P.. W myśl § 14, Zakładem kieruje jednoosobowo Kierownik zatrudniany przez Wójta Gminy P.. Zgodnie z § 15 Kierownik działa jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Wójta Gminy P..
Gospodarka finansowa Zakładu prowadzona jest na podstawie przepisów o finansach publicznych – w obecnym stanie prawnym na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zakład jest samorządowym zakładem budżetowym § 1, a zgodnie z § 11. Statutu Zakład prowadzi gospodarkę finansową na podstawie rocznego planu finansowego, obejmującego przychody i wydatki oraz stan środków obrotowych, zgodnie z uchwałą
budżetową Gminy oraz z zasadami określonymi w przepisach powszechnie obowiązujących, w szczególności w ustawie o finansach publicznych. Zgodnie z § 8. Nadwyżkę środków budżetowych Zakład rozlicza z budżetem Gminy P..
Treść przywołanych unormowań prowadzi do wniosku, że Zakład jest niesamodzielną, tak finansowo, jak i w zakresie podejmowanych działań, gminną samorządową jednostką organizacyjną, powołaną wyłącznie do realizacji zadań Gminy Miasta S., działa na rzecz i w imieniu jednostki samorządu terytorialnego.
Poddanie Zakładu wskazanym wyżej unormowaniom ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o finansach publicznych, a także charakter zadań przekazanych przez Gminę na Zakład, wyraźnie wskazują na to, że Zakład nie jest uprawniony do zastępowania Gminy w zakresie podatku od nieruchomości. Z tego powodu uprawnione jest w niniejszej sprawie zaaprobowanie poglądu, według którego, w postępowaniu sądowoadministracyjnym samorządowym jednostkom organizacyjnym przysługuje wprawdzie zdolność sądowa, ale – nawet przy braku wyraźnego zastrzeżenia w art. 25 § 2 P.p.s.a.– przyjąć trzeba, że wtedy gdy przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki bezpośrednio (a nie na osobę prawną, w skład której wchodzą) obowiązków lub przyznania im określonych uprawnień (patrz: postanowienia NSA z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt I OZ 62/22 i I OZ 65/22; Marta Romańska [w:] "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", pod red. T. Wosia, WK 2016, pkt 16 i 18 do art. 25).
Czynnością procesową, która jest przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministarcyjnego było złożenie przez Zakład na interpretację indywidualną, dotycząca opodatkowania podatkiem od nieruchomości infrastruktury wodno-kanalizacyjnej należącej do Gminy P., którą Zakład wykorzystuje do realizacji zadań własnych Gminy P..
Zasadnie sąd meriti ocenił, że warunkiem niezbędnym dla wniesienia skargi do sądu jest posiadanie przez skarżącego interesu prawnego, który ma spełniać określone wymogi. Ma to być interes własny, aktualny, rzeczywisty. Rzeczywisty spór występować będzie, gdy jego stronami są podmioty mające przeciwstawne interesy prawne. W niniejszej sprawie brak jest tego ostatniego atrybutu interesu prawnego, gdyż nie może być traktowany jako rzeczywisty spór, w którym zagrożony jest interes prawny Zakładu, w sytuacji gdy Zakład we wniosku o wydanie interpretacji formułuje pytanie odnośnie do infrastruktury stanowiącej własność Gminy, której Wójt jest jednocześnie organem wykonawczym, jak i organem podatkowym w podatku od nieruchomości oraz organem interpretacyjnym. Nie może być mowy o zagrożeniu interesu prawnego Zakładu, czy nawet Gminy, w sytuacji gdy organ tejże Gminy wydaje na rzecz jej zakładu budżetowego interpretację indywidualną przepisów prawa podatkowego.
Dodatkowo legitymacji skargowej Zakładu nie można wywodzić z okoliczności, że był on wnioskodawcą oraz adresatem zaskarżonej interpretacji indywidualnej. Należy bowiem odróżnić tę okoliczność od tego, czy mimo doręczenia Zakładowi zaskarżonej interpretacji, posiada on interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. w jej zaskarżeniu. Co do zasady, interes prawny we wniesieniu skargi ma podmiot będący adresatem zaskarżonego aktu, jednak ów interes prawny musi wynikać z przepisu prawa materialnego, a nie z samego faktu doręczenia danego aktu. Samo doręczenie aktu administracyjnego może rodzić interes prawny oparty na przepisach prawa procesowego o tyle, o ile dany podmiot uważałby, że nie powinien być adresatem zaskarżanego aktu, co jednak w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Samo bycie adresatem omawianej interpretacji indywidualnej nie kreuje więc po stronie Zakładu legitymacji do wniesienia skargi na tę interpretację, ponieważ niezależnie od tej okoliczności – jak już była o tym mowa – brak jest po stronie Zakładu obiektywnego interesu prawnego mogącego skutkować zainicjowaniem merytorycznej kontroli sądowoadministracyjnej opisanej na wstępie interpretacji indywidualnej.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a., odrzucił skargę.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 209 P.p.s.a. w związku z art. 203 i art. 204 P.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym nie zasądza się zwrotu kosztów postępowania w przypadku skarg kasacyjnych na postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych kończących postępowanie. Do tej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07.