Nadzwyczajny charakter instytucji wznowienia postępowania nakazuje interpretować przyczyny wznowienia postępowania w sposób ścisły. Istotą tej instytucji jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej prawomocnym orzeczeniem, w celu zapewnienia zgodności z prawem wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.
W realiach rozpoznawanej sprawy przedmiotem sporu jest prawidłowość stanowiska sądu pierwszej instancji, który oddalił skargę Skarżącej o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 1 sierpnia 2023 r., I SA/Gd 203/23.
Skarżąca wskazała na podstawę wznowieniową z art. 271 pkt 2 p.p.s.a. oraz zarzuciła naruszenie tego przepisu w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z powołanym przepisem można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania; nie można jednak żądać wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane czynności procesowe.
Niemożność działania, czyli niemożność obrony swoich praw, jest pozbawieniem możliwości podejmowania w procesie czynności procesowych. Przy czym, pozbawienie strony możliwości działania musi być skutkiem naruszenia przepisów prawa przez sąd w postępowaniu zakończonym orzeczeniem, którego dotyczy skarga o wznowienie.
Aby doszło do wznowienia postępowania na podstawie art. 271 pkt 2 p.p.s.a. muszą zatem zostać spełnione trzy przesłanki: w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, strona została pozbawiona możności działania bez własnej winy oraz bezpośrednią i wyłączną przyczyną pozbawienia strony możności działania było naruszenie przepisów prawa (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., II OSK 2557/11). Jednocześnie, konieczne jest wykazanie, że zachodzi związek przyczynowy między naruszeniem prawa procesowego a pozbawieniem strony możliwości działania. O pozbawieniu strony możliwości działania można mówić wtedy, gdy nie dano jej w ogóle możliwości działania (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2011 r., II FSK 1144/10). O pozbawieniu możności działania można mówić jedynie wówczas, gdy z przyczyny niezależnej od strony zainteresowanej, nie mogła ona wziąć udziału w postępowaniu lub w istotnej jego części (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2010 r., II OSK 131/10). Brak możności działania jest wyrazem naruszenia procedury, polegającym na tym, że dany podmiot miał ustawowe prawo czynnego udziału w postępowaniu lecz został tego prawa w praktyce pozbawiony (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2019 r., I OSK 2213/17).
Z niepodważonych ustaleń sądu pierwszej instancji wynikało, że w postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem z 1 sierpnia 2023 r., I SA/Gd 203/23 Skarżąca była reprezentowana przez radcę prawnego ustanowionego w ramach prawa pomocy. W postępowaniu tym strona zastępowana przez pełnomocnika została zawiadomiona o terminie rozprawy, pełnomocnik ten uczestniczył w rozprawie sądowej, wniósł o uzasadnienie zapadłego na niej wyroku i takowe otrzymał. Rację ma przy tym sąd pierwszej instancji wskazując, że wydanie wyroku kończy postępowanie przed WSA i dalsze zdarzenia w sprawie leżą poza zainteresowaniem sądu w ramach postępowania wznowieniowego. To rzeczą strony i jej pełnomocnika jest skorzystanie z przysługującego środka zaskarżenia jakim jest skarga kasacyjna. Natomiast z akt sprawy wynika, że Skarżąca dopiero 2 września 2023 r. podjęła działania dla osobistego udziału w postępowaniu. Wyrok zapadł zaś 1 sierpnia 2023 r.
Co istotne, Skarżąca zwróciła się do pełnomocnika o powstrzymanie się od działań w jej sprawie. W konsekwencji skarga kasacyjna nie została sporządzona a sąd prawomocnie odrzucił jej wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Okoliczności te nie świadczą o pozbawieniu Skarżącej możliwości działania przed sądem czy braku należytej reprezentacji. Podkreślenia wymaga, że kwestie wypowiedzenia pełnomocnictwa czy doręczeń orzeczeń incydentalnych wydawanych po wyroku nie mają znaczenia w postępowaniu wznowieniowym - odnoszącym się do orzeczenia sądu pierwszej instancji. Zostały one wydane po wydaniu orzeczenia kończącego sprawę, nie rzutują zatem na zaskarżony w postępowaniu wznowieniowym wyrok.
Takie okoliczności, jak doręczenie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania sądowego (od którego zażalenie nie przysługuje), zawiadomienia o terminie rozprawy, a następnie wyroku z uzasadnieniem ustanowionemu w ramach prawa pomocy pełnomocnikowi, zgodnie z zasadą wynikającą z art. 67 § 5 p.p.s.a. nie usprawiedliwiały wniosku, że w sprawie zaistniała jedna z powołanych przesłanek z art. 271 pkt 2 p.p.s.a. O pozbawieniu możności działania można mówić jedynie wówczas, gdy z przyczyny leżącej poza osobą strony zainteresowanej, nie mogła ona wziąć udziału w postępowaniu lub w istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na następnych rozprawach, poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji. Pozbawienie strony możności działania zachodzi wówczas, gdy zaistniałe naruszenie przez sąd określonych przepisów postępowania godzi bezpośrednio w istotę procesu, tj. gdy z powodu uchybień procesowych sądu strona została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możności usunięcia skutków tych uchybień przed wydaniem orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r., I OSK 305/19). Przyjąć zatem należy dopuszczalność stwierdzenia zaistnienia przesłanki pozbawienia możności działania, jedynie w razie kardynalnych uchybień dotyczących udziału strony w postępowaniu sądowym (np. wydania wyroku bez zawiadomienia strony o rozprawie go poprzedzającej), a nie jakichkolwiek usterek, czy utrudnień w tym zakresie (por. wyrok NSA z 21 lutego 2006 r., II GSK 378/05). Chodzi zatem o kardynalne uchybienia, które de facto eliminują stronę z udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyrok NSA z 23 sierpnia 2023 r., III FSK 132/23). Tym samym, skoro w postępowaniu prowadzonym przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku Skarżąca miała możliwość przedstawienia swoich racji w pismach procesowych oraz w trakcie rozprawy, o której została prawidłowo powiadomiona - wskazana przesłanka z art. 271 pkt 2 p.p.s.a. nie wystąpiła.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnicza część argumentacji skargi kasacyjnej koncentrowała się na kwestionowaniu prawidłowości działania ustanowionego dla Skarżącej pełnomocnika z urzędu w sprawie I SA/Gd 203/23. Tymczasem ewentualne niewłaściwe reprezentowanie interesów strony przez ustanowionego pełnomocnika procesowego nie jest tożsame z brakiem należytej reprezentacji w rozumieniu art. 271 pkt 2 p.p.s.a. i nie może stanowić ustawowej podstawy wznowienia postępowania. Przez brak należytej reprezentacji, o której mowa w art. 271 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której strona w ogóle pozbawiona zostałaby właściwej reprezentacji przed sądem administracyjnym. Omawiana przyczyna wznowienia nie dotyczy natomiast sposobu występowania w charakterze pełnomocnika procesowego (por. wyrok NSA z 16 maja 2023 r., I GSK 808/19). Przez brak należytej reprezentacji, o której mowa w art. 271 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której strona w ogóle pozbawiona zostałaby właściwej reprezentacji przed sądem administracyjnym. Omawiana przyczyna wznowienia nie dotyczy natomiast sposobu występowania w charakterze pełnomocnika procesowego (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2022 r., I GSK 1928/18).
Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 271 pkt 2 p.p.s.a. nie mógł odnieść pożądanego przez Skarżącą skutku.
W ten sam sposób należało ocenić zarzut sformułowany w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej, w którym wskazano na naruszenie "art. 133 ust. 1 poprzez niewydanie wyroku na podstawie akt sprawy, ale ich wybranych fragmentów (...)". Wobec takiej konstrukcji zarzutu, podkreślenia wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawnym dla wzruszenia rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji. Skarga kasacyjna musi spełniać wszystkie ustawowe wymogi, a w szczególności formalnoprawne przewidziane w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. Do zachowania formy skargi kasacyjnej nie wystarczy wymienienie podstaw skargi kasacyjnej, ale konieczne jest także uzasadnienie podniesionej podstawy skargi przez wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone i na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie ocena skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Tymczasem w sformułowanym zarzucie nie wskazano, jakiego aktu prawnego dotyczy naruszenie art. 133 ust. 1. Z dalszej jego treści można jedynie wnioskować, że chodzi o art. 133 § 1 p.p.s.a., w myśl którego sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.
Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem.
Naczelny Sąd Administracyjny uznaje zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. za bezzasadny. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia bierze pod uwagę jedynie okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną na przykład w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Powyższe sprowadza się do stwierdzenia, że zasadniczo art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy.
Uwzględniając zaprezentowany sposób rozumienia art. 133 § 1 p.p.s.a. jako podstawy kasacyjnej nie sposób uznać zasadności tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego Skarżącej. Nic nie wskazuje na to, żeby sąd pierwszej instancji oparł swoje orzeczenie na innym materiale dowodowym niż ten, który wynikał z akt sprawy, albo że nie uwzględnił dowodów, mających w niej znaczenie dla rozstrzygnięcia. Przy czym – co istotne w realiach rozpoznawanej sprawy - w postępowaniu wznowieniowym nie mają zastosowania przepisy, które prowadziłyby do przekroczenia granic tego postępowania, postępowanie to bowiem toczy się w ramach ustawowych podstaw wznowienia, a nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy. W myśl bowiem art. 282 § 1 p.p.s.a sąd rozpoznaje sprawę na nowo w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 kwietnia 2012 r., I FSK 874/11).
Z tych samych względów nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów Skarżącej i pełnomocnika. W myśl pierwszego ze wskazanych przepisów, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zarzutu tego nie można rozpatrywać w oderwaniu od specyfiki oraz istoty instytucji wznowienia postępowania sądowego, oraz regulacji prawnych znajdujących zastosowanie w rozpatrywanym przypadku. Nie sposób bowiem przyjąć, że w postępowaniu wznowieniowym sąd pierwszej instancji powinien był zbadać zasadność skargi o wznowienie postępowania, niezależnie od jej treści.
Podkreślenia wymaga, że instytucja wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego stanowi formę postępowania nadzwyczajnego. Wyjątkowy charakter tej instytucji i jej odrębność w stosunku do postępowania zwykłego podkreśla sposób jej unormowania przez ustawodawcę. Przepisy poświęcone tej problematyce (art. 270-285) zostały zamieszczone w odrębnym dziale VII p.p.s.a, który zawiera regulacje szczególne w stosunku do pozostałych unormowań znajdujących się w tej ustawie. Przepis art. 276 zdanie pierwsze p.p.s.a. przesądza, że do postępowania ze skargi o wznowienie postępowania przepisy o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji znajdują jedynie odpowiednie zastosowanie i to tylko wówczas, gdy przepisy poniższe nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 279 p.p.s.a., obowiązkiem podmiotu domagającego się wznowienia jest w szczególności wskazanie w skardze podstawy wznowienia i jej uzasadnienie. Żądanie wznowienia jest bowiem możliwe wyłącznie w przypadkach przewidzianych w dziale VII p.p.s.a., co wynika z art. 270 tej ustawy. W konsekwencji nie można przyjąć, że w postępowaniu wznowieniowym znajduje zastosowanie zasada niezwiązania sądu granicami środka zaskarżenia w takim kształcie, w jakim obowiązuje ona w postępowaniu zwykłym toczącym się przed sądem pierwszej instancji.
Natomiast naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 oraz wyroki NSA: z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09, z 19 marca 2012 r., II GSK 85/11; z 9 czerwca 2017 r., II GSK 502/17). Oznacza to, że orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyrok NSA z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a., co czyni podniesiony zarzut niezasadnym. Z motywów wyroku wynika tok rozumowania sądu pierwszej instancji, pozwalający jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się WSA w Gdańsku podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie i tym samym wyrok poddaje się kontroli instancyjnej (por. wyroki NSA z 25 listopada 2010 r., I GSK 1215/09, z 24 lutego 2015 r., II OSK 1761/13, z 7 kwietnia 2017 r., I GSK 816/15). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia oraz stanowiska stron postępowania. Następnie sąd pierwszej instancji powołał regulacje prawne, pozwalające mu na zrekonstruowanie podstaw do wywiedzenia normy prawnej, stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia oraz przedstawił motywy podjęcia zaskarżonego wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast kwestionować naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów postępowania, czy też prawa materialnego. Zatem zarzuty naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za bezzasadne.
Nie jest zasadny zarzut wskazany w punkcie 5 petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z powołanym w tym zarzucie art. 273 § 2 p.p.s.a. można żądać wznowienia w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela przytoczony w zaskarżonym wyroku pogląd, że wymienione w tym przepisie przesłanki należy rozumieć w ten sposób, że okoliczności i dowody, na które powołuje się strona, istniały przed zakończeniem sprawy, której dotyczy wniosek. Po drugie zostały wykryte po prawomocnym zakończeniu postępowania. Po trzecie mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a więc niezbędne jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy okolicznościami faktycznymi lub środkami dowodowymi a treścią prawomocnego orzeczenia sądu. Po czwarte, strona nie mogła z tych okoliczności faktycznych lub środków dowodowych skorzystać w poprzednim postępowaniu, ponieważ nie były one jej znane.
Nie podważono skutecznie ustaleń sądu pierwszej instancji, że Skarżąca wiedziała o istnieniu zapisów niezgodnych z przyjętymi w decyzji i wyroku, jeszcze przed wydaniem tych rozstrzygnięć. Skarżąca wielokrotnie składała odpisy z rejestru gruntów o klasyfikacji B i Bz, natomiast w sprawie przyjmowano błędnie Bi. Z akt sprawy wynika, że okoliczność błędnej klasyfikacji była podnoszona przez Skarżącą w toku postępowania administracyjnego i sądowego. Natomiast dokumentem, z którego wynika ta błędna klasyfikacja dysponowała ona już w czerwcu 2022 r. (vide karta 105 akt I SA/Gd 203/23), przy czym akta administracyjne zawierają tożsame informacje na dzień 26 kwietnia 2022 r. Pozostałe dokumenty pochodzą z okresu po wydaniu wyroku, są więc bez znaczenia w tym postępowaniu.
Skarżąca wiedziała, jaka jest powierzchnia budynku i jak klasyfikowane są grunty. Informacja z ewidencji gruntów i budynków adresowana do Skarżącej pochodzi z 3 czerwca 2022 r. przy czym dokument ten jest zgodny z twierdzeniem Skarżącej zawartym w skardze o wznowienie postępowania. Wypis z kartoteki budynków pochodzi z 25 lipca 2023 r. a pozostałe dowody załączone do pisma pełnomocnika z dnia 21 października 2024 r. powstały po wydaniu wyroku. Informacja z rejestru gruntów pochodzi z 8 grudnia 2023 r. a więc po wydaniu wyroku. Dokumenty nie miały zatem waloru nowości. Również okoliczności związane z utrzymaniem obiektu były znane Skarżącej, która aktywnie uczestniczyła i inicjowała postępowania administracyjne z tym związane. Wiedziała przy tym o remoncie dachu, do którego była zobowiązana, a który zastępczo musiał dokonać organ.
Nie mógł odnieść pożądanego przez Skarżącą skutku zarzut naruszenia art. 273 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że można żądać wznowienia na tej podstawie, że: orzeczenie zostało oparte na dokumencie podrobionym lub przerobionym albo na skazującym wyroku karnym, następnie uchylonym. W jej ocenie orzeczenie sądu zostało oparte na fałszywych danych odnoszących się do obszaru i funkcji nieruchomości, tj. na wypisie z ewidencji gruntów, który był dokumentem przerobionym.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że za dokument przerobiony uznaje się taki, któremu nadano inną treść niż pierwotna, to jest wpisano na jej miejsce inną treść lub poprawiono treść istniejącą. Inaczej rzecz ujmując, treść zawarta w tym dokumencie jest zmieniona, zniekształcona (por. postanowienie NSA z 20 maja 2014 r., I FSK 1010/13). Tymczasem błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy nie mieści się w zakresie pojęcia dokumentu "podrobionego" lub "przerobionego".
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną; na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. rozpoznał ją na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł natomiast o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej przez pełnomocnika ustanowionego dla Skarżącej w ramach prawa pomocy. Wynagrodzenie dla pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 p.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.
SWSA (del) Krzysztof Przasnyski SNSA Jacek Pruszyński SNSA Wojciech Stachurski