- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 27 § 1 pkt 3 oraz art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a. - poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie zaistniała możliwość wystąpienia błędu co do osoby zobowiązanego, podczas gdy analiza dokumentów źródłowych tj. tytułów wykonawczych oraz będących podstawą ich wystawienia mandatów karnych wykazała, że dane skarżącego, które widnieją na tytułach wykonawczych i mandatach karnych są tożsame, co potwierdza właściwą identyfikację Skarżącego jako podmiotu zobowiązanego do ich zapłaty,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 29 § 1 oraz art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a. – poprzez wadliwe przyjęcie, że brak było wymagalności egzekwowanego obowiązku, podczas gdy organy administracji publicznej nie są uprawnione do oceny zasadności i prawidłowości nałożenia grzywien z tytułu mandatów karnych i dopóki informacja o mandatach karnych nie zostanie wycofana z ewidencji przez organ, który je nałożył lub też sąd, na którego obszarze działania zostały nałożone mandaty nie orzeknie o ich uchyleniu, dopóty nie jest zasadne odstąpienie od działań, które zmierzają do ich wyegzekwowania,
- art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 29 § 1 oraz art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a. - poprzez błędne wskazanie co do dalszego toku postępowania przez organy w związku z uchyleniem postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z 19 kwietnia 2023 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego z 15 lutego 2023 r. bowiem zarzut dotyczący błędu co do osoby zobowiązanego nie może zmierzać do merytorycznego ustalenia osoby zobowiązanego, gdyż sprowadzałby się do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co zostało zabronione przez ustawodawcę w art. 29 § 1 u.e.p.a.,
- art. 151 p.p.s.a. - poprzez odmowę jego zastosowania, w sytuacji, gdy ustalony przez organy stan faktyczny dawał wystarczającą podstawę do oddalenia skargi.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3.1. Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.
3.2. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych.
Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
3.3. Zgodnie z treścią art. 33 § 2 u.p.e.a., w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest:
1) nieistnienie obowiązku;
2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:
a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,
b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1,
c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;
3) błąd co do zobowiązanego;
4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;
5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;
6) brak wymagalności obowiązku w przypadku:
a) odroczenia terminu wykonania obowiązku,
b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej,
c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.
3.4. Przez błąd co do zobowiązanego rozumie się sytuacje dwojakiego rodzaju. Po pierwsze, chodzi o sytuację, w której organ egzekucyjny lub egzekutor podjęli czynności egzekucyjne wobec osoby, którą błędnie uznali za zobowiązanego, w związku z czym doręczyli jej tytuł wykonawczy oraz pouczyli o prawie zgłoszenia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji. Ponieważ w konsekwencji zobowiązany został pozbawiony możliwości obrony swych interesów, należy odstąpić od czynności egzekucyjnych wobec osoby błędnie uznanej za zobowiązanego i podjąć je wobec zobowiązanego. Należy zastrzec, że czynności egzekucyjne mogą być podejmowane wobec każdego, w czyim posiadaniu znajduje się majątek zobowiązanego (w przypadku egzekucji należności pieniężnych) lub rzecz podlegająca wydaniu. Osoba taka nie może bronić się przed egzekucją, twierdząc, że nie jest zobowiązanym, może natomiast zgłosić wniosek o wyłączenie spod egzekucji tych rzeczy lub praw majątkowych, które stanowią część jej majątku (art. 38 u.p.e.a.). Po drugie, chodzi o wskazanie w tytule wykonawczym osoby, na której nie ciąży obowiązek. Stwierdzenie tej sytuacji następuje przez porównanie danych osoby wskazanej w tytule wykonawczym z danymi adresata orzeczenia lub innego dokumentu, stanowiącego podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Różnica w tym zakresie może być zarówno wynikiem popełnienia przez wierzyciela błędu przy sporządzaniu tytułu wykonawczego, jak również skutkiem przejścia obowiązku na inny podmiot przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. W tym drugim przypadku konieczne jest ustalenie, czy obowiązek został przeniesiony na osobę wskazaną w tytule wykonawczym. Stwierdzenie, że obowiązek został przeniesiony na taką osobę w mniejszym zakresie, niż to wynika z tytułu wykonawczego, stanowi podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego w części wykraczającej ponad zakres przeniesionego obowiązku. W przypadku stwierdzenia, że nie doszło do przejścia obowiązku na podmiot wskazany w tytule wykonawczym, należy umorzyć postępowanie egzekucyjne w całości. Jeżeli natomiast w tytule wykonawczym wskazano podmiot, na który pierwotnie nałożono obowiązek, ale obowiązek ten został przeniesiony na inny podmiot, należy umorzyć postępowanie egzekucyjne. Wierzyciel może następnie wystawić tytuł wykonawczy na nowego zobowiązanego, a zobowiązany, wnosząc zarzut, może kwestionować twierdzenie wierzyciela o przejściu obowiązku na tę, a nie inną osobę.). Nie zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego, jeżeli zobowiązany kwestionuje zasadność nałożenia na niego obowiązku i, wnosząc zarzut, zmierza do zbadania zasadności nałożenia na niego obowiązku.
3.5. Zauważyć w tym miejscu należy, że postępowanie egzekucyjne nie jest tym etapem postępowania, na którym decyduje się o istnieniu obowiązku i jego wymiarze. Przepis art. 29 § 1 powołanej ustawy stanowi bowiem, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Tym samym, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym Organ egzekucyjny nie jest władny podejmować żadnych działań ingerujących w treść decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Nie jest też uprawniony do kontroli istniejących decyzji, na podstawie których wystawiono tytuł wykonawczy. Celem postępowania egzekucyjnego w administracji pozostaje doprowadzenie do wykonania spoczywającego na zobowiązanym obowiązku. W czasie trwania tego postępowania nie powinno dochodzić do powtórnego kwestionowania jego istnienia, ani tym bardziej zasadności realizacji, zgodnie z art. 29 § 1. Przepis art. 29 § 1 nie uprawnia organu do weryfikowania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, gdyż oznaczałoby to niedopuszczalne wkraczanie w ustalenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. W toku postępowania egzekucyjnego nie bada się zatem sprawy od strony merytorycznej, gdyż powodowałoby to w istocie przekształcenie postępowania egzekucyjnego w trzecią instancję (zob. wyrok NSA z dnia 11 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 5523/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem jak słusznie zauważył sąd pierwszej instancji – organy administracji publicznej nie są uprawnione do oceny zasadności i prawidłowości nałożenia grzywien z tytułu mandatów karnych.
Jednakże w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z wyjątkową sytuacją, gdyż materiał dowodowy wskazuje na wątpliwości co do osoby sprawcy wykroczenia, przy czym postępowanie karne zainicjowane przez skarżącego zostało umorzone i brak jest jakichkolwiek informacji, czy zostały podjęte inne czynności w związku z tą sprawą, np. zainicjowane wobec osoby wskazywanej przez jednego ze świadków, jako mogącej być winną popełnienia wykroczenia, za które ukarany został skarżący, organy winny dążyć do całkowitego wyeliminowania tych wątpliwości. Osoba skarżącego jako "zobowiązanego" nie może bowiem budzić wątpliwości. Podkreślić przy tym należy, iż nie chodzi tu o analizowanie przyczyn nałożenia mandatu, czy też jego zasadności – te okoliczności bowiem nie podlegają weryfikacji w toku rozpoznawania zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego. W niniejszej sprawie problem jest inny, dotyczy bowiem możliwości uznania za zobowiązanego osoby, której danymi posłużono się przy wystawianiu mandatu karnego. W takim przypadku, w takich okolicznościach sprawy, przyjęcie na podstawie jedynie porównania danych osobowych uwidocznionych na mandacie z danymi osobowymi uwidocznionymi na tytule wykonawczym, że osoba zobowiązanego nie została określona błędnie, jest niedopuszczalne z punktu widzenia przytoczonych na wstępie wartości konstytucyjnych. Aby wykluczyć taką możliwość, organy winny jednak wyjaśnić uwidocznione w materiale dowodowym wątpliwości co do osoby sprawcy wykroczeń i tym samym – możliwości posłużenia się danymi skarżącego przy wystawianiu mandatu.
3.6. W niniejszej sprawie Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w O. pismem z 18 stycznia 2023 r. zwrócił się do Komendy Powiatowej Policji w K. (której funkcjonariusze nałożyli na Skarżącego mandaty karne) o jednoznaczne wskazanie, czy skarżący jest osobą odpowiedzialną za popełnione wykroczenia i zobowiązaną do zapłaty mandatów karnych. Jednak w odpowiedzi, pismem z 31 stycznia 2023 r., Naczelnik Wydziału Prewencji KPP w K. poinformował jedynie, że "(...) mandaty karne zostały wystawione przez funkcjonariuszy na podstawie oświadczenia ustnego zweryfikowanego w Policyjnych Bazach Informatycznych, a wizerunek osoby legitymowanej sprawdzony był z zamieszczonym zdjęciem w Rejestrze Dowodów Osobistych. Weryfikacja danych personalnych w ocenie policjantów nie budziła zastrzeżeń, a mandaty karne wystawione zostały na dane, które podawała osoba legitymowana, czyli W. W.".
Należy zwrócić uwagę, że Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w O., jako wierzyciel należności z mandatów karnych, słusznie poszukiwał u organu, który mandaty wystawił, odpowiedzi umożliwiającej odniesienie się do zarzutów skarżącego. Jednak, wbrew temu, co przyjęły organy – odpowiedzi takiej organ nie uzyskał. Poprzestanie na zdawkowej, w świetle materiału dowodowego, informacji z Komendy Powiatowej Policji w K. (która w treści odpowiada fragmentowi uzasadnienia postanowienia z 22 września 2022 r. o umorzeniu dochodzenia) nie realizuje gwarancji procesowych odzwierciedlających zasadę sprawiedliwości proceduralnej. Jak słusznie zauważył sąd pierwszej instancji, zabrakło w niniejszej sprawie takiej organizacji procesu uzyskiwania informacji, ich analizy i podejmowania rozstrzygnięcia, która pozwalałaby uznać wynik zastosowania procedury za sprawiedliwy a kwestię ewentualnego błędu co do zobowiązanego – za wyjaśnioną w sposób niepozostawiający wątpliwości.
3.7. Z zasady demokratycznego państwa prawnego określonej w art. 2 Konstytucji RP wywodzona jest zasada sprawiedliwości proceduralnej, która określa również sposób stosowania obowiązujących reguł postępowania administracyjnego. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. Regulacje prawne tych postępowań muszą w związku z tym zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo przedstawiania i obrony swoich racji. Na sprawiedliwość proceduralną składa się m.in. zapewnienie jednostce wysłuchania polegające przynajmniej na możliwości przedstawienia swoich racji oraz zgłaszania wniosków dowodowych (por. np. wyroki TK z 15 grudnia 2008 r., P 57/07; z 14 czerwca 2006 r., K 53/05, z 11 czerwca 2002 r., SK 5/02). W dziedzinie prawa administracyjnego, sprawiedliwość proceduralna oznacza taką organizację procesu uzyskiwania informacji, ich analizy i podejmowania rozstrzygnięcia, która pozwala uznać wynik zastosowania procedury za sprawiedliwy (por. wyrok NSA z 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 468/11).
W praworządnym (art. 7 Konstytucji RP) państwie prawnym nałożenie na stronę obowiązku lub ograniczenia przysługującego jej uprawnienia może nastąpić tylko na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego. Jednocześnie, co silnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od samego początku jego istnienia, obowiązku obciążającego stronę lub ograniczenia przysługującego jej uprawnienia nie można domniemywać, gdyż to godzi w bezpieczeństwo obrotu prawnego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w świetle jej szczególnych okoliczności organy powinny były zastosować wskazane przepisy procesowe, kierując się jednocześnie zasadami sprawiedliwości proceduralnej oraz ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającymi z zasady demokratycznego państwa prawnego.
3.8. Nie budzi wątpliwości, że skarżący w toku postępowania jednoznacznie wykazał zasadność zarzutu błędu co do zobowiązanego (art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a.), argumentując, że mandaty zostały wystawione na osobę posługującą się jego danymi osobowymi. Zaraz po uzyskaniu informacji o sfałszowanych mandatach podjął on niezbędne kroki, składając zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa nieuprawnionego użycia jego danych osobowych w celu wszczęcia postępowania o wykroczenie. Dochodzenie w tej sprawie zostało jednak umorzono postanowieniem z 22 września 2022 r., a z uwagi na przedawnienie – odstąpiono od przedstawienia wniosku o ukaranie do sądu rejonowego.
Należy podkreślić, że zobowiązany to kluczowy podmiot administracyjnego postępowania egzekucyjnego – to on nie wykonał dobrowolnie obowiązku poddanego egzekucji, a co za tym idzie – do niego skierowane są przewidziane przez ustawodawcę środki egzekucyjne. Jest to najważniejszy podmiot postępowania egzekucyjnego, którego byt przesądza o obowiązku jego prowadzenia. Zatem jego sytuacja w toku administracyjnego postępowania egzekucyjnego powinna być jasna i klarowna, co więcej, powinien on dysponować odpowiednimi środkami do ochrony swoich praw (interesów). Jako podmiot, do którego skierowana jest egzekucja administracyjna, zasługuje więc na szczególną ochronę (tak: Wyporska-Frankiewicz Joanna, Gwarancje ochrony zobowiązanego w egzekucji administracyjnej obowiązków niepieniężnych, Lex-el). W okolicznościach niniejszej sprawy fakt bycia zobowiązanym wynika jedynie z tożsamości danych osobowych zawartych w mandatach i tytułach wykonawczych. Jednak wobec okoliczności uwidocznionych w materiałach dowodowych otrzymanych od organu mandatowego, a wskazujących na wątpliwości odnośnie osoby sprawcy wykroczeń – obowiązek nałożony mandatem karnym opiera się jedynie na domniemaniu.
W zależności od sposobu konkretyzacji obowiązku, wskazanie zobowiązanego nastąpi w decyzji lub postanowieniu organu administracji publicznej, w innym orzeczeniu lub dokumencie wystawionym przez zobowiązanego, albo będzie stanowić wynik znalezienia się określonego podmiotu w sytuacji powodującej powstanie obowiązku wynikającego wprost z przepisu prawa. Niezależnie jednak od sposobu konkretyzacji obowiązku treść tytułu wykonawczego stanowi podstawę do uznania konkretnego podmiotu za zobowiązanego (rozumianego jako uczestnik postępowania egzekucyjnego). Zobowiązanym jest zatem ten podmiot, który został wskazany w tytule wykonawczym jako zobowiązany bez względu na to, czy rzeczywiście został na niego nałożony obowiązek. O posiadaniu przez dany podmiot statusu zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym w administracji przesądzają zatem względy formalne.
Zatem słusznie wskazał sąd pierwszej instancji, że zaistniały wątpliwości co do tożsamości osoby ukaranej mandatem karnym. W konsekwencji należało uznać, że nie zostały naruszone art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 27 § 1 pkt 3 oraz art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 29 § 1 oraz art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a.
3.9. O naruszeniu normy wynikającej z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby natomiast mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tego rodzaju uchybienia nie zostały wykazane w skardze kasacyjnej. Zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 141 § 4, art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. również był bezpodstawny.
3.10. Naruszenie art. 141 § 4 może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 oraz wyroki NSA: z 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09, z 19 marca 2012 r., sygn. akt. II GSK 85/11; z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 502/17). Oznacza to, że orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyrok NSA z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a., co czyni podniesiony zarzut niezasadnym. Z motywów wyroku wynika tok rozumowania sądu pierwszej instancji, pozwalający jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się WSA w Kielcach podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie i tym samym wyrok poddaje się kontroli instancyjnej (por. wyroki NSA z 25 listopada 2010r., sygn. akt I GSK 1215/09, z 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1761/13, z 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 816/15). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia oraz stanowiska stron postępowania. Następnie sąd pierwszej instancji powołał regulacje prawne, pozwalające mu na zrekonstruowanie podstaw do wywiedzenia normy prawnej, stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia oraz przedstawił motywy podjęcia zaskarżonego wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast kwestionować naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów postępowania, czy też prawa materialnego. Zatem zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art 134 § 1 p.p.s.a. należało uznać za bezzasadne.
3.11. Normy wynikające z art. 151 p.p.s.a. są normami o charakterze procesowym i mogą być powołane wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, normy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ są normami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd pierwszej instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł sąd pierwszej instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku sądu pierwszej instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym.
3.12. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.
Bogusław Woźniak Anna Dalkowska Paweł Borszowski