Wyrok NSA z dnia 23 lipca 2025, sygn. III FSK 222/25

Rada w opisie do sposobu ustalania stawki wskazała, że na koszty te składają się koszty administrowania systemem, tj. koszty OR (wynagrodzenia osobowe wraz ze składkami, zakup usług zdrowotnych, usług w zakresie doradztwa prawnego i reprezentacji prawnej, podróże służbowe krajowe, czyli koszty delegacji i ryczałty, różne opłaty i składki, szkolenia pracowników nie będących członkami korpusu służby cywilnej - dział OR), koszty OT (zakup materiałów biurowo-papierniczych, zakup artykułów spożywczych, zakup paliwa do samochodów służbowych, energia cieplna i elektryczna, koszty wynajęcia samochodów, utrzymanie czystości, koszt rozmów telefonicznych, koszt przesyłek pocztowych), koszty IT (dostawa wkładów do drukarek, utrzymanie infrastruktury teleinformatycznej, nadzór autorski systemu RATUSZ, opłata za domeny, hostingi, zakup usług w modelu SaaS, dostęp do aplikacji internetowych, modernizacja stron dotyczących gospodarki odpadami komunalnymi, świadczenie usług telefonii stacjonarnej dla UM Chorzów, usługa zapewnienia łączności pomiędzy sieciami lokalnymi "zamawiającego" w strukturze WAN oraz przyłączenie do sieci Internet dla UM Chorzów) oraz koszty UE (zakup materiałów i uposażenia, składki na społeczne, wynagrodzenia bezosobowe zewnętrzne, nagrody konkursowe, odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych, dzikie wysypiska, usługi mające na celu usprawnienie działania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi - fotopułapki, dodatek do gazety, modyfikacja formularza internetowego, PSZOK, zakup usług remontowych, energii; kary wypłacane na rzecz osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych, zakup usług pozostałych, np. projekt, wydruk i dystrybucja kalendarzy z harmonogramem odbioru odpadów komunalnych). Tymczasem w ocenie WSA koszty obsługi administracyjnej systemu nie zostały zdefiniowane w ustawie. Ustawodawca w art. 6r ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. posłużył się generalnym określeniem. Obsługa administracyjna systemu gospodarowania odpadami komunalnymi to wszelkie czynności związane z zarządzeniem tym systemem, w tym czynności wchodzące w zakres obowiązków związanych ze składaniem przez mieszkańców deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wydawaniem decyzji administracyjnych czy windykacją opłat. Koszty obsługi administracyjnej systemu gospodarowania odpadami komunalnymi obejmują jedynie koszty bieżące, przykładowo koszty materiałów i sprzętu biurowego, sprzętu informatycznego, telekomunikacyjnego, windykacji i egzekucji opłat za gospodarowanie odpadami czy koszty osobowe dotyczące stanowisk pracy związanych ściśle z obsługą systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (por. stanowisko RIO w Gdańsku – interpretacje budżetowe z 2020 r.). Zestawiając obowiązki wynikające z klasyfikacji budżetowej z kosztami wskazanymi przez Radę, zdaniem Sądu, dostrzega się, że do kosztów funkcjonowania systemu nie można zaliczyć kosztów ogólnych związanych z funkcjonowaniem całego urzędu, a tymczasem koszty takie zostały wskazane np. w ramach kosztów wkładów do drukarek, zakupu usług telefonii stacjonarnej, przyłącza do sieci Internet. Nadto zauważono, że z przedłożonych w segregatorze dokumentów, pomijając brak daty potwierdzającej, że dane te istniały w dacie podejmowania uchwały, a dotyczących poszczególnych wydziałów, nie wynika, by uwzględniono tylko i wyłącznie wydatki dla rozdziału 90002 klasyfikacji budżetowej. W części tabel w ogóle nie powołano ww. rozdziału, a jednocześnie w przypadku wydziału OT uwzględniono wydatki na artykuły spożywcze, których nie można uznać za wydatki związane z obsługą administracyjną systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. W przypadku edukacji ekologicznej pomimo wskazania konkretnej wartości przyjętej do obliczania stawki nie przedłożono żadnego dokumentu pozwalającego na ustalenie, że takie wydatki mają być ponoszone i w jakiej wysokości, podobnie jak w przypadku usuwania dzikich wysypisk czy funkcjonowania PSZOK, które wskazano jako wydatki administrowania systemem.

Sąd zauważył jednocześnie, że sporna uchwała Rady została podjęta 2 lutego 2023 r., podczas gdy poprzedzająca ją uchwałę podjęto 27 października 2022 r., co rodzi pytanie, jakie okoliczności w rzeczywistości stanowiły podstawę do zmiany stawki po 3 miesiącach obowiązywania poprzedniej uchwały.

Ostatecznie WSA stwierdził, że wobec braku stosownej dokumentacji, przy dostrzeżonej wadliwości wyliczeń, zaskarżona uchwała w § 2 ust. 1 jest wadliwa, czego konsekwencją było wadliwe określenie stawki w § 2 ust. 2 tej uchwały na poziomie 69,80 zł, czyli jako dwukrotność stawki z ust. 1. Wspomnianą dwukrotność Sąd przyjął poprzez podzielenie tej stawki przez stawkę z § 2 ust. 1 uchwały, bowiem wyliczeń w tym przedmiocie nie przedstawiono. Sam fakt, że stawka ta mieści się w ustawowej regulacji, nie oznacza prawidłowości jej wyliczenia.

W wywiedzionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej Rada Gminy na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

1) art. 147 § 1 w zw. z art. 6k ust. 2 u.c.p.g. poprzez niewłaściwe przyjęcie przez Sąd, że na gruncie niniejszej sprawy przepisy § 2 ust. 1 i 2 uchwały zostały przez organ uchwalone bez dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki tak, aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy,

2) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 609 ze zm., dalej: u.s.g.) w zw. z art. 6k ust. 2 u.c.p.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, które skutkowało nieuprawnionym stwierdzeniem przez Sąd nieważności § 2 ust. 1 i 2 uchwały z uwagi na okoliczność, że wskazane przepisy uchwały nie stanowią, zdaniem Sądu, wypełnienia wynikającego z art. 6k ust. 2 u.c.p.g. obowiązku rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki tak, aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy, podczas gdy z literalnej wykładni art. 6k ust. 2 u.c.p.g. taki obowiązek nie wynika, a organ stanowiący podjął wyżej wymienioną uchwałę jako organ właściwy, podjął uchwałę w oparciu o istniejącą podstawę prawną, właściwie zastosował literalną treść przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały (tj. art. 6k ust. 2 u.c.p.g.), podejmując uchwałę nie naruszył przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację ani procedury jej uchwalania, co przemawiało za ewentualnym stwierdzeniem przez Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g., że ww. uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Przy tak zakreślonych zarzutach kasacyjnych Rada wniosła o uchylenie kwestionowanego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi Prokuratora poprzez jej oddalenie w całości, ewentualnie o stwierdzenie na podstawie art. 193 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g., że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie kwestionowanego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Rada wniosła nadto o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisach, oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna organu jako niezasadna podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny, poddając kontroli instancyjnej zaskarżone orzeczenie, w realizacji zasady wyrażonej w art. 183 § 1 p.p.s.a. związany był granicami skargi kasacyjnej Rady, bez możliwości wyjścia poza zakreślone ramy zaskarżenia, z wyłączeniem - niestwierdzonych w sprawie - przesłanek skutkujących nieważnością postępowania.

Za chybiony uznać należało w pierwszej kolejności zarzut zawarty w punkcie 2 petitum środka zaskarżenia z uwagi na dalej idący zakres jego oddziaływania. Podnoszone uchybienie w ocenie autora skargi kasacyjnej sprowadza się do poczynienia wadliwej wykładni art. 6k ust. 2 u.c.p.g. i nieuzasadnionego przyjęcia przez Sąd, jakoby w hipotezie tego przepisu mieściła się przesłanka konieczności skorelowania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki z pokrywaniem rzeczywistych kosztów związanych z funkcjonowaniem systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, która rzutowała następnie na nieprawidłową subsumcję art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g. w zw. z art. art. 6k ust. 2 u.c.p.g. poprzez stwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały w części, w jakiej ustalone w jej treści stawki nie spełniają ww. warunku, zamiast ewentualnego stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa.

Na mocy art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. rada gminy jest obowiązana dokonać wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z katalogu zawartego w art. 6j ust. 1 i 2 ustawy oraz ustalenia stawki tej opłaty, z jednoczesnym wskazaniem przez ustawodawcę w art. 6k ust. 2 u.c.p.g. czynników koniecznych do uwzględniania w tym procesie, w szczególności liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę i "koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi". Dalej w art. 6r ust. 2 u.c.p.g. wskazano, że pokrycie przez gminę kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi następuje z pobranych opłat za gospodarowanie tymi odpadami, przy jednoczesnym sprecyzowaniu zakresu tych kosztów w pkt 1-4. Co więcej, tak określone koszty pokrywane z pozyskanych przez gminę środków z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi zostały dodatkowo dookreślone w ust. 1aa przywołanego przepisu. Wyłącza on możliwość wykorzystania ww. źródeł dochodu gminy na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Wypadkowa wskazanych unormowań, a także wykładnia systemowa art. 6r ust. 1aa u.c.p.g. (poprzedzająca ust. 2 tego przepisu), prowadzą do wniosku, że trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji o konieczności skorelowania wysokości stawki z rzeczywistymi kosztami związanymi z funkcjonowaniem systemu gospodarowania odpadami na terenie gminy i zakazu uzyskiwania przez gminę dodatkowych zysków w zakresie nadwyżki wysokości opłat ponad koszty z art. 6r ust. 2 u.c.p.g. Oznacza to w praktyce, że proces uchwalania przez radę gminy opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na obszarze gminy winien uwzględniać wybór metody ustalenia opłaty (por. art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g.), uwarunkowanie czynników rzutujących na wysokość stawki opłaty (por. art. 6k ust. 2 u.c.p.g.), ocenianych przez pryzmat konieczności przeznaczenia środków pochodzących z tych opłat na poczet kosztów funkcjonowania systemu (por. art. 6r ust. 2 u.c.p.g.) z zastrzeżeniem zakazu uczynienia z tego tytułu dodatkowego dochodu po stronie gminy (por. art. 6r ust. 1aa u.c.p.g.).

Powyższe przesądza o braku skuteczności zarzutu wadliwej wykładni art. 6k ust. 2 u.c.p.g., które w świetle poczynionych uwag należało czynić w powiązaniu z art. 6r ust. 1aa i 2 tej ustawy, czego jednakże - niezależnie od faktu nieprawidłowego zdekodowania przez autora skargi kasacyjnej normy zawartej w art. 6k ust. 2 u.c.p.g. - na poziomie zarzutu z pkt 2 nie uczyniono, przy jednoczesnym niedoprecyzowaniu, której jednostki redakcyjnej w ramach art. 6k ust. 2 u.c.p.g. zarzucane naruszenie miałoby dotyczyć. Skoro celem dokonania oceny, czy w sprawie właściwa rada gminy dokonała "rzetelnej i wnikliwej kalkulacji", konieczne jest zweryfikowanie stawki pod kątem ryzyka czerpania przez gminę dodatkowych korzyści finansowych z faktu jej nadmiernego oszacowania, celem oceny zasadności sięgnięcia przez Sąd do sankcji wynikającej z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. w zakresie nieważności postanowień § 2 ust. 1 i 2 uchwały konieczne jest rozważenie stopnia uwzględnienia przez Radę ustawowych kryteriów w procesie podejmowania spornej uchwały.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji, że przedstawione przez Radę wyjaśnienia i dokumentacja nie uzasadniają ustalenia stawki w wysokości wynikającej z uchwały. Z przedstawionego zestawienia załączonego do sprawy nie wynika, w oparciu o jaką okoliczność ustalono wzrost opłaty względem uchwalonej na mocy obowiązującej niespełna 3 miesiące uprzedniej uchwały tego organu i odgórnego określenia jej wysokości poprzez doliczenie kwoty do stawki podstawowej. Przy niezaoferowaniu przez Radę materiału dowodowego na etapie weryfikowania legalności spornej uchwały przez WSA, niemożliwym było przeprowadzenie sądowej kontroli zasadności ustalenia stawek opłat w kwotach podwyższonych i ostatecznie – czego nie podniesiono w skardze kasacyjnej, niezależnie od braku odpowiedniej analizy tej kwestii w zaskarżonym wyroku – zastrzeżenia przewidzianego przez ustawodawcę w art. 6r ust. 1aa u.c.p.g. W procesie kalkulowania wysokości stawek nie uwzględniono nadpłaty za wcześniejszy okres, która winna pomniejszać wydatki planowane w kolejnym okresie w ramach nowo określanych stawek, dokonano bezpodstawnego zaokrąglenia stawki, a także wadliwie, niezgodnie z klasyfikacją budżetową, określono pozycje kosztów funkcjonowania systemu, utożsamiając je z kosztami ogólnymi związanymi z funkcjonowaniem całego urzędu (uwzględnieniu winny podlegać wyłącznie pozycje dla rozdziału 90002).

Poczynione uwagi Sądu pierwszej instancji były przy tym szeroko i wnikliwie uzasadnione, zaś zastrzeżenia wobec poszczególnych postanowień uchwały każdorazowo powiązane z przepisami prawa, którym uchybiły, w realizacji obowiązku wykazania istotnego naruszenia prawa (a contrario art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g.). Wprawdzie Sąd ten proces kontroli legalności uchwały, wobec braku przedłożenia jej uzasadnienia do akt sprawy, przeprowadził w oparciu o protokół z sesji Rady, z którego wywodził określony przebieg prac nad ostatecznym kształtem treści aktu, okoliczność ta nie mogła doprowadzić do przyjęcia motywów prawnych wyrażonych w kwestionowanym wyroku z tej tylko przyczyny za wadliwe (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II FSK 2999/16). Uwaga ta czyniona jest jedynie porządkowo z uwagi na brak objęcia zagadnienia zakresem zaskarżenia w sprawie.

Prezentowanej obecnie oceny nie mogły zmieniać powoływane przez Radę na etapie zaskarżania wyroku WSA dodatkowe wyjaśnienia i przedłożone dokumenty. Jak wskazano na wstępie niniejszego uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, ograniczając się do weryfikacji poprawności stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podobnie zatem jak w przypadku podobnych spraw Rady, poddanych uprzednio kontroli tutejszego Sądu (wyroki NSA z 4 lutego 2025 r. o sygn. III FSK 1306/24 i III FSK 1304/24) należy odmówić skuteczności tak wywodzonej argumentacji. Dodatkowe dane, informacje i objaśnienia zaoferowane wraz ze środkiem zaskarżenia nie mogły przesądzić o prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, co więcej przy tym nie podważyły oceny tego Sądu o braku przejrzystości wyliczeń w zakresie stawek ujętych w spornej uchwale.

Wobec niewypełnienia wytycznych zawartych w art. 6k ust. 2 w zw. ust. 1 u.c.p.g. w powiązaniu z art. 6j ust. 1 i 2 oraz art. 6r ust. 1aa i 2 u.c.p.g. trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona uchwała w zakresie postanowień § 2 ust. 1 jest wadliwa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, co stanowiło automatyczną konsekwencją stwierdzenia nieważności uchwały również w części odnoszącej się do stawki podwyższonej, tj. § 2 ust. 2. Przesądzało to o nieskuteczności zarzutu skargi kasacyjnej w zakresie zarzuconego naruszenia art. 147 § 1 w zw. z art. 6k ust. 2 u.c.p.g., a finalnie również zarzutu w zakresie zastosowanej na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. sankcji nieważności uchwały w zakresie zakwestionowanych postanowień.

Sygnalnie skład orzekający zwraca uwagę, że z wiedzy znanej Sądowi z urzędu wynika, iż równolegle do sporu prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach pod sygn. I SA/Gl 365/24, w Sądzie tym toczyło się postępowanie zarejestrowane pod sygn. I SA/Gl 366/24 w zakresie skargi Prokuratora na uchwałę Rady Miasta Chorzów z 17 sierpnia 2023 r. nr LXVI/1027/2023 w przedmiocie zmiany uchwały Rady Miasta Chorzów z 2 lutego 2023 r., nr LVIII/937/2023, tj. aktu poddanego kontroli sądowej w niniejszej sprawie. Jakkolwiek Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zagadnienia dopuszczalności oceny legalności uchwały następnie zmienionej uchwałą tej samej rady gminy w zakresie, w którym następnie stwierdzono nieważność poszczególnych postanowień uchwały pierwotnej, należy uznać, że sama okoliczność wydania przez Radę Miasta Chorzów uchwały z 17 sierpnia 2023 r. nr LXVI/1027/2023 w przedmiocie zmiany uchwały z 2 lutego 2023 r. nr LVIII/937/2023, tj. w okresie poprzedzającym datę zaskarżenia uchwały pierwotnej przez Prokuratora i datę stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji nieważności § 2 ust. 1 i 2 uchwały z 2 lutego 2023 r., nie stanowi przesłanki wyłączającej możność poddania sądowoadministracyjnej weryfikacji uchwały pierwotnej. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym, a tym bardziej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie przewidują dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do eliminowania ze skutkiem wstecznym od dnia uchwalenia aktu poszczególnych postanowień uchwały, analogicznie jak w przypadku uprawnienia organu nadzorczego czy rozstrzygnięcia sądowoadministracyjnego. Możliwym pozostaje dokonanie przez taki organ zmiany uchwały pierwotnej w formie uchwały nowelizującej, przy czym skutek zmiany następuje od dnia wejścia w życie uchwały zmieniającej, tj. ze skutkiem ex nunc. Należy zatem dopuścić sądowoadministracyjną kontrolę ważności uchwały pierwotnej, bowiem sankcja jej nieważności (lub nieważności poszczególnych postanowień) stwierdzonej przez sąd powoduje wyeliminowanie z obrotu prawnego z datą wsteczną, a tym samym obejmuje czasookres od dnia uchwalenia do dnia wprowadzenia zmiany uchwałą nowelizującą.

Mając na względzie powyższe uwagi, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną wywiedzioną w sprawie.

SNSA Wojciech Stachurski SNSA Krzysztof Winiarski SWSA (del.) Anna Sokołowska