1. art. 145 § 1 ust. 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 56 § 1 u.p.e.a. poprzez jego błędne zastosowanie i rozważanie wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanek do zawieszenia postępowania określonych w art. 56 § 1 u.p.e.a., podczas gdy Skarżący kwestionował zasadność obowiązku pieniężnego wskazanego w tytule wykonawczym co do zasady i wnosił o zawieszenie postępowania egzekucyjnego na czas wyjaśnienia tychże zarzutów;
2. art. 145 § 1 ust. 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 4 ust. 1 u.w.p. poprzez niezawieszenie postępowania egzekucyjnego z mocy prawa z dniem wniesienia przez Skarżącego do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej;
3. art. 145 § 1 ust. 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 17a u.p.e.a. poprzez bezzasadne uznanie, że naruszenia tego przepisu nie można postrzegać jako mające istotny wpływ na wynik postępowania, albowiem właśnie w kontekście niewydania postanowienia, o którym mowa w art. 17a u.p.e.a. można oceniać czy w czasie od dnia wniesienia zarzutów do dnia wydania postanowienia o zwrocie pisma postępowanie egzekucyjne uległo zawieszeniu, czy też nie, natomiast w żadnym wypadku nie można twierdzić, że postanowienie takie zostało wydane ze względu na to, że Organ w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania na podstawie art. 56 u.p.e.a. poinformował Zobowiązanego o treści art. 17a u.p.e.a.;
4. art. 145 § 1 ust. 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 18 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z art. 4 u.w.p. poprzez prowadzenie postępowania egzekucyjnego (dochodzenia należności pieniężnej RFN) z naruszeniem zasady zaufania do władzy publicznej oraz zasady informowania stron poprzez niepoinformowanie Skarżącego w sposób jasny i wyczerpujący o skutkach zgłoszenia sporu co do wierzytelności określonej w jednolitym tytule wykonawczym do organu państwa współpracującego, nie zaś państwa wnioskującego. Za taką informację nie można uznać treści uzasadnienia o odmowie zawieszenia postępowania egzekucyjnego, albowiem Skarżący powinien być należycie poinformowany o stosownym trybie i skutkach błędnego wniesienia pisma już w chwili otrzymania jednolitego tytułu wykonawczego;
5. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez bezzasadne pominięcie dokumentów, które świadczyły o tym, że intencją Skarżącego wyrażoną w żądaniu zawieszenia postępowania egzekucyjnego było w istocie podniesienie zarzutów, które powoduje zawieszenie postępowania z mocy prawa.
Wskazując na powyższe naruszenia pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, a także uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej oraz poprzedzającego je postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w T., ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi w tym zakresie. Ponadto wniósł o przyznanie radcy prawnemu M. J. kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych o wyższej stawce niż stawka minimalna ze względu na wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do wyjaśnienia istotnego zagadnienia prawnego, powiększonych o należny podatek od towarów i usług, jednocześnie oświadczając, że koszty te nie zostały pokryte w całości czy też w części. Oświadczył też, że skarżący zrzeka się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Istota sprawy sprowadzała się do oceny, czy pismo skarżącego skierowane do polskiego organu egzekucyjnego w toku postępowania prowadzonego na podstawie wniosku o odzyskanie należności pieniężnych wystawionego przez państwo członkowskie Unii Europejskiej należało traktować jako zarzuty w rozumieniu art. 33 § 2 u.p.e.a., skutkujące zawieszeniem postępowania z mocy prawa, czy też jako zwykły wniosek o zawieszenie egzekucji w trybie art. 56 § 1 tej ustawy.
Ponieważ podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa oznaczone numerami 1–3 nawiązują w swej istocie do tego samego zagadnienia, zostaną rozpatrzone łącznie. I tak, zarzut pierwszy dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 56 § 1 u.p.e.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o ten przepis, podczas gdy – zdaniem skarżącego – organ winien był zawiesić postępowanie do czasu wyjaśnienia zasadności obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego, którego zasadność zobowiązany kwestionował. Drugi zarzut odnosi się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 35 § 1 u.p.e.a. oraz art. 4 ust. 1 u.w.p., polegającego na pominięciu przez organy i Sąd obowiązku zawieszenia postępowania egzekucyjnego z mocy prawa z chwilą wniesienia przez zobowiązanego zarzutów dotyczących wierzytelności objętej jednolitym tytułem wykonawczym. Z kolei trzeci zarzut odnosi się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 17a u.p.e.a. poprzez błędne uznanie, że niewydanie przez organ postanowienia o zwrocie pisma zawierającego zarzuty nie miało wpływu na wynik sprawy, podczas gdy – według skarżącego – to właśnie brak wydania takiego postanowienia uniemożliwił prawidłową ocenę, czy w okresie od dnia wniesienia zarzutów do dnia ewentualnego zwrotu pisma postępowanie egzekucyjne pozostawało zawieszone z mocy prawa.
Ustosunkowując się do tych zarzutów w pierwszej kolejności należy wskazać, że sąd pierwszej instancji trafnie określił ramy i istotę sporu. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, o charakterze i przedmiocie pisma procesowego decyduje jego treść, a nie nazwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 3 września 2015 r., sygn. akt II OSK 62/14 i 10 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 451/22). Każde pismo, niezależnie od tego, jakie oznaczenie nada mu strona, powinno być rozpoznane zgodnie z intencją strony, która wynika z treści pisma. Mylne oznaczenie przez stronę pisma obejmuje nie tylko wadliwe oznaczenie jego nazwy, lecz także mylne zredagowanie treści pisma (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2024 r., sygn. akt III FSK 538/23). Analizując pismo skarżącego organy zasadnie przyjęły, że jego celem było uzyskanie czasowego wstrzymania egzekucji, a nie wszczęcie postępowania w przedmiocie zarzutów w rozumieniu u.p.e.a. lub u.w.p. Ocena taka została przeprowadzona z uwzględnieniem treści pisma, jego tytułu, przywołanych przepisów oraz wyraźnego żądania wstrzymania egzekucji, co odpowiadało charakterowi wniosku o zawieszenie postępowania. Zawarty w piśmie z 6 listopada 2023 r. tytuł "Wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego" oraz odwołania do przepisów art. 56 § 3, art. 57 § 1 i art. 58 u.p.e.a. potwierdzają taki właśnie zamiar skarżącego.
Nie można podzielić stanowiska skarżącego, jakoby samo wniesienie pisma, nawet wadliwego formalnie, powodowało z mocy prawa zawieszenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 35 § 1 u.p.e.a. Przepis ten ma zastosowanie do postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez krajowe organy administracji, a więc w sprawach, w których zobowiązany może skutecznie wnieść zarzuty określone w art. 33 § 2 u.p.e.a. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie egzekucja prowadzona była na podstawie jednolitego tytułu wykonawczego wystawionego przez państwo członkowskie Unii Europejskiej – Niemcy. W takich przypadkach zastosowanie znajduje art. 33 § 3 u.p.e.a., który expressis verbis wyłącza stosowanie przepisów § 1 i 2 tego artykułu, odsyłając do regulacji art. 17a u.p.e.a. W świetle art. 17a u.p.e.a., w przypadku wniesienia podania, z którego wynika, że organem właściwym w sprawie jest organ państwa członkowskiego lub państwa trzeciego, podanie podlega zwrotowi wnoszącemu podanie, wraz z pouczeniem, że w sprawie będącej przedmiotem podania powinien wnieść podanie do organu właściwego państwa członkowskiego lub państwa trzeciego, zgodnie z przepisami obowiązującymi w tym państwie. Zwrot podania następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie.
Przepis ten stanowi implementację art. 14 pkt 1 Dyrektywy 2010/24/UE, który przewiduje, że spory dotyczące wierzytelności, pierwotnego tytułu wykonawczego umożliwiającego egzekucję we wnioskującym państwie członkowskim lub jednolitego tytułu wykonawczego umożliwiającego egzekucję we współpracującym państwie członkowskim oraz spory dotyczące ważności powiadomienia dokonanego przez właściwy organ wnioskującego państwa członkowskiego podlegają kompetencjom odpowiednich organów wnioskującego państwa członkowskiego. Jeżeli w trakcie procedury odzyskiwania wierzytelności wierzytelność, pierwotny tytuł wykonawczy umożliwiający egzekucję we wnioskującym państwie członkowskim lub jednolity tytuł wykonawczy umożliwiający egzekucję we współpracującym państwie członkowskim zostają zaskarżone przez zainteresowaną stronę, organ współpracujący informuje taką zainteresowaną stronę, że sprawa musi zostać przez nią wniesiona przed odpowiedni organ wnioskującego państwa członkowskiego, zgodnie z przepisami obowiązującymi w tym państwie.
Ponadto organy obu instancji prawidłowo uznały, że w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego określonych w tym przepisie. W szczególności nie doszło do wstrzymania wykonania obowiązku, odroczenia terminu jego wykonania ani rozłożenia należności na raty. Wierzyciel (organ państwa członkowskiego) nie wystąpił również z żądaniem zawieszenia egzekucji. Przeciwnie, w odpowiedzi na zapytanie organu egzekucyjnego potwierdził, że postępowanie w państwie wnioskującym zostało prawomocnie zakończone, a wniosek o kontynuowanie egzekucji pozostaje aktualny. Zatem podstaw do zawieszenia postępowania nie było. Nietrafny jest wreszcie zarzut, że niewydanie odrębnego postanowienia o zwrocie pisma na podstawie art. 17a u.p.e.a. stanowiło uchybienie procesowe mające istotny wpływ na wynik sprawy. Jak trafnie zauważył WSA w Łodzi, w uzasadnieniu postanowienia o odmowie zawieszenia organ poinformował stronę o właściwym trybie wnoszenia zarzutów, realizując tym samym funkcję pouczenia przewidzianą w art. 17a u.p.e.a. Zaniechanie wydania odrębnego postanowienia miało zatem charakter wyłącznie formalny i nie mogło wpłynąć na wynik postępowania, skoro zasadność żądania zawieszenia postępowania została prawidłowo oceniona w oparciu o obowiązujące przepisy.
Na uwzględnienie nie zasługuje również czwarty z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, odnoszący się do naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a., art. 18 pkt 2 u.p.e.a. oraz art. 4 u.w.p. Wbrew twierdzeniom skarżącego, organy nie naruszyły zasady zaufania do władzy publicznej ani obowiązku udzielania stronie jasnych i wyczerpujących informacji o jej prawach i obowiązkach w toku postępowania. Z akt sprawy wynika, że w uzasadnieniu postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania organ egzekucyjny w sposób jednoznaczny poinformował zobowiązanego, iż w zakresie wierzytelności dochodzonej na podstawie jednolitego tytułu wykonawczego organ polski nie jest właściwy do oceny zasadności obowiązku, a wszelkie zarzuty co do tej wierzytelności należy kierować bezpośrednio do właściwego organu państwa członkowskiego – w niniejszej sprawie do organu Republiki Federalnej Niemiec. Informacja ta odpowiada treści pouczenia przewidzianego w art. 17a u.p.e.a., który nakłada na organ obowiązek zwrotu pisma wniesionego do organu niewłaściwego wraz ze wskazaniem, że sprawa powinna zostać skierowana do właściwego organu państwa wnioskującego. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjął, że brak wydania odrębnego postanowienia o zwrocie pisma nie miał wpływu na realizację obowiązku informacyjnego organu, skoro treść uzasadnienia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania egzekucyjnego zawierała niezbędne pouczenie, pozwalające stronie zrozumieć właściwy tryb dalszego działania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące obowiązku informowania stron nie mogą być interpretowane w oderwaniu od szczególnej regulacji postępowania egzekucyjnego w administracji i przepisów o wzajemnej pomocy, które precyzyjnie określają kompetencje organów państwa współpracującego oraz granice ich działania. Nie sposób także przyjąć, że organy naruszyły zasadę zaufania, skoro działały w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego, a zobowiązany został faktycznie poinformowany o właściwym organie i trybie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko sądu pierwszej instancji, że przyjęta przez organy forma poinformowania strony była wystarczająca i nie naruszała standardów wynikających z art. 8 i 9 k.p.a., zwłaszcza że postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie miało charakter transgraniczny i było prowadzone w ramach współpracy administracyjnej opartej na zasadzie wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi.
Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. W przepisie tym ustawodawca ustanowił wyjątek od zasady, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, gdyż zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organami administracji. Przewiduje on możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów, ale jedynie wtedy, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt III FSK 120/24). W niniejszej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy uznał, że brak było przesłanek do przeprowadzenia wnioskowanego (art. 106 § 3 p.p.s.a.), gdyż dowód ten nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z akt sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że organy obu instancji trafnie zakwalifikowały pismo skarżącego z dnia 6 listopada 2023 r. jako wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, a nie jako wniesienie zarzutów w rozumieniu art. 33 § 2 u.p.e.a. czy art. 46 u.w.p. Nie można zatem uznać, aby dokumenty na które powoływał się skarżący w toku postępowania przed sądem pierwszej instancji, mogły prowadzić do odmiennej kwalifikacji tego pisma. Powtórzyć w tym miejscu należy, że nawet przy hipotetycznym założeniu, iż pismo mogłoby być traktowane jako wniesienie zarzutów, organy egzekucyjne – wobec treści art. 17a u.p.e.a. – byłyby zobowiązane jedynie do jego zwrotu z pouczeniem o właściwości organów państwa członkowskiego, nie zaś do zawieszenia postępowania. Tym samym, ewentualne pominięcie dowodu z tych dokumentów nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.
Ze wskazanych wyżej powodów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.
s. Agnieszka Olesińska (spr.) s. Anna Dalkowska s. Dominik Gajewski