6. naruszenie przepisów art. 67 § 1 i § 2 pkt. 9 u.p.e.a. poprzez przesłanie zawiadomień o zajęciu wierzytelności niespełniających wymogów opisanych w art. 67 § 2 pkt. 9 u.p.e.a., tj. bez odcisku pieczęci organu egzekucyjnego, czego skutkiem jest, że zajęcie było bezskuteczne, a po stronie skarżącego nie powstał obowiązek przekazania środków pieniężnych na rachunek organu egzekucyjnego;
7. naruszenie przepisów art. 89 § 1 i 2 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ dokonał skutecznego zajęcia wierzytelności zobowiązanego wobec skarżącego w sytuacji gdy żadne wierzytelności w momencie rzekomego doręczenia powiadomień o zajęciu wierzytelności nie istniały ani nie powstały w późniejszym czasie;
8. naruszenie przepisów art. 71a i art. 72b u.p.e.a. poprzez uwzględnienie ustaleń postępowania kontrolnego prowadzonego przez Urząd Skarbowy w G., pomimo że do ustaleń zostały zgłoszone zastrzeżenia i zastrzeżeń tych organ nie tylko że nie uwzględnił, to nawet nie podjął próby wyjaśnienia;
9. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie przepisów art. 8 k.p.a., tj. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie - zasada informowania, poprzez zlekceważenie dowodów zgromadzonych w sprawie, a ustalenie stanu faktycznego i prawnego o bliżej niesprecyzowane przez organ dowody oraz poprzez przedwczesne wydanie postanowienia bez oczekiwania na kolejne dowody jakie ma złożyć strona i bez odebrania stanowiska strony w istotnych kwestiach dotyczących rzekomo dokonanych zajęć oraz poprzez niepowiadomienie przez organ o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, co uniemożliwiło stronie zgłoszenie odpowiednich wniosków dowodowych.
10. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie przepisów art. 7 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu poprzez zaniechanie podjęcia niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu i wydanie postanowienia w oparciu o bliżej niesprecyzowane dowody, a pominięcie już zgromadzonych dowodów i zaniechanie zgromadzenia dowodów, które dodatkowo potwierdziłyby fakt, że nie doszło do skutecznego zajęcia wierzytelności;
11. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie przepisów art. 75 § 1 k.p.a. poprzez odstąpienie przez organ od obowiązku zebrania całego dostępnego materiału dowodowego i rozpatrzeniu tego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący w szczególności poprzez odstąpienie od zebrania materiału dowodowego, który potwierdzałby, że skarżący nie uchybił żadnym przepisom i nie jest zobowiązany wobec organu oraz poprzez nie powiadomienie przez organ o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, co uniemożliwiło stronie zgłoszenie odpowiednich wniosków dowodowych, a także poprzez nie przeprowadzenie dowodu, który potwierdziłby, że zajęcia wierzytelności nie zostały doręczone skarżącemu;
12. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie przepisów art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie pełnomocnika stron w toku postępowania poprzez niedoręczenie żadnych pism pełnomocnikowi pomimo jego ustanowienia, co pozbawiło stronę możliwości obrony swych praw.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3.1. Skarga kasacyjna była uzasadniona.
3.2. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz.1634 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych.
Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
3.3. W przedmiotowej sprawie skarżący argumentował, że nie zostały mu doręczone zawiadomienia o zajęciu wierzytelności z 19 czerwca 2018 r., 24 lipca 2018 r., 13 września 2018 r., 24 października 2018 r., 28 stycznia 2019 r., skarżący podniósł również, że na każdym potwierdzeniu odbioru korespondencji kierowanej do strony znajdują się podpisy osoby, której skarżący nie zna i nie wie kto to jest, i że osoba ta nie posiadała jakiegokolwiek pełnomocnictwa od skarżącego, nie była również jego pracownikiem, ani nie współpracowała z nim w jakimkolwiek zakresie. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie argumentował zaś, że adres: ul. T. [...], [...] G., na który organ egzekucyjny wysyłał do strony korespondencję zawierającą zajęcia, był adresem zgłoszonym przez stronę w CEIDG jako adres prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, oraz adres wskazany do korespondencji. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji wynika, że korespondencja ta została skutecznie doręczona osobom, które pokwitowały jej odbiór ze wskazaniem imienia, nazwiska oraz daty odbioru. Zatem osoby, którym została doręczona korespondencja, nie były przypadkowe, tym bardziej, że na zwrotnym potwierdzeniu widnieje ich czytelne imię, nazwisko oraz data odbioru korespondencji. Sytuacja taka wystąpiła pięć razy, a zawiadomienia o zajęciu zostały doręczone dwóm osobom, tj. S.R., która odebrała 3 zawiadomienia i M.B., która odebrała 2 zawiadomienia.
Sąd pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie doszło do skutecznego zajęcia wierzytelności zobowiązanej spółki, przysługujących jej wobec skarżącego. Zajęcie wierzytelności zostało dokonane z chwilą doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomień o zajęciu. Przedmiotowe zawiadomienia, jak prawidłowo przyjęły organy orzekające, zostały skutecznie doręczone skarżącemu odpowiednio: 26 czerwca 2018 r., 30 lipca 2018 r., 18 września 2018 r., 30 października 2018 r., 1 lutego 2019 r. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji wynika, że korespondencja została skutecznie doręczona stronie, odbiór korespondencji pokwitowały osoby, przebywające pod adresem wskazanym jako adres do korespondencji, ze wskazaniem imienia, nazwiska oraz daty odbioru. Zatem, organy orzekające prawidłowo uznały, że osoby, którym została doręczona korespondencja, nie były przypadkowe.
3.4. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie podziela jednak stanowiska organów oraz sądu pierwszej instancji o skuteczności dokonanego doręczenia.
Na wstępie należy zauważyć, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie regulują samodzielnie zasad i trybu doręczania pism, odsyłając w tym zakresie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 18 u.p.e.a.). Kwestie te uregulowane zostały w Rozdziale 8 Działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. W procedurze administracyjnej czynności doręczania są sformalizowane i uregulowane w sposób prawie kazuistyczny, co jest niezbędne ze względu na konieczność ścisłego określenia faktów powodujących skutek prawny. Ścisłe przestrzeganie tych wymagań formalnych należy do obowiązków organu administracyjnego, bowiem od skuteczności doręczenia zależą w wielu przypadkach uprawnienia procesowe i materialnoprawne stron (wyrok NSA z dnia 19 maja 2020 r., II GSK 134/20 oraz wyrok z 13 grudnia 2017 r., II OSK 645/17).
Z art. 42 § 1 k.p.a. wynika, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy albo na adres do korespondencji wskazany w bazie adresów elektronicznych. Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3).
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że w stosunku do osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, doręczeń powinno się dokonywać w trybie określonym w art. 42 k.p.a. Doręczenie decyzji (bądź postanowienia) na adres prowadzonej działalności gospodarczej jest doręczeniem w miejscu pracy, bowiem odpowiada warunkom zawartym w art. 42 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 3186/17, z dnia 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt I GSK 292/19).
Analiza treści art. 42 § 1 k.p.a. wskazuje jednak, że doręczenie pisma osobie fizycznej w miejscu jej pracy powinno nastąpić do rąk adresata. Przepis ten reguluje bowiem wyłącznie przypadki doręczenia właściwego, tj. bezpośrednio adresatowi pisma. Natomiast zastępczy sposób doręczenia korespondencji osobie fizycznej przewidziany w art. 43 k.p.a. aktualizuje się w przypadku nieobecności adresata i polega na doręczeniu pisma, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Zastosowanie tego trybu ograniczone jest jednak wyłącznie do doręczenia w mieszkaniu strony, która jest nieobecna podczas czynności doręczenia. Tryb doręczenia zastępczego uregulowany w art. 43 k.p.a. nie obejmuje doręczenia w miejscu pracy (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2404/20). Zarówno art. 43 jak i pozostałe przepisy Działu I Rozdziału 8 k.p.a. nie zawierają regulacji pozwalającej na doręczenie pisma osobie fizycznej w miejscu pracy za pośrednictwem osoby upoważnionej przez pracodawcę do odbioru pism. Taki sposób doręczania pism przewidziany jest wyłącznie w odniesieniu do jednostek organizacyjnych i organizacji społecznych (art. 45 k.p.a.).
3.5. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z wyrażonym w doktrynie poglądem, zgodnie z którym "Doręczenie właściwe w razie doręczenia w miejscu pracy wymaga doręczenia stronie osobiście. Nie można uznać za skuteczne doręczenie, jeżeli pismo zostało doręczone w miejscu pracy, ale do rąk pracownika upoważnionego do odbioru pism adresowanych do zakładu pracy. Przyjęcie za skuteczne doręczenie pism w trybie art. 42 § 1 innej osobie nawet upoważnionej przez pracodawcę, a nie osobiście fizycznej, nie wywołuje skutku prawnego doręczenia właściwego. Przyjęcie wykładni art. 42 rozszerzającej skuteczność doręczenia pism w tym trybie jest sprzeczna z treścią tego przepisu prawa, który reguluje przypadki doręczenia właściwego, czyli bezpośrednio adresatowi pisma. Naruszenie tego wymogu powoduje, że doręczenie jest prawnie bezskuteczne, a to oznacza, że nie mogą zacząć biec terminy związane z datą doręczenia pisma" (komentarz do art. 42 k.p.a. - B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 18, Warszawa 2022). W ocenie Sądu, przepisy k.p.a. dotyczące doręczeń pism procesowych powinny być wykładane ściśle, ponieważ czynność doręczenia powoduje szereg ważnych dla stron skutków, w tym - jak w rozpoznawanej sprawie - ma wpływ na rozpoczęcie okresu zawieszenia biegu terminu przedawnienia dochodzonych należności składkowych. Skoro osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą nie jest jednostką organizacyjną, o której stanowi art. 45 k.p.a. (co dostrzega również organ odwoławczy w treści uzasadnienia), to brak jest podstaw, aby stosować wobec niej bezpośrednio lub w sposób zmodyfikowany, tryb doręczeń przewidziany w tym przepisie.
Mając powyższe na uwadze, należało przyjąć, że w sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia zawiadomień o zajęciu wierzytelności. Jak wynika z akt sprawy, przesyłki zawierające przedmiotowe zawiadomienia zostały skierowane na adres prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej, a zatem do miejsca jego pracy. W takiej sytuacji doręczenie powinno nastąpić do rąk własnych skarżącego, co w realiach niniejszej sprawy nie miało miejsca.
3.6. W tym miejscu należy podkreślić, że adresat pisma nie powinien ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości powinny być interpretowane i oceniane na jego korzyść. Prawidłowo dokonane doręczenie uznawane jest za jeden z kluczowych warunków przestrzegania praw strony w postępowaniu administracyjnym (por. np. postanowienie NSA z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II GSK 1761/11). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepisy dotyczące doręczeń pism (w tym także decyzji i postanowień) stanowią w istocie gwarancje przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego. Regulacje te mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Zatem nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" obywatela w sytuacji, gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego środka zaskarżenia od wydanego rozstrzygnięcia. Wszelkie nieprawidłowości w zakresie doręczeń powinny więc obciążać organy administracji publicznej i nie powinny być interpretowane na szkodę jednostki (por. np. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2259/12; wyrok NSA z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2734/14; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 3/08 - wszystkie dostępne (w:) CBOSA). Należało zatem uznać, że doszło do naruszenia przepisów art. 40 § 1 k.p.a., art. 42 § 1 k.p.a. i art. 43 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., art. 42 § 1 k.p.a. i 43 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 77 k.p.a. w zw. z art. 42 § 1 k.p.a. i 43 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., art. 26 § 5 pkt. 2 u.p.e.a. w zw. z § 34 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r.
3.7. Skuteczność dokonanego doręczenia przesyłek kierowanych do ich adresata należy oceniać, uwzględniając treść zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 8 § 1 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz w art. 9 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zatem jeśli doszło do uchybień związanych z doręczeniem, należy uznać, że doszło do naruszenia art. 8 k.p.a. i wnikającej z tego przepisu zasady prowadzenia postępowania przez organ administracyjny w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.
3.8. W związku z przyjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny takiego stanowiska rozpoznanie pozostałych zarzutów byłoby przedwczesne.
3.9. Mając na względzie powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie. Koszty postępowania sądowego zasadzono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.
Anna Sokołowska Dominik Gajewski Anna Dalkowska