3.3. Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie 1 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15.02.2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 zdanie 1 p.p.s.a. nie jest zasadny w przypadku, gdy strona kwestionuje w skardze kasacyjnej stan faktyczny przyjęty przez Sad pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo wziął pod uwagę cały materiał dowodowy w sprawie, w tym przeanalizował powody, które w ocenie organu decydowały o objęciu konkretnych nieruchomości podwyższoną stawką podatku, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Kwestionowanie przez organ przyjętych przez WSA w Warszawie ustaleń faktycznych w drodze formułowania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest nieskuteczne.
3.4. Problem skuteczności powołań sędziowskich w procedurze prowadzonej z udziałem Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej po 2017 r. był już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Składy orzekające tego Sądu, choć zwracały uwagę na istotne wątpliwości związane z funkcjonowaniem Krajowej Rady Sądownictwa w takim kształcie, nie podważały skuteczności samych powołań sędziowskich. W dotychczasowym orzecznictwie wskazuje się, że samodzielną przesłanką wyłączenia sędziego nie może być wyłącznie wadliwość procesu jego powoływania, ale musi ponadto wystąpić konkretna okoliczność, która prowadzi do naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 47 Karty Praw Podstawowych UE oraz art. 6 ust. 1 Konwencji. Nienależyta obsada sądu w rozumieniu art. 16 p.p.s.a. nie zachodzi wyłącznie dlatego, że w składzie sądu bierze udział sędzia rekomendowany do tego urzędu przez Krajową Radę Sądownictwa powołaną do życia ustawą zmieniającą. Kwestię zasadności zarzutu nienależytej obsady sądu można brać pod uwagę wyłącznie wtedy, gdy zostanie wykazane, jakie konkretnie okoliczności miałyby mieć wpływ na poddanie w wątpliwość niezawisłości i bezstronności sądu, który ma orzekać w danej sprawie. Temu wymogowi organ wnoszący skargę kasacyjną nie sprostał. W skardze kasacyjnej skupił się jedynie na krytyce procedury nominacyjnej, przeprowadzonej przez Krajową Radę Sądownictwa w jej kształcie wprowadzonym ustawą zmieniającą, bez podania jakichkolwiek merytorycznych argumentów mogących wywołać przy rozpoznawaniu sprawy uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziów wskazanych w skardze kasacyjnej. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, organ w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji został zawiadomiony o składzie wyznaczonym do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, ze wskazaniem także sędziego zastępcy. Mógł złożyć zatem wniosek o wyłączenie sędziego (sędziów), jeżeli jego zdaniem uzyskał on powołanie do pełnienia urzędu w okolicznościach rzutujących następnie na postrzeganie go jako sędziego niezależnego i bezstronnego, czego nie uczynił. Brak tego rodzaju wniosków w czasie, gdy toczyło się postępowanie przed Sądem pierwszej instancji oznacza zwykle, że jego przebieg nie wywołuje wątpliwości stron co do tego, czy sąd rozpoznający ich sprawę jest niezależny, a sędzia niezawisły i bezstronny.
Sędzia sądu administracyjnego bądź asesor sądowy w wojewódzkim sądzie administracyjnym, powołany do sprawowania urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, jest sędzią Rzeczypospolitej Polskiej i sędzią europejskim w rozumieniu art. 2 i art. 19 ust. 1 TUE oraz art. 6 ust. 1-3 TUE w związku z art. 47 Karty Praw Podstawowych, a także art. 6 ust. 1 Konwencji, także wówczas, gdy procedura poprzedzająca jego powołanie mogła być dotknięta wadami. Innymi słowy, w aspekcie unijnych i konwencyjnych standardów prawa do sądu można uznać, że jeżeli w składzie orzekającym wojewódzkiego sądu administracyjnego zasiada sędzia bądź asesor sądowy spełniający konstytucyjne standardy niezależności, niezawisłości i bezstronności, nawet jeżeli został powołany przez Prezydenta na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa w składzie ukształtowanym ustawą zmieniającą, to taki sąd należy uznać za sąd europejski w rozumieniu art. 2 i art. 19 ust. 1 TUE, art. 6 ust. 1-3 TUE w związku z art. 47 Karty Praw Podstawowych oraz art. 6 ust. 1 Konwencji. Nie doszło zatem do rażącego naruszenia prawa krajowego przy powoływaniu sędziów sądów administracyjnych, nawet w kontekście wątpliwości co do konstytucyjności Krajowej Rady Sądownictwa. W związku z tym nie można uznać, że naruszenie dotyczyło normy kluczowej dla procesu powołania sędziów.
Także w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest wystarczającej podstawy prawnej, która pozwoliłaby jednoznacznie i precyzyjnie podważyć twierdzenie, że sędzia sądu administracyjnego powołany przez Prezydenta RP na urząd jest sędzią Rzeczypospolitej Polskiej oraz sędzią europejskim, nawet jeśli procedura jego powołania mogła zawierać pewne wady (wyroki NSA: z 7.06.2024 r., III FSK 1389/22; z 24.09.2024 r., III FSK 787/24; z 4.12.2024 r., III FSK 561-563/24; z 11.12.2025 r., III FSK 764/24; z 29.01.2026 r., III FSK 316/25; z 12.03.2026 r., III FSK 185/25).
Co istotne, podobne stanowisko zajął Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 24.03.2026 r. w sprawie C-521/21 (ECLI:EU:C:2026:242) odnoszącym się do polskiego wymiaru sprawiedliwości. Trybunał odwołując się do wcześniejszych orzeczeń, w pkt 83 wyroku wskazał, że "okoliczność, że KRS w nowym składzie nie daje gwarancji niezależności wystarczających do rozwiania wszystkich uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości procedur powoływania sędziów, w których uczestniczy, nie wystarcza sama w sobie do stwierdzenia naruszenia wymogów nieodłącznych związanych z art. 19 ust.1 akapit drugi TUE i art. 47 Karty [zob. podobnie wyrok TSUE z 22.02.2022 r., Openbaar Ministerie (Sąd ustanowiony ustawą w wydającym nakaz państwie członkowskim), C-562/21 PPU i C- 563/21 PPU, pkt 75 i przytoczone tam orzecznictwo]". Trybunał wskazał, że sam fakt powołania sędziego przy udziale Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w oparciu o ustawę zmieniającą nie oznacza, że nie stanowi on "niezawisłego i bezstronnego sądu" w rozumieniu prawa Unii. Powołując się na opinię rzecznika generalnego, Trybunał w pkt 91 wyroku wskazał, że "w celu ustalenia, czy sędziowie spełniają wymogi niezawisłości i bezstronności oraz stanowią <> w rozumieniu tych postanowień, należy zbadać nie tylko okoliczności związane z procesem ich powołania, lecz również inne istotne elementy kontekstu poprzez dokonanie całościowej oceny wszystkich okoliczności towarzyszących ich powołaniu [zob. podobnie wyrok z 2.03.2021 r., A.B. i in. (Powołanie sędziów Sądu Najwyższego - Odwołanie), C-824/18, EU:C:2021:153, pkt 132]".
Jak już wskazano wyżej, wnoszący skargę kasacyjną, poza krytyką procedury nominacyjnej nie przedstawił żadnej konkretnej argumentacji na poparcie swojego stanowiska. Z powołanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznaje zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące wystąpienia przesłanki nieważności postępowania wynikającej z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 Konwencji, art. 47 Karty Praw Podstawowych UE i art. 19 ust. 1 TUE.
3.5. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, należy stwierdzić, że organ korzystając z uprawnień wynikających z art. 5 ust. 2 i 3 u.p.o.l. nie ma pełnej autonomii, rozumianej jako dowolność w stosowaniu kryteriów ustawowych. Przy doborze tychże kryteriów organ musi realizować wymogi konstytucyjne, co powinno w szczególności znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu do uchwały określającej wysokość stawek podatku. Jeśli organ prawidłowo wykaże, że dany obszar różni się istotnie od innych obszarów, co uzasadnia stosowanie innej stawki podatku, to wówczas uchwała będzie zgodna z prawem. Odmienne potraktowanie danego obszaru musi być zatem uzasadnione konkretnymi argumentami, wskazującymi, że dany obszar istotnie różni się od pozostałych terenów gminy czy miasta. Uzasadnienie musi być przy tym rzetelne, oparte na konkretnych danych, a nie na "przekonaniu" organu stanowiącego. Nie może wystąpić sytuacja, w której kryterium prowadzące do różnicowania występuje także na innych obszarach, ale organ stanowiący przepisy prawa miejscowego decyduje się na "wybranie" jednego z tych obszarów bez wskazania racjonalnego uzasadnienia takiego działania.
Równość należy rozumieć jako nakaz nadawania normom takich treści, by kształtowały one w jednakowy sposób sytuację prawną podmiotów posiadających wspólną lub wspólne cechy relewantne. Cechą relewantną w niniejszej sprawie jest prowadzenie przez podmioty działalności gospodarczej na terenie miasta O. skutkującej degradacją środowiska ze względu na emisje gazów złowonnych oraz zwiększony ruch pojazdów ciężarowych, jak wynika to z uzasadnienia spornej uchwały.
W ocenie WSA w Warszawie, różnicowanie stawek podatku, jak w rozpatrywanej sprawie, co stwierdza także Naczelny Sąd Administracyjny, doprowadziło do sytuacji, w której podmioty należące do tej samej kategorii nie zostały potraktowane równo. Trafnie w związku z tym WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały wskazujące na wprowadzenie podwyższonych stawek na terenie miasta O. z uwagi na emisje gazów złowonnych, dwutlenku węgla i "innych substancji" oraz zwiększony ruch pojazdów ciężarowych zawiera pojęcia nieostre ("inne substancje"), rozmija się ze wskazaniem obszaru, na którym te podwyższone stawki mają obowiązywać, przy niespornej okoliczności, że podmioty, których działalność także powoduje degradację środowiska w powyższym zakresie, znajdują się również poza tym wyznaczonym obszarem, a zatem nie obejmie ich podwyższona stawka podatku. Innymi słowy, na terenie miasta występują także inne obszary, na których występuje emisja gazów złowonnych, dwutlenku węgla i zwiększony ruch pojazdów ciężarowych, a mimo to ich podwyższona stawka nie dotyczy. Trafnie w związku z tym WSA w Warszawie uznał, że § 1 pkt 1 lit. a oraz § 1 pkt 2 lit. b zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z art. 32 Konstytucji RP, co spowodowało konieczność stwierdzenia jego nieważności.
Słusznie WSA w Warszawie nie podzielił stanowiska, że zaskarżoną uchwałą zróżnicowano wysokość podatku przez kryteria podmiotowe, z uwagi na to, że odniesiono się do numerów działek ewidencyjnych. Ilość podmiotów spełniających określone kryteria przedmiotowe, stanowiące podstawę opodatkowania podatkiem od nieruchomości, pozostaje bez wpływu na dopuszczalność różnicowania stawki podatku na podstawie art. 5 ust. 2 u.p.o.l., jeżeli treść konkretnego przepisu uchwały rady gminy jednoznacznie wskazuje na kryterium przedmiotowe dokonanego rozróżnienia. Zgodnie z art. 5 ust. 2 i 3 u.p.o.l., przy określaniu wysokości stawek, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.p.o.l., rada gminy może różnicować ich wysokość dla poszczególnych rodzajów przedmiotów opodatkowania, uwzględniając w szczególności lokalizację, rodzaj prowadzonej działalności, rodzaj zabudowy, przeznaczenie i sposób wykorzystywania gruntu, a przy określaniu wysokości stawek, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.p.o.l., rada gminy może różnicować ich wysokość dla poszczególnych rodzajów przedmiotów opodatkowania, uwzględniając w szczególności lokalizację, sposób wykorzystywania, rodzaj zabudowy, stan techniczny oraz wiek budynków. Opodatkowanie wyższą stawką podatku zawsze dotyczyć będzie określonego podmiotu, co nie oznacza, że zastosowane kryterium ma charakter podmiotowy. Zróżnicowanie stawek w tej sprawie odnosi się do działek znajdujących się na danym obszarze i zapewnia precyzyjne określenie obszaru, którego podwyższona stawka ma dotyczyć.
Nadmienić wypada, że po stwierdzeniu nieważności § 1 pkt 1 lit. a oraz § 1 pkt 2 lit. b uchwały Rady Miasta [...] z 26.10.2023 r., nr [...], wydanej w przedmiocie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości (Dz.Urz. Woj. Maz. poz. 12126), znika odesłanie, o którym mowa w § 1 pkt 1 lit. a oraz § 1 pkt 2 lit. c, tj. "zlokalizowanych na obszarze innym niż określony w § 1 pkt 1 lit. a". Jeżeli stwierdza się nieważność § 1 pkt 1 lit. a oraz § 1 pkt 2 lit. b ww. uchwały (strefę stawki podwyższonej dla niektórych gruntów i budynków), z tekstu uchwały znika bowiem samo odesłanie i definicja tej strefy. Przepis wprowadzający stawkę 0,69 zł dla gruntów staje się zatem automatycznie jedynym i powszechnie obowiązującym przepisem dla wszystkich gruntów związanych z działalnością gospodarczą na terenie całej O., ponieważ całe miasto staje się teraz "obszarem innym niż nieistniejąca w obrocie prawnym lit. a". W rezultacie podatnicy prowadzący działalność gospodarczą z osiedla Wojciechowice przechodzą na "zwykłą" stawkę od gruntów 0,69 zł (1,34 zł - 0,69 zł = 0,65 zł nadpłaty za m² gruntu) oraz stawkę 18,53 zł od budynków (33,10 – 18,53 zł = 14,57 zł nadpłaty za m²) , a miasto winno zwrócić im różnicę.
3.6. W świetle przedstawionej powyżej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA w Warszawie, który na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 pkt 1 lit. a, a także § 1 pkt 2 lit. b oraz oddalił skargi skarżących w pozostałym zakresie. W konsekwencji, ponieważ żaden z postawionych zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się zasadny, więc na podstawie art. 184 w p.p.s.a. skargę tę jako niemającą usprawiedliwionych podstaw oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego postanowił na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a.
sędzia NSA Wojciech Stachurski sędzia NSA Stanisław Bogucki sędzia NSA Dominik Gajewski