Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko SKO zaprezentowane w zaskarżonej decyzji nie narusza prawa. Za akceptacją stanowiska Kolegium przemawia kilka argumentów.
Zarówno sąd pierwszej instancji, jak też organ słusznie wychodzą z założenia, że uiszczane opłaty, jako danina publicznoprawna, muszą mieć swoje oparcie w przepisach. Zdaniem Spółdzielni na skutek częściowego stwierdzenia nieważności uchwał zabrakło podstawy prawnej do pobierania opłat, zatem były one nienależne. To stanowisko zaakceptował sąd pierwszej instancji, jednak zdaniem sądu kasacyjnego jest ono zbyt daleko idące. Trafnie natomiast podnosi SKO, że stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki wsteczne (ex tunc), a więc uznaje się, że dany akt był nieważny od początku, od momentu jego przyjęcia, jednak należy mieć na względzie to, że obowiązek uiszczenia opłat z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi wynika z ustawy.
Choć stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego wywołuje skutki ex tunc, to nie przekłada się to automatycznie na uznanie, że opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi były uiszczane bez podstawy prawnej. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że w okresie od 1 marca 2020 r. do 31 marca 2021 r. uchwały (których częściową nieważność stwierdził sąd administracyjny) były obowiązujące i wywoływały skutki prawne. Zatem uiszczone w tym okresie opłaty miały swoją podstawę w tych uchwałach oraz - co należy szczególnie podkreślić - w art. 6h u.c.p.g., zgodnie z którym właściciele nieruchomości zamieszkałych są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zadaniem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest (tylko i aż) przyjęcie odpowiedniej regulacji, która konkretyzuje obowiązki właścicieli nieruchomości, zwłaszcza w zakresie wysokości opłat, jakie mają oni ponosić za usługę świadczoną na ich rzecz przez gminę - tj. zorganizowanie odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych. Z tego względu opłaty nie można traktować tak jak każdej innej należności publicznoprawnej, gdyż związana jest ona ze stałym, nieprzerwanym świadczeniem na rzecz właścicieli nieruchomości ze strony gminy. Zorganizowanie przez gminę systemu odbioru odpadów wiąże się z koniecznością zapewnienia na ten cel odpowiednich środków finansowych.
Nie ma innej możliwości zagospodarowania tych odpadów niż w ramach przyjętego systemu, a więc obowiązek uiszczenia opłat stanowi konieczność. Odbiór odpadów organizowany jest przez gminę, a uiszczana opłata ma stanowić "wkład" właściciela nieruchomości w możliwość efektywnego realizowania organizowanego przez gminę odbioru odpadów. Z jednej strony zatem, w sprawie wystąpiła sytuacja częściowego stwierdzenia nieważności uchwał dotyczących wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, pozostała zaś ustawa jako podstawa ich poboru, z drugiej zaś strony - nie jest w sprawie kwestionowane i jako bezsporne trzeba przyjąć to, że odbiór odpadów był cały czas wykonywany, co pociągało za sobą określone koszty. Obie te okoliczności mają znaczenie dla rozstrzygnięcia.
W stanie faktycznym jaki występuje w niniejszej sprawie opłata za gospodarowanie odpadami wynika z przepisów prawa - art. 6h i 6i u.c.p.g. oraz aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie upoważnień ustawowych. Opłata za gospodarowanie odpadami była zobowiązaniem wynikającym z mocy prawa. Wyroki NSA z 14 października 2021 r. oddalające skargi kasacyjne od wyroków WSA z 27 stycznia 2021 r. stwierdzających częściową nieważność uchwał - nie zmieniły oceny prawnej, że opłata wynika z obowiązku ustawowego. W zamian za uiszczoną opłatę właściciel nieruchomości uzyskał usługę odbioru i zagospodarowania odpadów, zrealizowany został zatem cel wniesienia opłaty. Przemawia to za stwierdzeniem, że w sprawie nie występują opłaty nienależnie pobrane, będące nadpłatami w rozumieniu Ordynacji podatkowej.
Rada W. [...] r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie [...]. Uchwała ta ma kluczowe znaczenie w sprawie. W jej § 1 Rada ustaliła stawkę opłaty od gospodarstwa domowego dla nieruchomości, w której zamieszkują mieszkańcy, zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w wysokości 94 zł, zaś od gospodarstwa domowego dla nieruchomości, w której zamieszkują mieszkańcy, zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielolokalowym w wysokości 65 zł. W § 5 wspomnianej uchwały Rada określiła wymienione stawki dla gospodarstw domowych, w których odpady są zbierane w sposób nieselektywny odpowiednio w wysokości 188 zł i 130 zł. WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z 27 stycznia 2021 r., III SA/Wa 865/20 nie podzielił zarzutu skargi, w którym Spółdzielnia podnosiła, że stawki zostały ustalone z pominięciem kalkulacji nowej stawki oraz niepodania rzetelnych danych przemawiających za podwyżką tj. przesłanek wymienionych w art. 6k ust. 2 u.c.p.g. Sąd zauważył natomiast, że Rada w zaskarżonej uchwale ustaliła dwie różne stawki przyjmując jako dodatkowe kryterium pozaustawowe rodzaj zabudowy, w którym znajdują się gospodarstwa domowe (inna stawka przewidziana została dla gospodarstwa domowego zabudowy jednorodzinnej oraz inna dla wielorodzinnej). Uchwalając dwie różne stawki opłaty od gospodarstwa domowego zdaniem sądu Rada naruszyła art. 6j ust. 2 u.c.p.g. i z tego powodu stwierdzono częściową nieważność uchwały. Sąd podkreślił jednak wówczas, że w kalkulacji słusznie przyjęto, iż dla W. najistotniejszym kryterium, w oparciu o które ustala się stawkę za gospodarowanie odpadami winien być koszt funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi i co do zasady uznał, że Rada postąpiła zgodnie z tą wytyczną. Stwierdzenie nieważności części uchwały nie odnosiło się do kwestii kalkulacji stawki opłaty. Tak więc nie zostało wykazane, że opłata jako kwota za świadczoną przez gminę usługę powszechną nie powinna była być ustalona w takiej właśnie wysokości.
Biorąc pod uwagę to co wyżej powiedziano Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje uzasadnienia do stwierdzenia, że opłaty uiszczone na podstawie powyższej uchwały automatycznie stały się nienależne, a w miejsce stawek przyjętych w tej uchwale należy (jak domaga się tego Spółdzielnia) stosować stawki z uchwały obowiązującej w poprzednim okresie. Jednostka samorządu terytorialnego pozyskuje środki na swoje działania w zakresie odbioru odpadów z opłat pobieranych od mieszkańców, a skoro wydatki na odbiór odpadów ponoszone są w interesie mieszkańców, to nie mogą oni nie uczestniczyć w tych kosztach.
W zaskarżonej decyzji SKO wskazało, że Spółdzielnia za okres objęty wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty dokonała wpłat w łącznej kwocie 538.135,00 zł, zaś wykazało (z tego) jako nadpłatę kwotę 427.375,11 zł, a przyczyną wykazania nadpłat było powołanie się na stwierdzenie nieważności w części uchwał, o których była wyżej mowa. Kolegium podało, że opłaty wniesione z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi za nieruchomości przy ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], tj. nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w okresie objętym postępowaniem, nie pokrywały poniesionych przez W. kosztów z tego tytułu, które wyniosły łącznie 702.771,67 zł - w sytuacji gdy opłaty wniesione przez Spółdzielnię wyniosły łącznie 538.135,00 zł; a zatem różnica pomiędzy poniesionymi kosztami a wniesionymi opłatami wynosiła 164.636,67 zł. Spółdzielnia nie zakwestionowała przedstawionych przez organ wyliczeń, co w połączeniu z treścią powołanego wyżej wyroku WSA wyrażającego akceptację dla sposobu kalkulacji stawek, każe przyjąć, że rzeczywiste koszty odbioru odpadów kształtowały się tak, jak podaje organ. Nikt rzecz jasna nie domagał się i nie domaga pokrycia przez Spółdzielnię całości faktycznych kosztów odbioru i zagospodarowania odpadów; rzecz jednak w tym, że Spółdzielnia poniosła opłaty w kwocie niepokrywającej tych kosztów, a uczynienie zadość jej żądaniu stwierdzenia nadpłaty jeszcze pogłębiłoby dysproporcję pomiędzy sumą wniesionych opłat a kosztami ich odbioru i zagospodarowania. Skoro wyliczona przez Spółdzielnię "nadpłata" w kwocie 427.375,11 zł mieści się w ramach puli środków potrzebnych na pokrycie kosztów odbioru i zagospodarowania odpadów, to jej zwrot na rzecz Spółdzielni skutkowałby przerzuceniem tej części kosztów na ogół społeczności lokalnej. Ta okoliczność co najmniej nie wzmacnia stanowiska Spółdzielni, domagającej się stwierdzenia nadpłaty.
Warto w tym miejscu przywołać poglądy Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 28 listopada 2013 r., K 17/12 wypowiadając się (w pkt 3.3.) m.in. na temat charakteru opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stwierdził, że stanowią one daniny publiczne, położył przy tym akcent na ich odpłatny charakter, wzajemność. Trybunał stwierdził, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi została nałożona ustawą i ma charakter powszechnego, jednostronnie ustalanego świadczenia pieniężnego, od którego wniesienia uzależnione jest dopiero świadczenie innego podmiotu. Wskazał, że obowiązek zapłaty spoczywa na wszystkich właścicielach nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6h w związku z art. 6c ust. 2 u.c.p.g.) i podkreślił, że opłata ta należy do dochodów publicznych i jest przeznaczona na realizację celów publicznych. Stanowi bowiem dochód gminy, z którego pokrywa się funkcjonowanie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, a mianowicie: odbieranie, transport, zbieranie, odzysk i unieszkodliwianie odpadów komunalnych, tworzenie i utrzymanie punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługę administracyjną tego systemu (art. 6r ust. 1w związku z ust. 2 u.c.p.g.).
Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku K 17/12 (pkt 3.5.) stwierdził, że opłata ustanowiona w art. 6h ustawy o utrzymaniu czystości, do której odnoszą się art. 6k i art. 6l ust. 1 w związku z art. 6j ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości, ma charakter lokalny, gdyż w całości stanowi dochód gminy (art. 6r ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości) i nakładana jest w celu zaspokajania potrzeb lokalnej społeczności (art. 6h w związku z art. 6c u.c.p.g.).
Naczelny Sąd Administracyjny przytacza te poglądy celem zaakcentowania istotnych różnic między analizowaną opłatą a - przykładowo - podatkami. Opłaty pobierane są na konkretny cel, przy czym cel ten, niezależnie od tego, czy gmina pozyska z opłat wystarczające środki - musi zostać zrealizowany. Opłata zatem nie jest jedną z wielu danin o standardowej funkcji czysto fiskalnej. Powiązanie opłaty z realizacją określonych zadań wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie pozostawia wątpliwości co do tego, że opłaty są pobierane od mieszkańców za konkretne działania, których realizacja stanowi zadanie własne gminy. Działania te podejmowane są w interesie poszczególnych mieszkańców oraz ogółu społeczności lokalnej. Nasuwa się spostrzeżenie, że skoro gmina swoje zadania wykonała, i to finansując je nie tylko z opłat (gdyż opłaty, jak wykazano, nie pokryły całości kosztów funkcjonowania zbiórki odpadów i ich zagospodarowania) - to teza o konieczności wstecznego stwierdzenia nadpłat nie ma uzasadnienia aksjologicznego.
Wymaga podkreślenia, że jedynie sytuacje wprost uregulowane w Ordynacji podatkowej, gdy przewiduje się stwierdzenie nadpłaty po wydaniu orzeczeń odnoszących się do podstaw prawnych pobierania danin, to orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego lub Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, o których mowa w art. 74 o.p.
Analizując skutki stwierdzenia nieważności uchwał stanowiących akty prawa miejscowego zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji naruszył art. 6m ust. 2 w związku z ust. 4 u.c.p.g. poprzez ich wadliwą wykładnię prowadzącą do uznania, że możliwym jest zmniejszenie wysokości opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi poprzez stwierdzenie nadpłaty w tej opłacie, na skutek stwierdzenia nieważności uchwały określającej m.in. wysokość stawki tej opłaty. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na to, że skutki stwierdzenia nieważności uchwały dla stosunków prawnych ukształtowanych na jej podstawie, nie zostały określone w odniesieniu do takiego przypadku, jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął założenie, że skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały jest automatyczny obowiązek organu do zwrotu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi pobranych na podstawie takiej uchwały. Tymczasem, ustawodawca takiego skutku wprost nie przewidział. Stanowisko sądu pierwszej instancji jest zbyt daleko idące.
Z art. 147 § 1 p.p.s.a. wynika między innymi to, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały (w całości lub w części), natomiast zgodnie z § 2 tego artykułu: "Rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym." Ustawodawca ustanowił więc zasadę, że orzeczenia indywidualne wydane na podstawie zakwestionowanej uchwały nie są nieważne, lecz podlegają wzruszeniu. To, czy i w jaki sposób stwierdzenie nieważności uchwały wpłynęło na decyzję czy inny akt stosowania prawa, każdorazowo podlega indywidualnej ocenie organu przeprowadzonej w odpowiednim trybie. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na to, że w rozpoznawanej sprawie obowiązek uiszczenia opłaty nie wynikał z decyzji lub innego indywidualnego aktu stosowania prawa, lecz był obowiązkiem realizowanym w oparciu o złożona deklarację. Przywołany wyżej art. 147 § 2 p.p.s.a. sytuacji takiej zatem nie obejmuje. Aktualne pozostaje więc pytanie o skutki, jakie wywołało stwierdzenie nieważności uchwały w sytuacji takiej, jaka wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.
Poszukując odpowiedzi należy wskazać na art. 74 o.p., odnoszący się do sytuacji, gdy nadpłata powstała w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego lub orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W odniesieniu do zobowiązań powstających na mocy samego prawa (art. 21 § 1 pkt 1 o.p.) ustawodawca przewidział w pkt 1, że podatnik, który złożył jedną z deklaracji, o których mowa w art. 73 § 2, lub inną deklarację, z której wynika wysokość zobowiązania podatkowego - wysokość nadpłaty określa podatnik we wniosku o jej zwrot, składając równocześnie skorygowaną deklarację. W treści art. 74 o.p. nie uwzględniono przypadku, gdy nadpłata miałaby powstać nie w wyniku orzeczenia TK lub TSUE, lecz w wyniku stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Mimo zatem, że wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi była określona w deklaracji złożonej - w rozpoznawanej sprawie - przez Spółdzielnię, to brak jest regulacji prawnej, która w takiej sytuacji przewidywałaby tryb zwrotu opłaty w razie stwierdzenia nieważności uchwały.
Brak takiego trybu zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest znaczący, nie stanowiąc przeoczenia. Milczenie ustawodawcy powinno być uznane za konsekwencję braku przyjęcia, że uchylenie aktu prawa miejscowego skutkuje automatycznie powstaniem nadpłaty, inaczej zatem niż ma to miejsce w razie wydania orzeczenia TSUE czy też Trybunału Konstytucyjnego. Z tego powodu zasadny jest także drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, wskazujący na naruszenie art. 72 § 1 pkt 1 i art. 75 § 1 o.p. w związku z art. 6m ust. 1 i art. 6q ust. 1 u.c.p.g.
Należy zgodzić się z argumentacją organów, w myśl której przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawierają regulację szczególną i wyłączną w zakresie możliwości złożenia korekty deklaracji w sprawie wysokości opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi. Skoro ustawodawca wskazał konkretne przypadki, gdy możliwa jest korekta deklaracji, w tym co do opłat za okres wsteczny, to nie można przyjmować, że taka korekta jest możliwa również w innych, nieprzewidzianych w ustawie przypadkach. Należy zgodzić się ze stanowiskiem SKO, że w okolicznościach zaistniałych w rozpoznawanej sprawie nie było możliwe złożenie korekty deklaracji i w konsekwencji nie było uzasadnione oczekiwanie Spółdzielni, że na tej podstawie organ stwierdzi nadpłaty. Korekta deklaracji nie mogła wywołać skutku w postaci ustalenia w innej wysokości opłat z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi niż ta, jaka wynikała z pierwotnej deklaracji. Punktem odniesienia w postępowaniu wszczętym po złożeniu wniosków o stwierdzenie nadpłaty podatku, mogła być jedynie deklaracja podatkowa, a nie jej korekta, jako złożona w sytuacji nieprzewidzianej w ustawie.
WSA zajął odmienne stanowisko niż organy, a wywiódł je z art. 170 p.p.s.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w wyniku podjęcia uchwały uznanej później za częściowo nieważną, Skarżąca zapłaciła nienależnie tę część opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, która stanowiła różnicę pomiędzy wysokością opłaty ustaloną na podstawie zakwestionowanej uchwały a tą, która wynikała z przepisów prawa miejscowego uchwalonych poprzednio.
WSA stwierdził, że organy nie mogą skutecznie kwestionować żądania Skarżącej z tego powodu, że przypadek ten nie jest objęty dyspozycją art. 6m ust. 2 w związku z ust. 4 u.c.p.g. Zalecił organowi ponownie rozpoznającemu sprawę, aby zastosował się do wiążących go – po myśli art. 170 p.p.s.a. – prawomocnych wyroków WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Wa 1120/20 oraz III SA/Wa 1121/20, "zapewniając im właściwą skuteczność".
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że z art. 170 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wywiódł daleko idące konsekwencje w zakresie objętym zaskarżoną decyzją. Z regulacji zawartej w tym przepisie WSA wyprowadził bowiem wniosek, że w okolicznościach niniejszej sprawy nadpłata powstała na skutek prawomocnego stwierdzenia nieważności uchwał w części.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 170 p.p.s.a. nie stanowi podstawy prawnej stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku. Według postanowień tego przepisu, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z przepisu wynika, że prawomocne orzeczenie wywiera skutek nie tylko w tej sprawie, w której zostało wydane, ale także poza tą sprawą. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w świetle postanowień art. 170 p.p.s.a. nie tyle istotne jest jakich konkretnych aktów dotyczyło postępowanie sądowe zakończone wydaniem prawomocnego orzeczenia, ale jakiego rodzaju zagadnienia powstałe na tle konkretnego stanu faktycznego zostały w nim przesądzone (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2021 r., III OSK 833/21). Sądy administracyjne stoją bowiem na stanowisku, że rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem kwestia prawna nie może być już w odniesieniu do danego podmiotu kwestionowana i poddana odmiennej ocenie (por. np. wyroki NSA z: 7 września 2021 r., II OSK 3133/18; z 3 sierpnia 2021 r., II FSK 255/19). Ustanowiona w art. 170 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy (wyroki NSA: z 28 czerwca 2022 r., II GSK 272/19; z dnia 14 maja 2024 r., I GSK 1361/20; z dnia 9 lutego 2023 r., II FSK 1802/20). Zasada związania musi być jednak stosowana z dużą ostrożnością przez sąd orzekający w sprawie późniejszej, w której pojawia się kwestia już uprzednio oceniona. Chodzi o to, by sąd prawidłowo przyjął zakres związania innym wyrokiem i aby zbyt pochopnie nie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie (późniejszej) nie wolno mu już dokonywać żadnych ocen w tym zakresie (wyroki NSA: z dnia 14 listopada 2023 r., I FSK 2540/21, z dnia 7 lipca 2023 r., I GSK 1553/19; z dnia 13 grudnia 2024 r., III FSK 966/24).
W rozpoznanej sprawie WSA niewłaściwie ocenił granice związania wyrokami WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Wa 1120/20 oraz III SA/Wa 1121/20. Przede wszystkim Sąd nie wziął pod uwagę tego, że nie występuje tożsamość stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy zakończonej tym wyrokiem i sprawy niniejszej. W tamtych sprawach rozpoznawana była ważność uchwał z dnia [...] r., zaś w sprawie niniejszej przedmiotem rozstrzygnięcia jest nadpłata w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skarżąca wiązała nadpłatę ze stwierdzeniem wyrokiem III SA/Wa 865/20 nieważności tej uchwały w części i orzekający w tej sprawie Sąd związany był tym wyrokiem, ale wyłącznie w zakresie stanowiącym przedmiot objętego nim rozstrzygnięcia, czyli nie mógł uznać, iż owa uchwała jest ważna. Natomiast wyrok III SA/Wa 865/20 oraz wyroki III SA/Wa 120/20 i 1121/20 nie wiązały mocą art. 170 p.p.s.a. tak dalece, że przepis ten, czy też wyroki, przesądzały o istnieniu nadpłaty.
Sąd pierwszej instancji pominął w swoich rozważaniach to, że skutki stwierdzenia nieważności uchwały, jako aktu prawa miejscowego, normuje art. 147 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z przywołanym przepisem, rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Zatem ustawodawca przewidział sposób postępowania w takich przypadkach i WSA powinien wziąć pod uwagę regulację zawartą w art. 147 § 2 p.p.s.a.
Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem sądu pierwszej instancji, że stwierdzenie nieważności uchwały Rady W. spowodowało stan, w którym opłaty nie były należne. Mimo iż w sprawie niniejszej opłaty nie były wymierzone decyzją, lecz wynikały z deklaracji, warto - odnośnie do skutków stwierdzenia nieważności uchwał - przywołać pogląd NSA zawarty w wyroku z dnia 20 lipca 2022r., sygn. akt II OSK 2280/19, w którym NSA stanął na stanowisku, że "stwierdzenie nieważności planu miejscowego, zgodnie z którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji, tylko może być podstawą do jej wzruszenia. Nie jest to bowiem przyczyna nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i w przepisach szczególnych, w tym art. 147 § 2 p.p.s.a. Ponadto, skoro art. 147 § 2 p.p.s.a. stanowi tylko o wzruszeniu rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, to w przypadku, gdy chodzi o decyzje administracyjne, należy przez to rozumieć sankcje wzruszalności, a nie nieważności takiej decyzji". Podobne stanowisko NSA zajął w wyrokach o sygn. akt II FSK 104/18 oraz II FSK 3850/17.
Należy wreszcie stwierdzić, że przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawierają regulację szczególną i wyłączną w zakresie możliwości złożenia korekty deklaracji w sprawie wysokości opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi. Skoro ustawodawca wskazał konkretne przypadki gdy możliwa jest korekta deklaracji, w tym co do opłat za okres wsteczny, to nie można przyjmować, że taka korekta jest możliwa w innych, nieprzewidzianych przypadkach. Nie było możliwym złożenie korekty deklaracji i na tej podstawie oczekiwanie stwierdzenia nadpłaty. Skoro kwestie związane ze "wzruszeniem" wysokości opłat za gospodarowanie odpadami musiałyby zostać powiązane z korektą deklaracji, która została przez ustawodawcę wykluczona, to z tego też powodu nie można twierdzić, że uiszczone opłaty były nienależne, jak i odpadła podstawa ich uiszczenia.
Skoro w u.c.p.g. dana kwestia została odmiennie uregulowana niż w Ordynacji podatkowej, to przepisami, które należy stosować, są normy prawne ustawy. Przepisy Ordynacji podatkowej w zakresie w jakim regulują instytucję korekty deklaracji i nadpłaty znajdują zastosowanie wyłącznie w przypadku zaistnienia sytuacji określonej w art. 6m ust. 5 u.c.p.g.
Skoro ustawodawca wskazał konkretne przypadki gdy możliwa jest korekta deklaracji, w tym co do opłat za okres wsteczny, to nie można przyjmować, że taka korekta jest możliwa w innych, nieprzewidzianych przypadkach. Do dnia 5 września 2019 r. obowiązywał art. 6q ust. 3 ustawy, stanowiący iż w przypadku złożenia korekty deklaracji lub nowej deklaracji zmniejszającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie stwierdza się nadpłaty w tej opłacie za miesiące, w których usługa odbierania odpadów komunalnych była świadczona. Wraz z uchyleniem art. 6q ust. 3 dodano ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1519) art. 6m ust. 4, stanowiący: "Właściciel nieruchomości nie może złożyć deklaracji zmniejszającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres wsteczny, z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w ust. 2." W uzasadnieniu projektu (druk nr 3495) podkreślono, że ma to związek z dodaniem do art. 6m ustępu 4. Ponadto zaproponowano usunięcie ust. 3, ponieważ kwestie te zostały przeniesione do art. 6m. Wskazany art. 6q nakazuje stosować w sprawach opłat przepisy Ordynacji podatkowej. Tak wiec zmiana umiejscowienia przepisu nie zmienia jego charakteru, jako przepisu ustanawiającego wyjątek od możliwości korekty deklaracji. Z tego powodu uznać należy, że w sprawie nie było możliwym złożenie korekty deklaracji i na tej podstawie oczekiwanie na stwierdzenie nadpłaty. Złożona korekta deklaracji nie mogła wywołać skutku w postaci wstecznego ustalenia w innej wysokości opłat z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi.
Reasumując, z przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie art. 6m ust. 2 w związku z ust. 4 u.c.p.g. poprzez wadliwą wykładnię prowadzącą do uznania, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy możliwym jest stwierdzenie nadpłaty w tej opłacie, jako skutek stwierdzenia nieważności uchwały określającej m.in. wysokość stawki tej opłaty. Zasadny jest także drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, wskazujący na naruszenie art. 72 § 1 pkt 1 i art. 75 § 1 o.p. w związku z art. 6m ust. 1 i art. 6q ust. 1 u.c.p.g., albowiem niezasadnie sąd pierwszej instancji dostrzegł istnienie zarówno przesłanek, jak i trybu do stwierdzenia nadpłaty w zaistniałej sytuacji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z przedstawionych wyżej powodów organ odwoławczy zasadnie nie dostrzegł podstaw do stwierdzenia nadpłaty. Inaczej niż to stwierdził sąd pierwszej instancji, uznać należy, że stwierdzenie - w części - nieważności uchwał Rady W. nr [...] i [...] oraz nr [...] nie spowodowało, że opłaty uiszczone na ich podstawie stały się nienależne. Takie rozwiązanie zaistniałego sporu sąd kasacyjny przyjął - w realiach rozpoznawanej sprawy - jako mieszczące się w granicach obowiązującego prawa, a zarazem właściwe ze względu na poczucie słuszności i interes społeczny.
Naczelny Sąd Administracyjny dla jasności wskazuje, że ostateczne stanowisko zajął biorąc pod uwagę w szczególności: 1) brak możliwości wyprowadzenia z art. 170 p.p.s.a. bezpośredniego skutku dla spraw indywidualnych dotyczących stwierdzenia nadpłaty; 2) brak podstaw do uznania opłat za automatycznie nienależne w kontekście art. 147 § 2 p.p.s.a.; 3) brak adekwatnego do rozpoznawanej sprawy trybu stwierdzenia nadpłaty, przy jednoczesnej wyraźnej regulacji art. 6m ust. 4 u.c.p.g. wykluczającej złożenie przez właściciela deklaracji zmniejszającej wysokość opłaty za okres wsteczny; 4) historię zmian legislacyjnych obejmujących (uchylony) art. 6q ust. 3 oraz art. 6m ust. 4 u.c.p.g., wskazującą na towarzyszący ustawodawcy zamiar wykluczenia możliwości obniżenia opłat z mocą wsteczną; 5) ekwiwalentny charakter opłat powiązanych ustawowo z systemem zagospodarowania odpadów komunalnych; 6) wykonanie usług odbioru i zagospodarowania odpadów w okresie, którego dotyczy wniosek o stwierdzenie nadpłaty; 7) rzeczywiste koszty odbioru i zagospodarowania odpadów przekraczające wysokość wpływów z tytułu pobranych opłat; 8) akceptację sposobu kalkulacji wysokości opłat, wyrażoną przez WSA mimo częściowego stwierdzenia nieważności uchwał.
Z powodu uznania za zasadne obu zarzutów skargi kasacyjnej, zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu, a uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. sąd kasacyjny orzekł o oddaleniu skargi. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
s. Agnieszka Olesińska (spr.) s. Anna Dalkowska s. Wojciech Stachurski