4) art. 21 § 3 oraz art. 75 § 1 o.p. w związku z art. 6q u.c.p.g., polegającym na nie uwzględnieniu zażalenia na postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy o odmowie wszczęcia postępowania podatkowego, podczas gdy, w sytuacji, gdy podatnik kwestionuje zasadność pobrania przez płatnika podatku albo wysokość pobranego podatku i złoży wniosek o stwierdzenie nadpłaty podatku, na organie gminy ciąży obowiązek wydania decyzji o wysokości zobowiązania podatkowego.
W oparciu o te zarzuty pełnomocnik Wspólnoty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a także postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 30 marca 2023 r. oraz postanowienia Prezydenta m. st. Warszawy z 27 stycznia 2023 r. i przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez Prezydenta m. st. Warszawy. Wniósł także o zasądzenie od organu administracji na rzecz Wspólnoty zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie, wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.
Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), nie stwierdził podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zarzuty kasacyjne nie podważają prawidłowości zaskarżonego wyroku.
W tej sprawie - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – nie zachodzi przesłanka nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co miałoby polegać na tym, że sąd pierwszej instancji był nienależycie obsadzony z uwagi na udział sędziów powołanych do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw.
Problem skuteczności powołań sędziowskich w procedurze prowadzonej z udziałem Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej po 2017 r. był już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Składy orzekające NSA, choć zwracały uwagę na istotne wątpliwości związane z funkcjonowaniem KRS w takim kształcie, nie podważały skuteczności samych powołań sędziowskich.
W postanowieniu z 28 stycznia 2020 r., I OSK 1713/18, NSA stwierdził, że uprawnienia w zakresie powoływania sędziów są osobistymi uprawnieniami Prezydenta. To przesądza o niemożności sprawowania kontroli przez sądy administracyjne w zakresie aktów związanych z taką procedurą. Podobnie w wyroku z 11 października 2021 r., II GOK 9/18, stwierdzono, że w aktualnym stanie prawnym prezydenckie akty powołań do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego nie podlegają sądowej weryfikacji i nie są wzruszalne (pkt 133 i pkt 145 wyroku TSUE z 19 listopada 2019 r. oraz pkt 122 i pkt 128 wyroku TSUE z 2 marca 2021 r.).
W wyrokach z 4 listopada 2021 r., III FSK 3626/21 i III FSK 4104/21, NSA stwierdził wprost, że sędzia sądu administracyjnego bądź asesor sądowy w wojewódzkim sądzie administracyjnym, powołany do sprawowania urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, jest sędzią Rzeczypospolitej Polskiej i sędzią europejskim w rozumieniu art. 2 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) oraz art. 6 ust. 1-3 TUE w związku z art. 47 Karty Praw Podstawowych, a także art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., także wówczas, gdy procedura poprzedzająca jego powołanie mogła być dotknięta wadami. Innymi słowy, w aspekcie unijnych i konwencyjnych standardów prawa do sądu można uznać, że jeżeli w składzie orzekającym wojewódzkiego sądu administracyjnego zasiada sędzia bądź asesor sądowy spełniający konstytucyjne standardy niezależności, niezawisłości i bezstronności, nawet jeżeli został powołany przez Prezydenta na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa w składzie ukształtowanym ustawą z 8 grudnia 2017 r., to taki sąd należy uznać za sąd europejski w rozumieniu art. 2 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej, art. 6 ust. 1-3 TUE w związku z art. 47 Karty Praw Podstawowych oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w tych orzeczeniach, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa krajowego przy powoływaniu sędziów sądów administracyjnych, nawet w kontekście wątpliwości co do konstytucyjności Krajowej Rady Sądownictwa. Proces powołania sędziów/asesorów był zgodny z wymogami Konstytucji RP, a nawet jeśli KRS nie spełniała pełnych wymogów konstytucyjnych, proces powołania podlegał kontroli sądowej, a Prezydent RP dokonał merytorycznej oceny. W związku z tym nie można uznać, że naruszenie dotyczyło normy kluczowej dla procesu powołania sędziów. Podobny pogląd wyrażony został w sprawie rozstrzygniętej wyrokiem NSA z 25 maja 2023 r., III FSK 13/23.
Także w najnowszym orzecznictwie NSA wskazuje się, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest wystarczającej podstawy prawnej, która pozwoliłaby jednoznacznie i precyzyjnie podważyć twierdzenie, że sędzia sądu administracyjnego powołany przez Prezydenta RP na urząd jest sędzią Rzeczypospolitej Polskiej oraz sędzią europejskim, nawet jeśli procedura jego powołania mogła zawierać pewne wady (wyroki NSA: z 7 czerwca 2024 r., III FSK 1389/22, z 4 grudnia 2024 r., III FSK 561-563/24).
Wbrew twierdzeniom pełnomocnika Skarżącej, podstawą do kwestionowania statusu sędziów, nie jest orzecznictwo Europejskiego Trybunału Prawa Człowieka (ETPCz). Jak wyjaśniła to Europejska Komisja Demokracji przez Prawo (tzw. Komisja Wenecka) w opinii z 14 października 2024 r., nr 1206/2024, orzeczenia Europejskiego Trybunału Prawa Człowieka, jak i orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, nie mają bezpośredniego skutku w systemie prawa. Orzeczenia ETPCz są wiążące na mocy artykułu 46 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i muszą zostać wdrożone przez państwo pozwane, ale za pośrednictwem procedury, która ma zostać ustalona przez to państwo (punkt 24 opinii). Również, że orzeczenia TSUE nie mają automatycznie skutku unieważniającego w polskim systemie prawnym (punkt 25 opinii). Komisja Wenecka uważa, że ani orzeczenia ETPCz i TSUE, ani decyzje polskich sądów najwyższych nie unieważniły ex tunc decyzji w sprawie powołań podejmowanych przez Krajową Radę Sądownictwa (punkt 28 opinii). Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił już na to uwagę w wyrokach z 19 lutego 2025 r., III FSK 1449/23 oraz III FNP 2/24.
Nie ma zatem podstaw prawnych do kwestionowania skuteczności powołania Pana Konrada Aromińskiego, Pana Andrzeja Cichonia oraz Pana Jacka Kaute na urząd sędziego WSA w Warszawie, a w konsekwencji podważania składu sądu pierwszej instancji orzekającego w tej sprawie.
Z tych względów niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący wystąpienia przesłanki wynikającej z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej protokołem nr 2 z dnia 4 listopada 1950 r.
Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy podkreślić, że w tej sprawie przedmiotem sądowej kontroli było postanowienie wydane w trybie art. 165a § 1 o.p., na podstawie którego organ pierwszej instancji odmówił Wspólnocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 165a o.p., gdy żądanie, o którym mowa w art. 165, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Choć ustawodawca nie precyzuje o jakie "inne przyczyny" chodzi, to niewątpliwie jedną z nich jest zaistnienie negatywnej przesłanki do wszczęcia postępowania, określonej w odrębnych przepisach prawa.
W tej sprawie organy stanęły na stanowisku, że przeszkodą do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nadpłaty z tytułu opłat za gospodarowanie jest art. 6m ust. 4 u.c.p.g. Przepis ten stanowi, że właściciel nieruchomości nie może złożyć deklaracji zmniejszającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres wsteczny, z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w ust. 2, a więc w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości. Z kolei w myśl art. 6m ust. 5 u.c.p.g., przepisu ust. 4 nie stosuje się, jeżeli właściciel nieruchomości złoży nową deklarację zmniejszającą wysokość: (1) zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w związku ze śmiercią mieszkańca w terminie do 6 miesięcy od dnia tego zdarzenia; (2) opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w związku z informacją lub korektą faktur, uzyskaną z przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego.
Organy oraz sąd pierwszej instancji uznały, że w tej sprawie nie wystąpił żaden z opisanych przypadków, pozwalający złożyć deklarację zmniejszającą wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres wsteczny. Taką okolicznością nie jest stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności przepisów uchwał Rady Miasta st. Warszawy dotyczących zasad wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, czy też ustalenia stawki takiej opłaty.
Złożona w tej sprawie skarga kasacyjna tego stanowiska w istocie nie podważa, gdyż nie zawiera zarzutu błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania art. 6m ust. 4 w zw. z art. 6m ust. 2 i 5 u.c.p.g.
W świetle art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie może natomiast zastępować stron postępowania i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (zob. np. wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., II FSK 2208/11). Sąd kasacyjny nie może również modyfikować uzasadnienia zarzutów kasacyjnych pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyrok NSA z 11 czerwca 2015 r., II FSK 1079/13).
Zarzuty dotyczące naruszenia art. 165a § 1 oraz art. 21 § 3 i art. 75 § 1 o.p. powiązane zostały z art. 6g u.c.p.g., przy czym w dwóch przypadkach wskazano ogólnie na art. 6q u.c.p.g. (punkty 1 i 4 skargi kasacyjnej), a w jednym na art. 6q ust. 1 u.c.p.g. (punkt 3 skargi kasacyjnej). Przepis ten zawiera odesłanie do stosowania przepisów o.p. w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Co prawda ustawodawca nie ograniczył tego odesłania do kwestii nieuregulowanych w przepisach u.c.p.g., to jednak nie ulega wątpliwości, że stosowanie w tego typu sprawach przepisów o.p. nie może prowadzić do kolizji z przepisami u.c.p.g., w tym przypadku art. 6m ust. 4 w zw. z art. 6m ust. 2 i 5 u.c.p.g., których wykładnia i zastosowanie – jak już wyżej wspominano – nie zostały w tej sprawie zakwestionowane odpowiednimi zarzutami kasacyjnymi.
Oczekiwanego przez stronę skarżącą skutku nie mogły też odnieść zarzuty naruszenia art. 121 § 1, art. 122 i 123 § 1, art. 124 o.p. (punkt 2 skargi kasacyjnej). Należy wskazać, że wymienione przepisy stanowią o zasadach ogólnych postępowania podatkowego. Charakterystyczną cechą wszystkich tych zasad jest to, że nie wprowadzają one nowych samoistnych instytucji postępowania podatkowego. Dlatego w orzecznictwie wskazuje się, że zarzut naruszenia zasady ogólnej postępowania podatkowego powinien być powiązany z naruszeniem przepisu, który stanowi rozwinięcie tej zasady (zob. wyroki NSA: z 1 czerwca 2016 r., I FSK 2041/14; z 3 września 2024 r., II FSK 1406/21). Złożona w tej sprawie skarga kasacyjna tego nie zawiera.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
SWSA (del.) Anna Sokołowska SNSA Krzysztof Winiarski SNSA Wojciech Stachurski