Wyrok NSA z dnia 29 października 2025, sygn. III FSK 602/25

Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14).

Mając na uwadze powyższe, ogólne wskazanie na naruszenie art. 28 u.s.u.s., bez uszczegółowienia zakresu naruszenia tego przepisu, tj. wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych, nie mogło skutkować uznaniem ww. zarzutu za uzasadniony. Przypomnienia w tym miejscu wymaga, że pismem z 23 sierpnia 2024 r. organ egzekucyjny wezwał Skarżącego do sprecyzowania żądania poprzez wskazanie, czy żąda on umorzenia należności, czy też umorzenia postępowania egzekucyjnego, czy wnosi innego rodzaju żądanie. W odpowiedzi na to wezwanie Skarżący wskazał, że wnosi o umorzenie całości długu wobec ZUS oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego. Zatem organ egzekucyjny niewątpliwie miał obowiązek zgodnie z treścią żądania Skarżącego, rozpatrzyć wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Zainicjowana przez Skarżącego kontrola sądowoadministracyjna w niniejszej sprawie dotyczy zatem zgodności z prawem postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku z dnia 14 października 2024 r. w przedmiocie odmowy umorzenia postepowania egzekucyjnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 59 § 2 u.p.e.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z tym przepisem, postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku, gdy dalsza egzekucja administracyjna będzie bezskuteczna z powodu braku majątku lub źródła dochodu zobowiązanego, z których jest możliwe wyegzekwowanie środków pieniężnych przewyższających koszty egzekucyjne.

Mając na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej należy podkreślić, że generalną regułą egzekucji administracyjnej jest doprowadzenie do przymusowego wykonania obowiązku ciążącego na zobowiązanym. Organ egzekucyjny jest obowiązany do zastosowania wszelkich środków przewidzianych w ustawie, by ten cel zrealizować. Oznacza to, że zastosowanie art. 59 § 2 u.p.e.a. wymaga stwierdzenia, że zobowiązany nie posiada środków przewyższających wydatki egzekucyjne oraz, że stan ten ma charakter definitywny, czyli w świetle obiektywnych okoliczności nie ma podstaw do uznania, że w przyszłości środki takie zostaną przez zobowiązanego zgromadzone. W świetle postanowień art. 59 § 2 u.p.e.a. to organowi egzekucyjnemu pozostawiono swobodę prowadzenia egzekucji lub umorzenia postępowania. Co więcej, to organowi egzekucyjnemu ustawa pozostawiła ocenę perspektyw wszczętego z inicjatywy wierzyciela postępowania egzekucyjnego i wybór: prowadzenie egzekucji lub umorzenie postępowania.

Zaakcentowania wymaga fakt, że użycie przez ustawodawcę w art. 59 § 2 u.p.e.a. zwrotu "może być umorzone" oznacza, iż po stronie organu nie istnieje obowiązek umorzenia postępowania egzekucyjnego, ale tylko uprawnienie do jego umorzenia, którego warunkiem jest stwierdzenie, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne (por. wyroki NSA z 28 września 2023 r., III FSK 476/23; z 21 kwietnia 2023 r., III FSK 1960/21).

Należy zauważyć, że przez wzgląd na uznaniowy charakter postanowienia wydawanego na tej podstawie, ustawodawca nie określa, w jaki konkretnie sposób organ powinien stwierdzić (wykazać) tę okoliczność. Istotą uznania administracyjnego jest bowiem stworzenie wspomnianemu podmiotowi swoistego "luzu decyzyjnego" – pewnej przestrzeni uznaniowego orzekania, ograniczonej jedynie kierunkowymi dyrektywami wyboru konsekwencji. Wystarczające jest zatem wykazanie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie będzie możliwe uzyskanie kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjnej w jakikolwiek sposób zgodny z art. 75 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 31 sierpnia 2023 r., I GSK 2005/19).

W piśmiennictwie zwraca się jednak uwagę, że choć umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. pozostaje zależne od uznania organu egzekucyjnego, to jednak organ powinien kierować się dyrektywą celowości postępowania egzekucyjnego. W związku z tym ustalenie, że zobowiązany nie posiada majątku, w stosunku do którego możliwa byłaby egzekucja, powinno skutkować umorzeniem postępowania egzekucyjnego. Rozwiązanie to chroni wierzyciela przed ponoszeniem kosztów egzekucyjnych, jeżeli nie mogą one być ściągnięte od zobowiązanego (zob. P. Pietrasz [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2015, art. 59).

Organ egzekucyjny powinien więc w pierwszej kolejności ustalić stan majątkowy zobowiązanego. Następnie dokonać oceny efektywności możliwych czynności egzekucyjnych oraz porównania szacowanych wydatków egzekucyjnych, a także możliwych do wyegzekwowania kwot w celu stwierdzenia, czy uzyska się kwotę przewyższającą wydatki egzekucyjne (por. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2373/11). Takie działanie pozwala na kontrolę sposobu skorzystania przez organ egzekucyjny z przyznanego mu uznania administracyjnego.

Prawidłowo ocenił więc Sąd I instancji, iż w rozpatrywanej sprawie organ wypełnił powyższe wymagania, słusznie oceniając, że akta sprawy dowodzą braku ziszczenia się przesłanki wskazanej w art. 59 § 2 u.p.e.a., warunkującej możliwość umorzenia postępowania egzekucyjnego. Organ ustalił, że Skarżący pobiera świadczenie emerytalno-rentowe oraz posiada rachunek bankowy, na którym występuje obrót. Zasadne było zatem wskazanie, że nie zaistniała bezskuteczność egzekucji, bowiem Skarżący posiada majątek, z którego jest możliwość prowadzenia skutecznej egzekucji. Skoro nie spełniła się przesłanka umożliwiająca organowi zastosowanie instytucji fakultatywnego umorzenia postępowania egzekucyjnego, to nie można uznać za nieprawidłowe dokonanie przez organ odmowy jego umorzenia.

W skardze kasacyjnej brakuje przekonujących argumentów, które pozwalałyby na przyjęcie, iż egzekucja jest bezskuteczna i że zachodzi przesłanka wskazana w art. 59 § 2 u.p.e.a. Nie wskazano też na istnienie przesłanek umorzenia z art. 59 § 1 u.p.e.a. Uzasadnienie zarzutów kasacyjnych w zasadzie sprowadza się do wskazania, że posiadany przez Skarżącego majątek oraz otrzymywane świadczenie emerytalno-rentowe nie są wystarczające do pokrycia całości ciążących na nim zobowiązań. Należy jednak wskazać, że ustawodawca nie uzasadnia zasadności dalszego prowadzenia egzekucji administracyjnej od takiego warunku. Zaakcentować przy tym ponownie należy, że nawet stwierdzenie zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 59 § 2 u.p.e.a., nie zobowiązuje organu do umorzenia postępowania egzekucyjnego i nie determinuje sposobu rozstrzygnięcia sprawy, lecz pozostawione jest uznaniu organu. Z kolei stwierdzenie braku ww. przesłanki powoduje, że organ obowiązany jest – na podstawie art. 59 § 3 u.p.e.a. – odmówić umorzenia postępowania egzekucyjnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204

pkt 1, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).

sędzia P. Borszowski sędzia J. Sokołowska sędzia K. Przasnyski (spr.)