Zatem sporne jest, czy w trakcie zawieszenia postępowania egzekucyjnego dopuszczalne jest wydanie postanowienia umarzającego postępowanie egzekucyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, iż w trakcie zawieszenia postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny nie może podejmować żadnych czynności poza enumeratywnie wskazanymi w ustawie.
Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art. 58, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, określa czynności, które mogą być wykonywane w trakcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego. § 1 tego artykułu stanowi, że w przypadku zawieszenia postępowania egzekucyjnego pozostają w mocy dokonane czynności egzekucyjne, z tym że w okresie zawieszenia z przyczyn określonych w art. 56 § 1 pkt 1 i 4 mogą być dokonywane, za zgodą organu egzekucyjnego, wypłaty z rachunków bankowych zobowiązanego po przedstawieniu przez niego dokumentów świadczących o konieczności poniesienia danych wydatków. Zgodnie z § 2 art. 58, organ egzekucyjny może jednak uchylić dokonane czynności egzekucyjne, jeżeli to jest uzasadnione ważnym interesem zobowiązanego, interes wierzyciela nie stoi temu na przeszkodzie, a osoby trzecie na skutek tych czynności nie nabyły praw. Uchylenie dokonanych czynności nie powoduje umorzenia należnych za nie kosztów egzekucyjnych. Z przepisów tych wynika, że w czasie zawieszenia postępowania egzekucyjnego mogą być dokonywane wypłaty z rachunków bankowych zobowiązanego w określonych przypadkach i warunkach oraz że możliwe jest uchylenie czynności egzekucyjnych po spełnieniu ustanowionych kryteriów. Są to jedyne czynności, których wykonanie dopuszcza ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w czasie zwieszenia postępowania egzekucyjnego.
Czynności, jakie mogą być podjęte w tym czasie normuje również ustawa Kodeks postępowania administracyjnego, której przepisy, mocą art. 18 u.p.e.a. mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym. Stanowi o tym art. 102 K.p.a., według postanowień którego, w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Nie ma przeszkód prawnych, aby przepis ten zastosować do zawieszonego postępowania egzekucyjnego. Nie koliduje on z przytoczonymi powyżej przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, natomiast stanowi zabezpieczenie dla podmiotów które mogą doświadczyć sytuacji w nim przewidzianych na skutek zawieszenia postępowania egzekucyjnego lub w trakcie jego trwania i związanej z tym niemożności podejmowania czynności. Zatem jego stosowanie jest wręcz wskazane.
Organy nie wykazały, aby wystąpiła sytuacja określona w art. 102 K.p.a.
Wbrew zawartemu w petitum skargi kasacyjnej twierdzeniu (nieuzasadnionemu w dalszej wypowiedzi), Sąd pierwszej instancji nie przyznał pierwszeństwa art. 102 K.p.a. "przed zastosowanymi przez organy przepisami art. 59 § 1 pkt 2 w związku z art. 59 § 3 i 4 u.p.e.a.". Stanowisko WSA, że zawieszenie postępowania egzekucyjnego wyklucza możliwość umorzenia tego postępowania nie oznacza zastosowania priorytetu jednego z tych przepisów przed innymi. Zawieszenie postępowania egzekucyjnego i umorzenie postępowania egzekucyjnego są to dwie różne instytucje prawa, stosowane w odmiennych przypadkach i dla odmiennych celów. Nie jest tak, że któraś z tych instytucji jest ważniejsza i powinna być zastosowania jako pierwsza. O zastosowaniu każdej z nich decydują okoliczności i etap postępowania egzekucyjnego. Tak jak nie można umorzyć zawieszonego postępowania, tak też nie można zawiesić umorzonego postępowania. Specyfika zawieszenia postępowania wyraża się w tym, że nie można podejmować czynności w trakcie jego trwania, a specyfika umorzenia postępowania wyraża się w tym, że postępowanie zostaje zakończone.
Bez znaczenia dla wyniku sprawy jest podnoszony w skardze kasacyjnej argument, iż postępowanie egzekucyjne nie ma charakteru homogenicznego oraz że jego elementem jest egzekucja. Istotny w sprawie art. 56 § 1 u.p.e.a. stanowi bowiem o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego, a więc wszystkich elementów składających się na całość tego postępowania.
Z kolei podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że żaden przepis nie zabrania umorzenia postępowania w trakcie jego zawieszenia świadczy jedynie o błędnym odkodowywaniu norm prawnych i nieumiejętnym odczytywaniu regulacji prawnych we wzajemnym ich powiązaniu.
Po pierwsze, już samej istoty zawieszenia postępowania wynika, że postępowanie nie może być prowadzone w czasie zawieszenia. Wyraz "zawiesić" w kontekście adekwatnym do omawianego znaczy "zaprzestać na jakiś czas, wstrzymać na jakiś czas" (SJP; https://sjp.pl). Przewidziane przepisem prawa zawieszenie postępowania pozwala w majestacie prawa zaniechać działań, oczywiście w przypadkach prawem dozwolonych, ale też zabrania podejmowania działań, które nie zostały wyłączne spod tego zakazu.
Po drugie, ustanowienie wyjątków od zasady nie podejmowania żadnych czynności w trakcie zawieszenia postępowania, poprzez określenie czynności które mogą być w tym czasie podjęte, zaświadcza o braku możliwości dokonywania jakichkolwiek innych czynności, niż przewidziane w ramach tych wyjątków.
Wykonywanie czynności jest możliwe dopiero po podjęciu zawieszonego egzekucyjnego. Materię dotyczącą podjęcia zawieszonego postępowania normuje art. 57 u.p.e.a., z uwzględnieniem przyczyny zawieszenia. Zgodnie z § 2 tego artykułu, w przypadku zawieszenia postępowania z przyczyny określonej w art. 56 § 1 pkt 2, tj. w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego - organ egzekucyjny podejmie zawieszone postępowanie, gdy organ ten zostanie zawiadomiony przez wierzyciela o ustaleniu według przepisów prawa cywilnego spadkobierców zmarłego zobowiązanego, na których przeszedł egzekwowany obowiązek, lub osób, na których rzecz zostały uczynione zapisy windykacyjne. Wierzyciel może również, nie czekając na sądowe stwierdzenie nabycia spadku lub przedmiotu zapisu windykacyjnego albo sporządzenie aktu poświadczenia dziedziczenia, wskazać osobę, którą uważa za spadkobiercę zmarłego zobowiązanego, lub osobę, na której rzecz został uczyniony zapis windykacyjny, odpowiedzialną za egzekwowany obowiązek. Jednakże organ egzekucyjny obowiązany jest zastosować się do postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, postanowienia częściowego stwierdzającego nabycie przedmiotu zapisu windykacyjnego lub zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia, jeżeli postanowienie to lub wypis zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia zostaną mu złożone przed zakończeniem postępowania egzekucyjnego.
Z przytoczonego przepisu dość jasno wynika, że spadkobierców ustala wierzyciel. Tymczasem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej utrzymywano, że "skoro organ nie ustalił spadkobierców zobowiązanego, a to była przyczyna zawieszenia postępowania, to nie miał podstawy prawnej do tego, żeby podjąć zawieszone postępowanie". Należy zwrócić uwagę, że art. 57 § 2 u.p.e.a. wskazuje nie tylko podmiot, który ustala spadkobierców zobowiązanego (i nie jest nim organ), ale przede wszystkim określa kiedy organ podejmuje zawieszone postępowanie. Następuje to wówczas, gdy organ zostanie zawiadomiony przez wierzyciela o ustaleniu spadkobierców zmarłego zobowiązanego albo wierzyciel wskaże osobę, którą uważa za spadkobiercę. Tak więc inicjatywa należy do wierzyciela, ale nie oznacza to, że organ może wyłącznie biernie oczekiwać na jej realizację. Zawsze bowiem może zwrócić się do wierzyciela z pytaniem odnośnie do kwestii objętych omawianym przepisem. Taka aktywność byłaby wystarczająca w niniejszej sprawie, gdyż organ dowiedziałby się, że wierzyciel - Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wystąpiła do sądu o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym zobowiązanym – J. N.
Na marginesie zauważyć warto, że organ nie doręczył postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego nabywcy spadku po zobowiązanym, co jest nieprawidłowością wywołującą daleko idące skutki prawne, a jej przyczyną jest zignorowanie obowiązujących przepisów prawa. Nie ma to wpływu na wynik rozpoznanej sprawy, ponieważ WSA uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie, jednak poczyniona uwaga ma na celu uzmysłowienie organowi konsekwencji forsowanej przezeń koncepcji.
Reasumując stwierdzić należy, że zarzuty kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie oraz że wyrok WSA pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa.
Wnioskowany w odpowiedzi na skargę kasacyjną dowód nie mógł być uwzględniony, gdyż według postanowień art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Wówczas nie istniał ów dowód.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.
sędzia K. Przasnyski sędzia P. Borszowski sędzia J. Sokołowska