a. błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ Związku Międzygminnego (Wójt/Burmistrz) ma prawo określić, w drodze decyzji, wysokość opłaty (art. 6o ust. 1 u.c.p.g.), w sytuacji gdy Gmina (Związek Międzygminny) nie zorganizowała właścicielowi nieruchomości odbierania odpadów komunalnych, w szczególności nie wyposażyła nieruchomości w worki lub pojemniki, choć obowiązek ten przejęła na siebie,
b. niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Zarząd Związku Celowego Gmin [...] zgodnie z prawem określił wysokość opłat pomimo braku świadczenia usług gospodarowania odpadami komunalnymi przez Związek Celowy Gmin [...] w okresie objętym decyzją (od 1 stycznia 2018 r. do jej wydania) i niewykonania przez Związek przyjętego na siebie obowiązku dostarczenia Skarżącemu pojemników.
W ocenie Skarżącego, organ nie ma podstaw do wydania decyzji określającej wysokość opłaty (art. 6o ust. 1 u.c.p.g.), jeśli nie wykonał wcześniej przyjętego na siebie obowiązku wyposażenia nieruchomości w pojemniki.
Organ drugiej instancji nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Sąd pierwszej instancji, zarządzeniem z 26 maja 2025 r. załączył do akt sądowych sprawy, pozyskane z Biuletynu Informacji Publicznej, wydruki dokumentów wskazujących na umocowanie, w dacie wydania decyzji organu pierwszej instancji, A.P. do reprezentowania Zarządu Związku Celowego Gmin [...] w G., tj.:
- uchwałę nr 7/2019 Zarządu Związku Celowego Gmin [...] z 11 września 2019 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Organizacyjnego Biura Związku Celowego Gmin [...] w G.,
- uchwałę nr VI/30/2019 Zgromadzenia Związku Celowego Gmin [...] z 27 czerwca 2019 r. w sprawie wyboru Przewodniczącego Zarządu Związku Celowego Gmin [...],
- uchwałę nr VI/31/2019 Zgromadzenia Związku Celowego Gmin [...] z 27 czerwca 2019 r. w sprawie wyboru Zastępcy Przewodniczącego Zarządu Związku Celowego Gmin [...],
- Statut Związku Celowego Gmin [...] z siedzibą w G. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2019 r., poz. 1432).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), nie stwierdził podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, a zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają prawidłowości zaskarżonego wyroku.
Powstały w tej sprawie spór, odzwierciedlony treścią zarzutów kasacyjnych, dotyczy istoty opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a w szczególności tego, czy obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter bezwarunkowej daniny publicznej wynikającej z faktu zamieszkiwania nieruchomości, czy też jest uzależniony od faktycznego świadczenia usług przez gminę (takich jak dostarczenie pojemników i odbiór odpadów), a także rozstrzygnięcia, czy decyzja organu pierwszej instancji została wydana przez osoby należycie umocowane do reprezentowania Zarządu Związku Celowego Gmin [...].
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Skarżący zarzucił nieważność decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na nienależytą reprezentację. Według Skarżącego naruszono § 25 ust. 3 zd. 1 Statutu Związku, który wymaga podpisu dwóch członków Zarządu, podczas gdy decyzję podpisać miała jedynie Przewodnicząca Zarządu, a pozostałe osoby (Kierownik Działu oraz Referent) miały nie posiadać stosownych uprawnień. Skarżący wskazał, że w aktach sprawy brak jest dokumentu zawierającego upoważnienie dla którejkolwiek z osób, które złożyły podpisy pod ww. decyzją.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza akt sprawy pozwala na zweryfikowanie wskazanego zarzutu i orzeczenie o jego niezasadności. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z powyższego wynika, że przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: 1) jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, 2) nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie takiego dowodu jest niezbędne, jeżeli bez danego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości (zob.: wyrok NSA z 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1615/09; postanowienie NSA z 22 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 475/11). Ponadto w niektórych przypadkach dopuszczenie dowodu z dokumentu, który przyczyni się do szybkiego i pełnego wyjaśnienia sprawy, jest nie tylko uprawnieniem, ale i obowiązkiem Sądu (zob.: wyroki NSA z 2 września 2008 r., sygn. akt II GSK 318/08 i z 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 645/12).
W tym stanie sprawy przeprowadzono dowód z załączonych do akt przez Sąd pierwszej instancji wydruków dokumentów, pozyskanych z Biuletynu Informacji Publicznej, to jest :
- uchwały nr 7/2019 Zarządu Związku Celowego Gmin [...] z dnia 11 września 2019 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Organizacyjnego Biura Związku Celowego Gmin [...] w G.,
- uchwały nr VI/30/2019 Zgromadzenia Związku Celowego Gmin [...] z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie wyboru Przewodniczącego Zarządu Związku Celowego Gmin [...],
- uchwały nr VI/31/2019 Zgromadzenia Związku Celowego Gmin [...] z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie wyboru Zastępcy Przewodniczącego Zarządu Związku Celowego Gmin [...],
- Statutu Związku Celowego Gmin [...] z siedzibą w G. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2019 r., poz. 1432).
Z dokumentów tych wynika, że w dacie wydania decyzji organu pierwszej instancji K.S. pełniła funkcję Przewodniczącej Zarządu Związku, natomiast A.P. pełniła funkcję Zastępcy Przewodniczącej Zarządu Związku. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że decyzja organu pierwszej instancji została podpisana przez osoby należycie umocowane do reprezentowania Zarządu Związku Celowego Gmin [...] w G.
W konsekwencji, zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 207 § 1 O.p. w zw. z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. w zw. z § 25 ust. 3 zd. 1 Statutu Związku Celowego Gmin [...] należy uznać za niezasadny.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 6o ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6c ust. 1 u.c.p.g. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały nr X/48/2020 Zgromadzenia Związku Celowego Gmin [...] z 18 lutego 2020 r
Należy wyjaśnić, że w myśl art. 3 ust. 1 u.c.p.g. utrzymanie czystości i porządku w gminach, co do zasady, należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. W szczególności gminy mają obowiązek stworzenia warunków do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy lub zapewnienia wykonania tych prac przez tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych (art. 3 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g.). Gminy mają też obowiązek objąć wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 3 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g.), a także obowiązek nadzorowania gospodarowaniem odpadami komunalnymi, w tym realizacji zadań powierzonych podmiotom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (art. 3 ust. 2 pkt 4 u.c.p.g.).
Ustawodawca nałożył też szereg obowiązków związanych z utrzymaniem czystości i porządku w gminie na właścicieli nieruchomości. Między innymi właściciele nieruchomości mają obowiązek zbierania w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz sposobem określonym w przepisach odrębnych (art. 5 ust.1 pkt 3 u.c.p.g.), jak też obowiązek pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi (art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g.).
Natomiast na gminie ciąży obowiązek zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 1 u.c.p.g.). Właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, są w związku z tym obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o czym stanowi art. 6h u.c.p.g. Obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje w przypadku nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec (art. 6i pkt 1 u.c.p.g.).
Właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych (art. 6m u.c.p.g.). Zgodnie natomiast z art. 6o u.c.p.g. w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez gminy metody, a w przypadku ich braku – uzasadnione szacunki.
Strona skarżąca kasacyjnie na tym etapie postępowania nie kwestionuje ustaleń organów, zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, że należąca do niej nieruchomość ma charakter nieruchomości zamieszkałej. Argumentacja Skarżącego opiera się na wadliwym założeniu, że obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter cywilnoprawnego ekwiwalentu za usługę.
Odpowiadając na pytanie, jaki charakter prawny ma opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że bezspornie jest to rodzaj daniny publicznej (zob. wyroki NSA z dnia: 21 kwietnia 2020r., sygn. akt II FSK 36/20; 22 lipca 2020 r., sygn. akt II FSK 1360/18; 6 marca 2024 r., sygn. akt III FSK 766/23). Wprawdzie odróżnienie opłaty od podatku nie zawsze jest jasne i oczywiste, ale tu mamy jasne wskazanie w art. 6r ust. 2 u.c.p.g., że z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Wyraźny jest więc element odpłatności, a odpłatność opłaty jest zasadniczym kryterium odróżnienia opłat od innych świadczeń pieniężnych (D. Danecka, W. Radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach, Komentarz, Warszawa 2023 r.).
O tym, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter daniny publicznej, stwierdził także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 listopada 2013 r., K 17/12. Trybunał wyjaśnił, że opłata ta nie ma charakteru podatkowego, jest bowiem świadczeniem pieniężnym, przymusowym, bezzwrotnym, jednostronnym, publicznoprawnym, ale odpłatnym i mającym realizować różne cele wynikające z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości. Wyjaśniając przymusowy charakter tej opłaty Trybunał wskazał, że obowiązek jej zapłaty spoczywa na wszystkich właścicielach nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Obowiązek ten z mocy ustawy obejmuje również właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, ale powstają tam odpady, o ile rada gminy postanowi o odbieraniu odpadów komunalnych z tych nieruchomości. Podmioty zobowiązane do uiszczenia opłaty nie mają swobody kształtowania treści stosunku prawnego, w szczególności wysokości opłaty, ewentualnego jej obniżenia lub odstąpienia od niej oraz terminu zapłaty. Elementy te określa bowiem ustawa oraz akt prawa miejscowego w zakresie wskazanym w ustawie.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko. Należy przy tym podkreślić, że element "odpłatności", który występuje w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie oznacza jej "warunkowości" rozumianej w ten sposób, że obowiązek ponoszenia tej opłaty uzależniony jest od wykonywania przez gminę (lub jej jednostki) obowiązków związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi. Przymusowość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi sprawia, że właściciel zamieszkałej nieruchomości ma obowiązek ponoszenia tej opłaty niezależnie od tego czy i jak gmina wywiązuje się z obowiązku odbioru wytwarzanych na tej nieruchomości odpadów.
W orzecznictwie wyjaśniono, że podmioty zobowiązane do uiszczenia opłaty nie mają swobody w decydowaniu o potrzebie (obowiązku) jej ponoszenia, a w szczególności nie są uprawnione do powstrzymywania się od jej uiszczenia w sytuacji, gdy gmina nie realizuje ustawowego obowiązku odbioru odpadów. Opłata nie jest bowiem świadczeniem wzajemnym uiszczanym za wykonaną przez gminę usługę, lecz wynika z ustawowego obowiązku partycypowania przez właścicieli nieruchomości w kosztach gospodarowania odpadami komunalnymi ponoszonymi przez gminę, na terenie której położona jest nieruchomość stanowiąca przedmiot własności podmiotu zobowiązanego do zapłaty tej opłaty (wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r, sygn. akt II FSK 36/20). W przypadku, gdy gmina nie realizuje obowiązku odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, właściciel nieruchomości jest obowiązany do przekazania odpadów komunalnych, na koszt gminy, podmiotowi odbierającemu odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (art. 6s u.c.p.g.), nadal jednak w takiej sytuacji właściciel nieruchomości ma obowiązek uiścić opłatę, o jakiej mowa w art. 6h u.c.p.g. (wyrok NSA z 18 grudnia 2020 r., sygn. akt FSK 1530/20). Dla obowiązku ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami nie ma znaczenia czy podmiot obowiązany do uiszczenia tej opłaty korzysta z usług podmiotu prywatnego. Obowiązek poniesienia opłaty istnieje niezależnie od tego faktu (wyrok NSA z 19 października 2021 r., sygn. akt III FSK 1461/21).
Odnosząc te ogólne uwagi do realiów niniejszej sprawy należy wskazać, że organy prawidłowo uznały, że na właścicielach tej nieruchomości spoczywa obowiązek deklarowania i uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jak już wspomniano, obowiązek ten jest niezależny od tego, czy odbiór odpadów z tej nieruchomości realizowany był w inny sposób oraz tego, czy i w jaki sposób gmina wywiązywała się ze swych obowiązków. Należy powtórzyć, że w przypadku gdy gmina nie realizuje obowiązku odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, właściciel nieruchomości powinien na koszt gminy przekazać odpady komunalne uprawnionemu podmiotowi (art. 6s u.c.p.g.). Powyższe nie zwalnia jednak właściciela nieruchomości z obowiązku uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 6h u.c.p.g.
Końcowo, odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że sytuacja finansowa, choroba czy korzystanie z pomocy społecznej nie zwalniają z obowiązku uiszczenia opłaty za zagospodarowanie odpadami komunalnymi, ani nie wpływają na jej stawkę. Kwestie te mogą być rozpatrywane jedynie w ramach ulg w spłacie zobowiązań podatkowych (np. umorzenie zaległości na podstawie art. 67a O.p.) i wniosek o taką ulgę należy złożyć do organu (Zarządu Związku Celowego Gmin [...]), a nie w postępowaniu wymiarowym.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.
s. del. M. Waksmundzka-Karasińska s. J. Pruszyński s. D. Gajewski