f) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz ustalonego stanu faktycznego oraz brak wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania w odniesieniu do stanu prawnego i faktycznego, a ponadto brak wskazania, że uchybienie przepisom postępowania miało wpływ na wynik sprawy oraz poprzez brak uzasadnienia uchylenia postanowień organów egzekucyjnych obu instancji w sytuacji, gdy zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności dotyczy jedynie postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Łodzi zaś wobec postanowienia organu I instancji Sąd nie sformułował jakichkolwiek zarzutów.
Mając powyższe na uwadze, wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia; orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, sporządzonej osobiście przez Skarżącą, wniesiono m.in. o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu uzupełniającego z dołączonego dokumentu oryginalnego dokumentu - czeku W.B.O.E. oraz zobowiązanie organów obu instancji do dołączenia do akt dokumentów, którymi Skarżąca spłaciła należności wobec miasta.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.
Uzasadnione są zarzuty sformułowane w punktach I. a)-c) skargi kasacyjnej, kwestionujące stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie naruszenia przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartej w art. 15 k.p.a., a mającej zastosowanie w toku postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 18 pkt 2 u.p.e.a.
Z zasady tej wynika przede wszystkim, że organ odwoławczy ponownie rozpoznaje i rozstrzyga sprawę. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, skutecznie wniesiony środek odwoławczy gwarantuje stronie rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Istotą dwuinstancyjności postępowania jest bowiem dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów. Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu aktu stosowania prawa (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 1145/22).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozbudowanie argumentacji uzasadnienia przez organ odwoławczy, przy jednoczesnym utrzymaniu w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, nie narusza automatycznie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji, przy czym nie może on ograniczyć się do kontroli aktu pierwszoinstancyjnego, ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę w jej istocie. Oba postępowania, pierwszo jak i drugoinstancyjne mają charakter merytoryczny, zatem organ odwoławczy ponownie merytorycznie rozpoznaje i rozstrzyga sprawę uprzednio zakończoną rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze winno zmierzać do ustalenia istnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, a nie tylko oceniać stopień szczegółowości uzasadnienia organu pierwszej instancji (por. wyroki NSA z: 17 maja 2017 r., I FSK 2017/17; 30 listopada 2017 r., I FSK 891/16).
Skoro organ odwoławczy rozpoznaje sprawę w całokształcie, to korekta uzasadnienia polegająca na rozbudowaniu motywacji, w żaden sposób nie pozbawia strony prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy przez organ. W konsekwencji odmienność argumentacji nie stanowi podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia, ani aktu organu I instancji.
W realiach niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi dokonało oceny prawidłowości postanowienia Prezydenta Miasta L., utrzymując je w mocy wskazało przy tym, że stanowisko organu I instancji odnośnie braku możliwości zapłaty należności z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami czekiem jest prawidłowe, a ponadto że prawidłowość tego stanowiska w ocenie Kolegium przejawia się dodatkowo w tym, że dokument będący czekiem nie spełnia cech tej formy dokumentu płatniczego. Tym samym dokonano ponownego zbadania sprawy oraz skorygowano uzasadnienie poprzez jego rozbudowanie o dodatkową okoliczność uzasadniającą dotychczasowe stanowisko.
Trafnie przy tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zauważa, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji odpowiednie zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie Ordynacji podatkowej, stąd - wobec zasady uregulowanej w art. 18 pkt 2 u.p.e.a. - powołany w zaskarżonym wyroku art. 127 o.p. nie miał zastosowania.
Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten pozwala Sądowi I instancji na uchylenie decyzji, o ile zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: wystąpi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (inne, aniżeli dające podstawę do wznowienia postępowania), a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a wpływ ten musiał być istotny. Nie każde zatem naruszenie przepisów postępowania może skutkować uchyleniem aktu, ale naruszenie charakteryzujące się istotnością wpływu na wynik sprawy. O naruszeniu takim można mówić wówczas, że gdyby ono nie zaistniało mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie w sprawie (por. wyroki NSA: z 8 grudnia 2015 r., I OSK 680/14; z 28 sierpnia 2014 r., I OSK 160/13). Ocena prawna prowadząca sąd do stwierdzenia istnienia podstawy do uchylenia zaskarżonego aktu administracyjnego z powodów podanych w omówionym przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powinna stanowić element uzasadnienia wyroku.
Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma autor skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśnił, na czym polegało naruszenie przez organy art. 107 § 3 k.p.a. oraz nie wykazał, że stwierdzone uchybienie przepisom prawa procesowego było tak istotne, że przy poprawnym jego zastosowaniu rozstrzygnięcie mogłoby być inne.
W myśl art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, z kolei, uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 kwietnia 2018 r., I OSK 1351/16 podkreślił, że do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji (postanowienia) nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść - ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. Aby naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 107 § 3 k.p.a. mogło stanowić podstawę uchylenia decyzji (postanowienia), koniecznym jest wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taki wpływ w zaskarżonym wyroku nie został wykazany.
Z powyższym uchybieniem związany jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz ustalonego stanu faktycznego oraz brak wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania w odniesieniu do stanu prawnego i faktycznego, a ponadto brak wskazania, że uchybienie przepisom postępowania miało wpływ na wynik sprawy oraz poprzez brak uzasadnienia uchylenia postanowień organów obu instancji.
Według art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania do dalszego postępowania. Natomiast zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W orzecznictwie podnosi się, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku, czyli takie uzasadnienie, które zawiera elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a., ma pomóc stronie oraz sądowi odwoławczemu w prześledzeniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, a także w zapoznaniu się z procesem myślowym, który doprowadził sąd pierwszej instancji do podjęcia zaskarżonego orzeczenia. Ma dawać rękojmię, że sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia i umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Ponadto w judykaturze podnosi również, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09, z dnia 19 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 85/11, z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 502/17).
Wynika z tego, że orzeczenie sądu pierwszej instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienie stanu sprawy, czy też niewskazanie lub niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyroki NSA: z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09, z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2614/19 oraz z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt I FSK 1/23).
Z powyższego wynika, że uzasadniając wyrok, sąd powinien w sposób jasny i zrozumiały przedstawić istotne okoliczności sprawy, a także zaprezentować swoją ocenę doniosłych aspektów sprawy w sposób, który pozwoli zrozumieć, jakimi przesłankami, osadzonymi w realiach sprawy, kierował się sąd wypowiadając stanowisko o zgodności (niezgodności) zaskarżonego aktu z przepisami prawa.
Trafnie w skardze kasacyjnej podniesiono, że uchylając postanowienia organów obu instancji WSA w Łodzi, z powołaniem na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie określił w istocie, na czym uchybienia przepisom postępowania miałyby polegać oraz jaki wpływ miało to na wynik sprawy. Sąd I instancji ograniczył się jedynie do przywołania w treści uzasadnienia art. 15 k.p.a. oraz art. 127 o.p.. Uzasadnienie tego zarzutu sprowadzało się nie tyle do wyjaśnienia na czym polegało naruszenie zasady dwuinstancyjności, a do wskazania, iż w ocenie Sądu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób niewystarczający uzasadniło swoje stanowisko, bez należytego uzasadnienia stawianej tezy.
Ponadto nie odpowiada wymogom, jakie stawia art. 153 p.p.s.a. niekonsekwentne wskazanie w zaskarżonym wyroku na konieczność usunięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze spostrzeżonych nieprawidłowości oraz ponownego rozpoznania zażalenia z przedstawieniem toku rozumowania poprzedzającego wydanie postanowienia i odniesienia się do zarzutów Skarżącej w sytuacji, gdy Sąd I instancji uchylił postanowienia organów obu instancji.
Z uwagi na charakter stwierdzonych uchybień, brak było podstaw do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. pozwala w drodze wyjątku przeprowadzić takie postępowanie w razie wystąpienia istotnych wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a nie co do prawidłowości poczynionych w postępowaniu ustaleń faktycznych, przy czym działania tego nie należy traktować jako obowiązku sądu.
Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd pierwszej instancji zobowiązany jest uwzględnić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego i przede wszystkim przeprowadzić kontrolę zaskarżonego postanowienia z uwzględnieniem powyższej oceny.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209, art. 203 pkt 2 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r., poz. 118).
s. Jacek Pruszyński s. Stanisław Bogucki s. Krzysztof Przasnyski (spr.)