Wyrok NSA z dnia 02 grudnia 2025, sygn. III FSK 905/23

Naczelny Sąd Administracyjny odrzucając wniosek o zbadanie spełnienia przez sędziego NSA Annę Dalkowską wymogów niezawisłości i bezstronności wyjaśnił, że zgodnie z art. 5a § 1 p.u.s.a., dopuszczalne jest badanie spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego lub sędziego delegowanego do pełnienia obowiązków sędziego w sądzie administracyjnym wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, na wniosek uprawnionego, o którym mowa w § 3, jeżeli w okolicznościach danej sprawy może to doprowadzić do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności, mającego wpływ na wynik sprawy z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy. Stosownie do dyspozycji art. 5a § 5 p.u.s.a., wniosek powinien czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma procesowego, a ponadto zawierać: 1) żądanie stwierdzenia, że w danej sprawie zachodzą przesłanki, o których mowa w § 1; 2) przytoczenie okoliczności uzasadniających żądanie wraz z dowodami na ich poparcie. Wniosek niespełniający wymagań, o których mowa w § 5, podlega odrzuceniu bez wezwania do usunięcia braków formalnych. Odrzuceniu podlega również wniosek złożony po upływie terminu albo z innych przyczyn niedopuszczalny, o czym stanowi art. 5a § 6 p.u.s.a. Naruszenie standardu niezawisłości lub bezstronności jest powiązane z jego możliwym wpływem na wynik sprawy z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy (por. J. Chlebny, W. Chróścielewski, Test niezawisłości i bezstronności sędziego - forma przeciwdziałania kryzysowi w sądownictwie administracyjnym, PiP 2024, nr 6, s. 13). Rekonstruując zatem z treści norm art. 5a § 5 w zw. z art. 5a § 1 p.u.s.a. wymagania wniosku dotyczącego zbadania wymogów niezawisłości i bezstronności należy uznać, że treść ww. wniosku powinna się odnosić do "okoliczności danej sprawy" oraz uwzględniać okoliczności dotyczące uprawnionego oraz charakteru sprawy (zob. postanowienie NSA z 17 lutego 2025 r., sygn. akt I FSK 1978/2, pub. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Analiza wniosku Spółki z dnia 21 marca 2025 r. doprowadziła Naczelny Sąd Administracyjny do konkluzji, że nie spełnia on wymagań, o których mowa w art. 5a § 5 p.u.s.a. Brak jest w nim mianowicie żądania stwierdzenia, że w danej sprawie zachodzą przesłanki, o których mowa w § 1, tj. brak jest żądania zbadania spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, gdyż w okolicznościach danej sprawy może to doprowadzić do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności, mającego wpływ na wynik sprawy z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy. Jakkolwiek podniesiona we wniosku argumentacja, dotyczy okoliczności towarzyszących powołaniu Anny Dalkowskiej na stanowisko sędziego NSA i jej postępowania po powołaniu, to jednakże Spółka nie wykazała, że okoliczności te mogłyby ewentualnie wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, której przedmiotem jest odmowa zwrotu - przez organ administracji publicznej (Prezydenta Miasta [...]; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]) - obowiązany do realizowania fiskalnego interesu Skarb Państwa - nadpłaty w podatku od nieruchomości za konkretny rok. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wnioskodawca "nie załączył do wniosku żadnych dowodów na istnienie ewentualnego związku pomiędzy spółką, ewentualnie członkami zarządu spółki, charakterem sprawy dotyczącej podatku od nieruchomości a ewentualnymi deficytami bezstronności sędziego". Tymczasem, wymogiem formalnym wniosku o zbadanie spełniania przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności na mocy art. 5a § 1 i § 5 pkt 2 p.u.s.a. jest wskazanie konkretnych przyczyn, które mogą prowadzić do naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności sędziego w okolicznościach konkretnej sprawy oraz z uwzględnieniem możliwego wpływu tych okoliczności na jej wynik. Z tego obowiązku Spółka, w tej konkretnej sprawie, nie wywiązała się. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 5a § 6 p.u.s.a. odrzucił wniosek Spółki o zbadanie spełniania przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przechodząc do oceny zażalenia, to podlega ono odrzuceniu jako niedopuszczalne. Zgodnie z art. 5a § 1 p.u.s.a. dopuszczalne jest badanie spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego lub sędziego delegowanego do pełnienia obowiązków sędziego w sądzie administracyjnym wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, przy uwzględnieniu dalszych wymienionych w § 1 tego przepisu okoliczności. Badania dokonuje się na wniosek strony skarżącej lub uczestnika postępowania na prawach strony (art. 5a § 3 p.u.s.a.). W art. 5a § 5 p.u.s.a. określono wymogi wniosku, natomiast stosownie do art. 5a § 6 p.u.s.a. wniosek niespełniający wymagań, o których mowa w § 5 podlega odrzuceniu bez wezwania do usunięcia braków formalnych. Odrzuceniu podlega również wniosek złożony po terminie albo z innych przyczyn niedopuszczalny. W kolejnych jednostkach redakcyjnych art. 5a p.u.s.a. określono procedurę merytorycznego rozpoznania wniosku oraz postępowanie odwoławcze, wskazując zarówno sąd właściwy do jego rozpoznania, jak i skład rozpoznający wniosek oraz sposób jego wyłonienia. W przypadku rozpoznania wniosku przez Naczelny Sąd Administracyjny, jego rozpoznanie następuje w składzie 5 sędziów losowanych spośród całego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 5a § 10 p.u.s.a.). Stosownie zaś do art. 5a § 16 p.p.s.a. zdanie pierwsze od postanowienia wydanego na skutek rozpoznania wniosku podmiotowi, który złożył wniosek i sędziemu, którego orzeczenie dotyczy, przysługuje zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tego ostatniego przepisu wynika, że zażalenie na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje jedynie w przypadku merytorycznego rozpoznania wniosku (co do meritum tj. oddalenia wniosku lub też jego uwzględnienia przez wyłączenie sędziego od rozpoznania sprawy).

Dodatkowo należy zauważyć, że przepisy regulujące procedurę rozpoznawania wniosku, dodane art. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1259), w sprawach nieuregulowanych w ustawie do postępowania toczącego się na skutek wniosku odsyłają do odpowiedniego stosowania przepisów o zażaleniu (art. 5a § 18 p.u.s.a.). Skoro zatem ustawodawca w art. 5a p.u.s.a. nie uregulował procedury związanej z odrzuceniem wniosku, to mocą przywołanego art. 5a § 18 tej ustawy w omawianym zakresie należy odpowiednio stosować przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie zaś z treścią przepisu art. 194 § 1 p.p.s.a. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia wymienione enumeratywnie w punktach od 1 do 10 tego przepisu. Natomiast przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują środków odwoławczych od orzeczeń (zarówno wyroków, jak i postanowień) Naczelnego Sądu Administracyjnego. Orzeczenia tego sądu stają się prawomocne z chwilą ich wydania i nie przysługują od nich żadne środki odwoławcze, w tym także zażalenie (art. 168 § 1 p.p.s.a.).

Warto również zwrócić uwagę, że w zakresie zbliżonej instytucji procesowej, tj. wniosku o wyłączenie sędziego (asesora, referendarza) w przepisie art. 194 § 1 pkt 6 p.p.s.a., dano stronie postępowania prawo do wniesienia zażalenia, ale tylko na postanowienie, którego przedmiotem jest oddalenie wniosku o wyłączenie sędziego. W art. 194 § 1 pkt 6 p.p.s.a. nie zastosowano zwrotu "w sprawie wniosków o wyłączenie sędziego lub sędziów". Ustawodawca wskazał wprost w treści przepisu art. 194 § 1 pkt 6 p.p.s.a. na możliwość zaskarżenia zażaleniem tylko postanowienia, którego przedmiotem jest oddalenie wniosku o wyłączenie sędziego a nie odrzucenie tego wniosku.

Podsumowując, wobec faktu, iż możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie odrzucające wniosek o wyłączenie sędziów nie została przewidziana również w innych przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznać należy, że na wydane na podstawie art. 5a § 6 p.u.s.a. postanowienie Naczelnego Sądu administracyjnego o odrzuceniu wniosku strony o zbadanie spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego lub sędziego delegowanego do pełnienia obowiązków sędziego w sądzie administracyjnym wymogów niezawisłości i bezstronności (art. 5a § 1 p.u.s.a.) nie przysługuje zażalenie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela tym samym stanowisko prezentowane w dotychczasowym dominującym orzecznictwie (patrz np. postanowienia NSA z: 4 lipca 2025 r. III OZ 353/25, 24 czerwca 2025 r. III OZ 322/25, 27 maja 2025 r. II GSK 2569/21, 20 marca 2025 r. III OZ 107/25, z 19 stycznia 2025 r. II OZ 922/24, 26 listopada 2024 r. I FZ 268/24, 26 listopada 2024 r., III OZ 482/24, 30 października 2024 r. II OZ 582/24, 30 listopada 2023 r. I GSK 878/17, 27 października 2023 r., I GZ 319/23,13 września 2023 r. sygn. akt III OZ 376/23; 23 czerwca 2023 r. sygn. akt I OZ 227/23; 7 czerwca 2023 r. sygn. akt III OZ 258/23; 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OZ 179/23; 19 grudnia 2022 r. sygn. akt III FZ 573/22, 20 września 2022 r. II GSK 1396/22, pub. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) i z tego względu nie podziela odmiennego stanowiska wyrażonego w postanowieniu NSA z 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt I GZ 220/23. pub. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Podstawy do zaskarżenia postanowienia o odrzuceniu wniosku nie mogą stanowić same w sobie przepisy Konstytucji RP, Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Karty Praw Podstawowych. Wymaga podkreślenia, że prawo do sądu nie jest nieograniczone. Warto w tym względzie wskazać na wyrok z 10 maja 2000 r., sygn. akt K 21/99 (pub. OTK 2000/4/109), w którym Trybunał Konstytucyjny wskazał pewne ograniczenia prawa do sądu, które nie jest prawem absolutnym i bezwzględnym. Już sam kształt postępowania przed sądem stwarza pewne ograniczenia. Do ograniczeń tych można zaliczyć m.in.: terminy procesowe i materialne, opłaty, zasady inicjowania postępowania, rygory postępowania dowodowego. Są one niezbędne ze względu na pozostałe wartości państwa prawnego, jak np. zaufanie do prawa czy bezpieczeństwo prawne. Te ograniczenia formalne postępowania zakreślają wyraźne granice realizacji prawa do sądu. Ogół zasad postępowania stanowi pewien model. Nie można wiązać ograniczenia prawa do sądu z obowiązkiem wypełnienia przez stronę czy też jej pełnomocnika obowiązków nałożonych przez sąd zgodnie z obowiązującą procedurą. Nie stanowi to pozbawienia strony prawa do sądu. Zatem odrzucenie wniosku a następnie odrzucenie zażalenia w okolicznościach niniejszej sprawy nie narusza art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i art. 47 Karty Praw Podstawowych. W doktrynie i judykaturze prawo do sądu jest ujmowane trójelementowo (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 września 1998 r., K 28/97, OTK 1998, nr 4, poz. 50). Zatem składa się ono z: 1) prawa dostępu do sądu, 2) prawa do odpowiednio ukształtowanego procesu i 3) prawa do uzyskania wyroku sądowego. W rozpoznawanej sprawie prawo do sądu nie zostało naruszone przez zaniechanie rozpoznania merytorycznego wniosku i wydanie orzeczenia formalnego o odrzuceniu tego środka prawnego a następnie odrzucenie wniesionego zażalenia. Wprawdzie prawo do rozstrzygnięcia sprawy jest elementem prawa do sądu, jednak należy uznać, że prawo do rozstrzygnięcia sprawy oznacza możliwość uzyskania rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowym, przy założeniu, że postępowanie mogło być skutecznie wszczęte i mogło w ten sposób toczyć się (zob. P. Grzegorczyk, K. Weitz, M. Safjan, L. Bosek [red.], Konstytucja. Komentarz, T. I, Warszawa 2016, s. 1149; por. też np. postanowienie NSA z 9 czerwca 2022 r., II FZ 49/22). Dlatego z zakresu prawa do rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowym nie można wyłączyć tych rozstrzygnięć, które mają charakter formalny, jeżeli zapadły one w ramach właściwej procedury.

Bez wpływu na sposób załatwienia niniejszego postepowania wpadkowego pozostają zarzuty i argumentacja podniesiona w zażaleniu. Z uwagi bowiem na brak prawnej dopuszczalności wniesienia środka zaskarżenia na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma możliwości poddania takiego rozstrzygnięcia kontroli instancyjnej co do istoty.

Mając na względzie powyższe wywody, należy stwierdzić, że wniesione w niniejszej sprawie zażalenie z 12 listopada 2025 r. na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2025 r. jest niedopuszczalne i podlega odrzuceniu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 178 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. i w zw. z art. 168 § 1 p.p.s.a. odrzucił zażalenie.